Т. Р. Борадзов
начальник правового отдела Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания, к.ю. н.
Опубликование нормативных правовых актов как форма реализации принципа гласности нормотворчества в Республике Северная Осетия – Алания
Любое демократическое правовое государство, принимая те или иные нормативные акты, обязано предоставлять своим гражданам возможность ознакомления с ними любыми доступными средствами и способами. Как правило, это должно происходить через средства массовой информации (телевидение, радио, официальные печатные издания, Интернет и др.).
В Российской Федерации обязанность опубликования нормативных актов закреплена на конституционном уровне. Статьей 15 Конституции РФ установлено, что любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Развитие указанной конституционной нормы нашло свое выражение в законодательстве РСО – Алания. Так, в Конституции РСО – Алания предусмотрено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст.14). Аналогичное положение содержится и в ряде законов РСО – Алания, в частности, в Законе «О порядке опубликования и вступления в силу конституционных законов Республики Северная Осетия – Алания, законов Республики Северная Осетия – Алания, других актов Парламента Республики Северная Осетия – Алания», в Конституционном законе «О Правительстве Республики Северная Осетия – Алания», в Законе «О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия – Алания», в Законе «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия – Алания» и др.
Таким образом, органы государственной власти РСО – Алания, наряду с органами местного самоуправления, в конституционно-значимых целях должны доводить до всеобщего сведения любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Однако, к сожалению, на практическом уровне данная конституционная норма не всегда соблюдается, и неопубликованные акты становятся предметом рассмотрения Конституционного Суда РСО – Алания. Так, например, Правительство РСО – Алания приняло постановление от 01.01.2001 г. № 000а «О Временном порядке предоставления инвалидам автотранспортных средств», которое не было опубликовано. Постановлением Конституционного Суда РСО – Алания -П данное постановление Правительства признано не соответствующим Конституции РСО – Алания, поскольку был нарушен порядок опубликования и введения его в действие.
Следует заметить, что и сфера муниципального нормотворчества не является идеальной в этом контексте. В качестве одного из примеров можно привести муниципальный нормативный акт, а именно Решение 22-й сессии городской Думы города Владикавказа Республики Северная Осетия – Алания от 01.01.2001 «О мерах, необходимых для нормализации учета жилья и граждан в г. Владикавказе», которое также было признано Конституционным Судом Республики Северная Осетия – Алания неконституционным по вышеуказанным основаниям. При этом Конституционным Судом была сформулирована следующая правовая позиция: ввиду того, что до официального опубликования нормативный акт не может вступить в силу, а, следовательно, не может применяться, невозможны в этом случае и другие формы его реализации – соблюдение, исполнение, использование. Подобные акты не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования общественных отношений. Более того, как указал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 01.01.2001 №17-П, правоприменительное решение не может основываться на неопубликованном нормативном акте.
Приведенные оспариваемые нормативные акты, будучи не опубликованными, имели свое фактическое применение, тем самым, нарушая конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина в Республике Северная Осетия – Алания, в результате чего были отменены. Эти и некоторые другие примеры свидетельствуют о том, что органы государственной власти республики и органы местного самоуправления при принятии нормативных актов не всегда соблюдают порядок опубликования.
Дополнительным подтверждением игнорирования вышеуказанными органами обязанности опубликовывать принимаемые нормативные акты, могут служить многочисленные обращения граждан в Конституционный Суд РСО – Алания с жалобами на применение к ним норм, о которых им ничего не было известно. Поэтому зачастую при обращении в Конституционный Суд они, не имея возможности приложить к своему обращению оспариваемый акт, прикладывают вместо официального источника обыкновенную распечатку из правовых систем «Консультант плюс» или «Гарант».
Следующей проблемой доступа граждан к законодательству РСО – Алания является сам источник опубликования нормативных актов. Рассмотрим его подробнее. Так, согласно статье 4 Закона республики «О порядке опубликования и вступления в силу конституционных законов Республики Северная Осетия – Алания, законов Республики Северная Осетия – Алания, других актов Парламента Республики Северная Осетия – Алания» официальным опубликованием конституционного закона Республики Северная Осетия – Алания, закона Республики Северная Осетия – Алания, других актов Парламента Республики Северная Осетия – Алания считается первая публикация его полного текста на одном из государственных языков (осетинском или русском) Республики Северная Осетия – Алания в газетах «Растдзинад», «Северная Осетия» или в «Собрании законодательства Республики Северная Осетия – Алания». В любом из данных источников должны быть также опубликованы и нормативные акты Правительства РСО – Алания (статья 24 Конституционного закона РСО – Алания «О Правительстве Республики Северная Осетия – Алания».
