Управление региональной экономикой

Управление региональной экономикой

1. Основы институционального подхода в региональном управлении

2. Федеральное управление регионами

3. Управление региональной экономикой

4. Формирование экономической региональной системы

5. Система инструментов государственного воздей­ствия на экономику регионов

1. Основы институционального подхода в региональном управлении

Институты - это разработанные людьми формальные (законы, конституции) и неформальные (договоры и добровольно принятые кодексы поведения) ограничения, а также факторы принуждения, структурирующие их взаимодействие.

Институциональная среда – совокупность правил и норм, определяющих условия, в которых осуществляется экономическая деятельность. Базовые политические, социальные и правовые нормы образуют основу производства, обмена и распределения.

"Дерево" современного институционализма образуют два научных направления - неоинституциональная экономика (Рональд Коуз р. 1910), американский экономист. Нобелевская премия (1991) за открытие и разъяснение значения стоимости заключения сделок и имущественных прав для институционной структуры экономики и её функционирования и новая институциональная экономика (Дуглас Норт). Даглас Норт (1921 р. н.) — лауреат Нобелевской премии 1993 года.

Институты в своей совокупности образуют институциональную структуру общества и экономики.

В составе институтов Д. Норт выделяет три главных составляющих:

-Формальные правила (конституции, законы, административные акты, официально закрепленные нормы права).

-Неформальные ограничения (традиции, обычаи договоры, соглашения, добровольно взятые на себя нормы поведения, неписаные кодексы чести, достоинства, профессионального самосознания и пр.).

-Механизмы принуждения, обеспечивающие соблюдение правил (суды, полиция и т. д.).

Роль институтов - уменьшение неопределенности (структурирование повседневной жизни) путем установления устойчивой (хотя и не обязательно эффективной) структуры взаимодействия между людьми; организация взаимоотношений между людьми; определение и ограничение набора альтернатив, которые имеются у каждого человека.

Сильные институты, обеспечивающие нормальную работу рыночных механизмов, намного важнее для успеха трансформации, чем радикальность и темпы либерализации. Именно слабость институтов стала тем фоном, на котором произошли гигантское увеличение масштабов теневой экономики; падение доли государственных доходов в ВВП; невыполнение государством обязательств по перераспределению материальных благ; накопление неплатежей по заработной плате; криминализация и т. д. Об этом свидетельствует также опыт Китая и Вьетнама, которые сумели добиться впечатляющих результатов реформирования экономики при сохранении сильных рычагов власти.

Институциональные основы механизма регионального управления

Идеальная институциональная среда (система) регионального управления социально-экономическим развитием должна соответствовать следующим критериям: быть демократичной, направленной на достижение желаемых результатов; обладать достаточной силой воздействия; быть достаточно простой для понимания; использовать систему социально-психологических мотиваций; быть адаптивной; стимулировать прогрессивное развитие.

Становление институтов механизма регионального управления, обеспечивающих становление экономической системы, происходит в условиях, активно противодействующих этому процессу.

Во-первых, экономическая система Росси характеризуется несформировавшимися рынками труда, капитала, земли, что ведет к целому ряду последствий:

- невозможно заимствование механизмов управления, используемых в странах с равновесными рынками, где соотношение между спросом и предложением устанавливаются преимущественно с помощью механизма саморегулирования, элементы которого носят экономический характер;

- нестабильность рынка неизбежно вызывает инфляционные процессы и их поступательное развитие, что в свою очередь, ведет к бегству капитала из инвестиционной сферы.

Во-вторых, при разработке институтов механизма регионального управления развития рыночных отношений необходимо учитывать высокую адаптированность экономики большинства регионов России к административно-распределительным отношениям в силу ряда объективных причин, вызванной самой производственной структурой, транспортной недоступностью не только северных районнов России, но и многох населенных пунктов на ее южных территориях. Для обслуживания этих районнов десятилетиями создавалась государственная транспортно-торгово-снабженческая система, обеспечивающая развитие экономики и проживания людей.

