Дополнения

Часть 4. ДОПОЛНЕНИЯ

Глава 2. Концепция ЖКХ

§1. Введение

§2. Дестабилизирующие факторы в регламентации деятельности поставщиков коммунальных ресурсов

§3. Юридическая фикция, как разновидность дестабилизирующего фактора

§4. Дестабилизирующие факторы в регламентации сферы управления многоквартирными домами

§5. Особенности работы российского парламента на примере ЖКХ

§6. Предложения по организации законодателем управления многоквартирными домами

§1. Введение

В Главе 2 части 1 Концепции системы государственного управления нами говорилось о технологии уничтожения России через введение в законодательство дестабилизирующих факторов. Состояние жилищно-коммунального хозяйства в России является частным наглядным примером этого. Основу управления многоквартирными домами составляют дестабилизирующие факторы Жилищного кодекса РФ, принятого Государственной Думой 22.12.2004 года, одобренного Советом Федерации 24.12.2004 года и подписанного Президентом РФ 29.12.2004 года. С 01.03.2005 года - начала действия Жилищного кодекса РФ и по сей день дестабилизирующие факторы не устранены из Жилищного кодекса РФ и, следовательно, они стабильно причиняют существенный ущерб большинству населения России. Сегодня уже нельзя сказать были ли эти дестабилизирующие факторы введены в законодательство умышлено, в рамках современной юридически не наказуемой технологии диверсионной деятельности против Российской Федерации, или имела место профессиональная некомпетентность разработчиков. Факт в том, что специфика правотворческого процесса модели классической демократии не обеспечила устранение этих дестабилизирующих факторов в кратчайшие сроки. Предлагаемая нами процедура экспертизы нормативных правовых актов, полагаем, такого бы не допустила.

Целью правового регулирования (государственного управления) в предлагаемой нами Концепции ЖКХ является обеспечение государством оптимального сочетания цены и качества работ по содержанию жилых домов, управлению многоквартирными домами и коммунальных услуг. Для достижения данной цели используются три вида государственных управленческих решений. Под оптимальной ценой понимается минимальная себестоимость товаров (работ, услуг) при надлежащем качестве и при достойном вознаграждении работников хозяйствующего субъекта – социально важного объекта, поставляющего товары (работы, услуги). Максимальный и минимальный пределы достойного вознаграждения работников хозяйствующих субъектов, являющихся социально важными объектами, определяются нормативными правовыми актами органа местного самоуправления, а в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения - органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в условиях совершенной (чистой) или монополистической конкуренции вознаграждение работников зависит только от результатов деятельности таких хозяйствующих субъектов и решений их руководителей.

Вышеуказанную цель правового регулирования (государственного управления) в Концепции ЖКХ следует толковать с учетом необходимости соблюдения других целей и принципов государственного управления (правового регулирования). Например, существует конституционный запрет дилеммы заключенного и обязанность государства обеспечить эффекты общественного блага и личных (собственных) интересов[1]. Конституционной целью правового регулирования является обязанность государства обеспечить использование высоких технологий в Российской Федерации. Понятие высоких технологий должно определяться федеральным законом, а в более долгосрочной перспективе международным нормативным правовым актом, принятым в рамках предложенной нами Концепции Глобализации. Высокие технологии – это технологии, причиняющие меньший вред окружающей среде или не причиняющие такового, обеспечивающие более эффективное достижение цели существования юридического лица по производству (предоставлению, выполнению, оказанию) товаров, работ, услуг или цели существования публичного органа по представлению публичных (государственных) услуг.

Все нормы права, в том числе, Жилищного кодекса РФ, федеральных законов, регламентирующих деятельность поставщиков коммунальных ресурсов и т. д., которые не являются наиболее эффективным средством достижения целей государственного управления и обеспечения принципов государственного управления, признаются дестабилизирующими факторами и подлежат устранению по предложенной нами процедуре экспертизы нормативных правовых актов.

В правовом поле российской модели классической демократии не существует предложенной нами цели и возможности применения процедуры экспертизы нормативных правовых актов для обеспечения эффективного достижения этой цели. Простая установка цели без предложенной нами процедуры экспертизы нормативных правовых актов не способна дать желаемых и необходимых результатов.

На практике согласованное действие трех видов некачественных государственных управленческих решений обеспечивает в широком ряде случаев низкое качество работ по содержанию жилых домов, услуг по управлению многоквартирными домами и коммунальных услуг при их высокой стоимости за счет латентной коррупционной составляющей (дилеммы заключенного) и непрофессиональных действий (бездействий) работников хозяйствующих субъектов.

§2. Дестабилизирующие факторы в регламентации деятельности поставщиков коммунальных ресурсов

В соответствии с частью 4 статьи 154 Жилищного кодекса РФ коммунальные услуги включают в себя холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление.

Общая типовая технология латентной коррупции в организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод описана нами в Главе 4, части 2 Концепции системы государственного управления.

Общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг для вышеуказанных организаций установлены Федеральным законом 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». В случаях, предусмотренных ч.4-6 ст.8 Федерального закона N 223-ФЗ, при осуществлении вышеуказанными организациями закупок для собственных нужд применяются положения Федерального закона от 01.01.2001 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В случае, предусмотренном частью 2.1. статьи 1 Федерального закона N 223-