Таким образом, официальным опубликованием нормативного акта РСО-Алания (закона, постановления Правительства РСО – Алания и др.) считается публикация его текста в газетах «Северная Осетия», «Растдзинад» или «Собрании законодательства Республики Северная Осетия – Алания». До того момента, пока текст нормативного акта не помещен в одном из этих источников, он не может считаться опубликованным.
Наиболее интересным представляется периодическое издание «Собрание законодательства Республики Северная Осетия – Алания», которое содержит практически все законодательство РСО – Алания. Дело в том, что органы государственной власти РСО – Алания предпочитают опубликовывать свои нормативные акты именно в нем, а не в других официальных источниках, при этом не задумываясь, насколько данный источник, в отличие от газет «Северная Осетия» и «Растдзинад», является доступным для населения республики. Как показывает практика, адресат этого источника весьма ограничен. Его получают органы государственной власти РСО – Алания, суды РСО-Алания, Прокуратура РСО - Алания, органы местного самоуправления и Республиканская научная библиотека. В данном случае последняя, по сути, является единственным доступным для граждан местом получения официальной правовой информации. Однако указанное общественное учреждение зачастую получает сборник «Собрание законодательства Республики Северная Осетия – Алания» с большим опозданием, когда опубликованный в нем нормативный акт уже начал действовать, применяться и порождать правовые последствия, в то время как гражданин еще не готов к определенному виду правоотношения в силу своей правовой неосведомленности. В результате чего указанный источник не обеспечивает своевременное предоставление правовой информации широкому кругу общественности, теряя при этом свою актуальность.
Приведем некоторые принятые Правительством РСО – Алания в последние годы постановления: от 01.01.01 № 000 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Северная Осетия – Алания «О порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей - инвалидов»; «О региональном стандарте нормативной площади жилого помещения для предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате отопления»; «Об утверждении Положения о порядке признания семей или одиноко проживающих граждан малоимущими, нуждающимися в улучшении жилищных условий и предоставлении жилых помещений в муниципальном жилищном фонде по договорам социального найма в Республике Северная Осетия – Алания»; «О розничных ценах на природный газ, реализуемый населению Республики Северная Осетия – Алания»; «О республиканских стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в разрезе муниципальных образований на 2006 год»; «О реализации мер социальной поддержки отдельных категорий граждан в соответствии с Республиканским законом «О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий» и др. Одни лишь наименования всех перечисленных постановлений позволяют утверждать, что они носят нормативный характер и что, самое важное, имеют прямое отношение к конституционным правам граждан. Однако ни одно из них не удостоилось быть опубликованным в газетах «Северная Осетия» и «Растдзинад». В указанных примерах акцент сделан на правительственные нормативные акты, которые, как и законы РСО – Алания, по своему предназначению имеют очень важное значение в сфере регулирования общественных отношений.
И в заключение хотелось бы заметить, что, во-первых, нормотворческие органы РСО–Алания, не соблюдая стадии опубликования нормативных актов, делают бессмысленным весь процесс принятия акта, который сам по себе требует определенных затрат времени, финансов, технических средств и т. п.
Во-вторых, граждане в каждом случае применения к ним нормативных правовых актов (возложения обязанности, привлечения к ответственности и пр.) должны требовать у соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц информацию по вопросу опубликования (неопубликования) нормативного правового акта, все его реквизиты, копию источника его опубликования. Такая правовая грамотность будет способствовать предотвращению потенциальных правовых конфликтов.
В-третьих, действующий механизм опубликования нормативных актов РСО–Алания, несомненно, нуждается в совершенствовании. В частности, устанавливая лишь, что постановления Правительства подлежат опубликованию в одном из официальных изданий, республиканский законодатель предоставил субъекту нормотворчества свободный выбор любого официального источника. Изменения в законодательстве, обязывающие к большей определенности и конкретности в этом вопросе, позволят обеспечить свободный доступ граждан к официальным источникам и, тем самым, более полное ознакомление населения с республиканским законодательством.