Институциональные основы управления на региональном и муниципальном уровнях включают правовые, экономические и организационные формы воздействия на процесс социально-экономического развития региона:

- прямое участие в развитии инфраструктуры региона посредством прямого бюджетного финансирования, образования и использования внебюджетных средств и фондов, выпуска займов и т. д.

- установление льгот производителям, работающим на насыщение внутреннего рынка;

- разнообразная правовая и финансовая поддержка предпринимателей, участвующих в развитии агропромышленного комплекса и обеспечивающих наполнение рынка потребительских товаров, и, прежде всего продовольственных.

2. Федеральное управление регионами

Государ­ственное управление регионами осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами РФ, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Федеральные органы различных ветвей государственной вла­сти - законодательной, исполнительной и судебной взаимосвязаны между собой, а принцип единства позволяет обеспечить баланс данных властей исходя из разграничения полномочий при осуще­ствлении своих функций.

В настоящее время усиливается роль регионального управле­ния. Система регионального управления включает в себя:

- систему федеральных и региональных органов власти;

- совокупность функций, осуществляемых государственными, органами, а также разнообразные методы, ресурсы, используемые для реализации этих функций;

- систему государственной службы;

- систему связей - прямых и обратных, возникающих между объектами и субъектами управления и т. д.

Вся система регионального управления базируется на общих принципах государственно-властного воздействия на регионы, ко­торое выражается в правовых формах и в вы­работке общегосударственных целей как для федеральных, так и для региональных органов власти.

В каждом регионе осуществляют свою деятельность территори­альные отделения федеральных исполнительных органов государственной власти, которые находятся в прямом подчинении у Цен­тра, но часто одновременно в сильной зависимости от региональ­ных администраций. В настоящее время все избранные главы ре­гиональных администраций формально не находятся в прямом подчинении федерального центра, поэтому Глава Российской Федерации и Правительство должны иметь свои собственные подраз­деления в регионах.

Организационная структура управления регионами на феде­ральном уровне состоит из следующих основных элементов:

-Администрация Президента РФ, которая имеет подразделения, занимающиеся вопросами региональной политики. В функции администрации входит решение основных политических вопросов.

-Ведомства и департаменты Правительства РФ, в компетенцию которых входят вопросы региональной политики - в частности, во­просы национальной политики, миграционной политики.

-Министерства Правительства РФ, например министерство фи­нансов. Функции министерства финансов связаны с решением во­просов в области финансов, участии в бюджетном процессе;

-Отраслевые ведомства, в компетенцию которых входит управ­ление в регионах процессами, связанными с функционированием соответствующих отраслей народного хозяйства.

Оптимальной считается ситуация при которой:

- обеспечено взаимодействие всех ведомств для наиболее пол­ной реализации функций в области социально-экономической по­литики;

- функции четко распределены между ведомствами;

- межведомственные конфликты отсутствуют.

Администрация Президента осуществляет контроль в отноше­нии социально-экономического развития регионов и при необходимости может оказывать непосредственное влияние на органы го­сударственного управления субъектов Федерации через полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в федеральных округах.

Полномочный представитель Президента России в федераль­ном округе является должностным лицом, представляющим Главу Российской Федерации в пределах соответствующего федерально­го округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соот­ветствующего федерального округа. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в со­став Администрации Президента России, соответственно он назна­чается на должность и освобождается от должности Главой Рос­сийской Федерации по представлению Руководителя Администра­ции. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему. Срок назна­чения на должность, определяется Главой Российской Федерации, но не может превышать срока исполнения Главой России своих полномочий.

Полномочный представитель размещается в центре федераль­ного округа. Место размещения заместителей полномочного пред­ставителя и его аппарата на территории федерального округа оп­ределяется полномочным представителем.

3. Управление региональной экономикой

Управление региональной экономикой осуществляется в це­лях ее эффективного развития и органичного встраивания экономики региона в экономическое пространство страны посредством совершенствования специализации регионов, вовлечения в хозяйственный оборот новых природных ресурсов, лучшего использова­ния трудового потенциала и производственного ап­парата, регионализации размещения производительных сил и транспортно-экономических связей.

Управленческой проблемой номер один является асимметричность Российской Федерации, что порождает целый ряд противоречивых тенденций, которые необходимо отслеживать и учитывать при выработке основ региональной политики. Дело в том, что равноправные по Конституции РФ субъекты федерации имеют разные государственно-правовые статусы:

республики признаются государствами и могут иметь свои конституции, государственный язык и государственную символику;

края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа - административно-территориальные образования, имеют свой устав и свое законодательство.

Таким образом, республики обладают практически всеми признаками государственности, в результате чего складывается политико-правовая асимметрия между статусами национальных республик и остальных субъектов федерации.

Федеративное устройство предполагает разграничение предметов ведения между федеральными и региональными уровнями власти. Поэтому наиболее важной управленческой проблемой регулирования федеративных отношений в России является проблема разделения властей “по вертикали”. Несмотря на то, что Конституция РФ разграничивает полномочия федерального центра и регионов (субъектов федерации), проблема разделения властей по вертикали остается неурегулированной до конца. Наибольшую проблему по разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения. Дело в том, что в Конституции Российской Федерации выделяются вопросы, относящиеся:

- к исключительному ведению федерации;

- к совместному ведению федерации и ее субъектов;

- к ведению субъектов федерации.

Подобная практика имеется и в конституциях других стран. При этом к вопросам совместного ведения Конституция РФ относит 14 позиций. Этот слишком широкий перечень создает правовую неопределенность. В результате очень большое количество вопросов совместного ведения требует дальнейшего правового регулирования, например такие, как природопользование, лесопользование, разграничение государственной собственности, землепользование и т. п.

Беспрецедентные региональные контрасты представляют собой и экономические статусы различных субъектов федерации. Их политико-правовая асимметрия дополняется экономической асимметрией. Можно считать, что именно она лежит в основе многих остальных различий. Переход к рыночным механизмам хозяйствования усилил неравномерность социально-экономического развития регионов. На конец 2010 г. из 83 субъектов Российской Федерации только 10 являются прибыльными, остальные в разной степени дотационные. В результате все регионы России можно разделить на две неравные группы: “приспособившихся” к новым условиям и “неприспособившихся”. В неблагоприятной перспективе это означает деление федерации на развивающуюся и стагнирующую части.

Характер взаимоотношений между центром и регионами определяется в основном объемом и порядком распределения финансовых ресурсов. Через федеральный бюджет на нерыночной основе перераспределяется между регионами 10% валового внутреннего продукта.

Методы распределения (какие регионы и в каких размерах должны получать трансферты из федерального бюджета) несовершенны. В результате оказывается, что ни один регион не способен покрывать свои текущие расходы за счет собственных доходов. Регионы-доноры тоже финансируются из федерального бюджета. Между тем за счет федерального бюджета финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство, 80 - на образование, 88 - на здравоохранение и 70% - на социальное обеспечение. Ввиду этого нагрузка на регионы-доноры постоянно возрастает. При этом некоторые регионы, получающие поддержку, живут лучше доноров. Данное обстоятельство вызывает нарастающее напряжение в федеративных отношениях. Например, многие специалисты считают, что Москва превратилась в финансовый центр России, сконцентрировав более 60% хозяйственного оборота страны и основную часть капиталов. Складывается союз регионов-доноров, который может обернуться диктатом экономически развитых регионов и сокращением перечислений в федеральный бюджет. Центр пока не научился регулировать федеративные отношения с помощью существующей трансфертной схемы, что способствует усугублению экономической асимметрии.

Таким образом, особенности современного государственного устройства России порождают целый ряд проблем, связанных с развитием и регулированием федеративных отношений. Все это свидетельствует в пользу того, что необходима дальнейшая разработка научных основ региональной стратегии и специальной региональной политики в рамках государственного управления.

Обозначенные особенности федеративного устройства Российской Федерации - асимметрия, различие политико-правовых статусов субъектов федерации, сложный, многоуровневый характер федерации - оказывают существенное влияние на формирование и функционирование органов власти субъектов федерации.

Систему органов исполнительной власти края, области, автономного округа и т. п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации, 2) управления, комитеты, отделы, и другие службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администрации; 3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, также входящие в систему областных, краевых органов исполнительной власти, но имеющие ярко выраженное вертикальное подчинение.

Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации. Они непосредственно осуществляют управление соответствующими отраслями экономической, социально-культурной и административно-политической сфер государственного управления, что на федеральном и республиканском уровнях соответствует работе министерств.

Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов органов власти на этом уровне. В регионах имеются разные по наименованию органы. Так, в сфере образования в республиках это министерства, в областях и краях - департаменты, комитеты, главные управления или просто управления и т. д. Эти органы находятся в двойном подчинении: по вертикали они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали — главе краевой, областной администрации и входят в структуру администрации. Управления, комитеты и отделы краевой (областной) администрации имеют, как правило, в районах и городах края (области) подчиненные органы, образуя соответствующие системы управления отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).

Региональное и внутрирегиональное управление осуществля­ется в России через разветвленную сеть различных органов, ос­новным звеном которых являются органы государственного и муниципального управления, которые классифицируются по сле­дующим признакам:

-государственному устройству;

-видам органи­зационно-правовых форм;

-объему и характеру компетенции;

-тер­риториальной сфере деятельности;

-порядку принятия управлен­ческих решений.

В настоящее время функционирование государственной систе­мы управления РФ осуществляется по принципу федерализма.

Основные принципы федерализма:

- единое геополитическое пространство государства формиру­ется из территориально обособленных единиц, которые не имеют права выхода из состава государства;

- разграничение функций Федерального Центра и территори­ально обособленных единиц — субъектов Федерации;

- всем субъектам Федерации предоставляется определенный объем прав и обязанностей, в процессе их реализации регионы обладают самостоятельностью, соблюдая при этом принцип един­ства.

Российская Федерации построена по смешанному типу, что предполагает деление государства по двум разным принципам, ко­торые в совокупности являются противоречивыми:

— административно-территориальное деление - города федераль­ного значения, области, края;

— национально-территориальное деление - автономные округа, республики.

Такой смешанный принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Другой важной особенно­стью формирования российского федерализма можно считать сов­падение территорий субъектов, т. е. одни субъекты федерации вхо­дят в состав других. Такая структура федерации называется «матрешечной».

Отношения центра и регионов должны быть равными относи­тельно выполнения всеми субъектами взаимоотношений единых правил поведения. Асимметрия в отношениях может сохраняться в связи с различным уровнем социально-экономического развития регионов.

Эффективные федеративные отношения могут быть построены при условии выработки четких, взаимовыгодных и всеми выпол­няемых правил поведения. Центру необходимы самостоятельные, экономически развитые регионы. Однако субъекты Федерации кардинально различаются по уровню экономического развития, и система финансовой поддержки сохранится еще в течение дли­тельного времени.

Существующая система дотирования регионов далека от опти­мальной. Незначительное количество регионов является донорами, в то время как подавляющая часть получает дотации. Такая сис­тема имеет ряд отрицательных сторон, так как формирует ижди­венческие настроения, а следовательно, «выравнивания» регионов не происходит. Наоборот, регионы становятся все более зависи­мыми от центра. Наряду с этим, регионы-доноры не имеют стиму­лов для увеличения своей доходной базы, для привлечения допол­нительных инвестиций.

Для построения эффективных федеральных отношений необ­ходимо определение и закрепление четких функций государствен­ного управления за центрами ответственности.

В современном мире все большое распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантия­ми их деятельности. В настоящее время основным принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наи­большая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач. Данный подход получил назва­ние принципа субсидиарности.

Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и админи­стративных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свиде­тельствует о его универсальном характере, а также перспективно­сти его использования в странах, совершенствующих государст­венное управление.

4. Формирование экономической региональной системы.

Результатом проведения региональной политики является формирование экономической региональной системы.

В экономической науке существуют различные варианты типологии экономических региональных систем. Например:

-«Добродетельный круг», рост производительности не вызывает снижения занятости.

-Реконверсия, или перераспределение производственного аппарата, использовавшегося ранее в отсталых отраслях, с сохранением общего количества занятых.

-Структурная перестройка, или технологическое и организационное переустройство существующих производств за счет инноваций, как технологических, так и организационных.

Прекращение или перемещение производств или устаревших технологических процессов, что сопровождается ростом безработицы и падением ВРП.

-«Деиндустриализация», порождающая замкнутый круг (низкий уровень внедрения достижений НТП, снижение конкурентоспособности, стагнация, безработица, недоиспользование региональных ресурсов).

-«Консерватизм» проявляется там, где поддерживается занятость в ущерб росту производительности труда.

-Развитие трудоемких производств. Свойственно периферийным и удаленным районам.

В соответствии с указанной классификацией и основываясь на текущем социально-экономическом положении Ставропольский край, может быть отнесен к типам 5 «Деиндустриализация» и 6 «Консерватизм».

Перспективным типом развития края должен быть определен тип 3 «Структурная перестройка».

5. Система инструментов государственного воздей­ствия на экономику регионов

Система инструментов государственного регулирования эконо­мического развития региона включает в свой состав:

-генераль­ную схему развития и размещения производительных сил стра­ны, прогноз социально-экономического развития регионов,

-стра­тегическое и индикативное развитие экономики региона,

-програм­мирование регионального развития,

-бюджетно-налоговое регули­рование,

-инвестиционную политику,

-регулирование занятости.

Генеральная схема развития и размещения производительных сил представляет собой прогнозный документ стратегического характера, содержащий научное обоснование развития и разме­щения производительных сил на перспективу. Исходной базой генеральной схемы служат про­гнозные разработки по развитию экономики в целом, отдельных отраслей, а также регионов на перспективу.

Анализ и прогнозирование социально-экономического разви­тия является отправной точкой процесса управления региональ­ным развитием. На основе обоснованного прогноза определяются цели социально-экономического развития региона, уточняются программные мероприятия и приоритеты в развитии региональ­ного хозяйственного комплекса.

В состав прогноза социально-экономического развития регио­на входят набор частных прогнозов, отражающих будущее от­дельных сторон жизни общества, и комплексный экономический прогноз, отражающий в обобщенной форме развитие экономики и социальной сферы региона.

Стратегическое планирование регионального развития осуще­ствляется посредством реализации стратегического плана разви­тия региона, который представляет собой управленческий доку­мент, содержащий взаимосвязанное описание различных аспек­тов деятельности по развитию региона. Подготовка такого плана предусматривает:

- постановку целей развития региона;

- определение путей достижения поставленных целей;

- анализ потенциальных возможностей, реализация которых позволит достичь успехов;

- разработку методов организации движения по названным на­правлениям;

- определение способов использования ресурсов.

Стратегический план социально-экономического развития ре­гиона позволяет его администрации и региональному сообществу действовать сообща. Это документ не исключительно админист­рации, а в большей мере всех субъектов процесса регионального развития, включая экономических агентов и участников полити­ческого процесса, ориентир, выработанный с участием всех аген­тов экономической деятельности.

К основным характеристикам стратегического плана социаль­но-экономического развития региона относятся:

-выделение сильных и слабых сторон региональной экономи­ки, стремление усилить, развить, сформировать конкурент­ные преимущества региона с ориентиром прежде всего на создание лучших условий жизни людей;

-краткие идеи и принципы, которые ориентируют производи­телей товаров и услуг, инвесторов, администрацию и населе­ние, помогая им осуществлять решения, базирующиеся на видении будущего развития;

-партнерское взаимодействие всех региональных сил.

Индикативное планирование представляет собой процесс фор­мирования системы показателей, характеризующих состояние и развитие экономики региона, соответствующее направлениям го­сударственной социально-экономической политики.

Система инструментов активного воздействия государства на экономическое развитие региона включает: программирование регионального развития, разработку и реализацию бюджета ре­гиона, включая налоговую систему региона и бюджет развития.

Программирование развития экономики региона означает раз­работку и реализацию специальных документов, описывающих цели, процедуру и мероприятия и средства решения наиболее актуальных проблем регионального развития.

В основу программно-целевого подхода как инструмента про­ведения региональной администрацией целенаправленной поли­тики по решению проблем региона должна быть положена систе­ма программ, которые реализуются либо государственными орга­нами разного уровня, либо частными компаниями при государ­ственной поддержке.

Целевые программы представляют собой комплекс научно-ис­следовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и дру­гих мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, со­циального и культурного развития Российской Федерации.

Существуют федеральные, региональные и отраслевые про­граммы.

Содержание региональной бюджетной системы образуют сле­дующие элементы:

-региональные бюджеты,

-региональные нало­ги, сборы, льготы, дотации,

-расходные обязанности,

-региональ­ные финансовые и налоговые отношения с госбюджетом и мест­ными бюджетами.

Региональная бюджетная система - это составная и обособ­ленная в рамках закона часть общегосударственной бюджетной системы, включающая в свой состав консолидированный бюджет региона, его региональную часть, бюджеты территориальных об­разований, входящих в регион, а также внебюджетные фонды региона.

Бюджетные отношения региона представляют собой часть фи­нансовых отношений государственных органов власти с государ­ственными, акционерными и частными предприятиями, а также населением по поводу формирования и использования централи­зованного фонда денежных ресурсов.

Сущность инвестиционной политики региона заключается в обес­печении воспроизводства основных фондов производственных и непроизводственных отраслей их расширения и модернизации.

Характер инвестиционной политики определяется силой госу­дарственного вмешательства в экономические процессы, степе­нью увязки данной политики с иными государственными инсти­тутами, к числу которых относятся налоговая, финансово-кре­дитная, лицензионная и ценовая политика, политика доходов и занятости, привлечения иностранных инвестиций, правовое поле и общий административный уклад.

Целями текущей инвестиционной политики для большинства регионов в настоящее время являются: структурная перестройка региональной экономики; достижение экономической самостоятельности и обеспечение экономической безопасности региона; рационализация размещения производительных сил в регионе и укрепление собственной индустриальной базы (прежде всего, ЭКС портоориентированных отраслей, производства энергетических ресурсов, продуктов питания); выделение приоритетных инвес­тиционных проектов, исходя из интересов регионального хозяйственного комплекса.

К основным источникам региональных инвестиций относятся: государственные инвестиции (федерального и регионального уровня), частные внутренние инвестиции, частные иностранные инвестиции, иностранные государственные и межгосударственные инвестиции.

Методы государственного воздействия на рынок труда на реги­ональном уровне включают:

- экономические методы (льготное кредитование и налогооб­ложение, бюджетная политика стимулирования предприни­мателей сохранять и создавать рабочие места, осуществлять профессиональное обучение кадров и т. п.); - организационные методы (создание службы занятости и трудоустройства, информационной системы, обслуживающей рынок труда, государственной системы профориентации, под­готовки и переподготовки кадров и т. д.);

- административно-законодательные методы (регламентация порядка заключения трудовых договоров, продолжительнос­ти рабочего времени, сверхурочных работ, введение обяза­тельных отчислений предпринимателей в национальные фонды по обеспечению занятости, определение квот на трудоуст­ройство, регулирование периода трудовой жизни и др.).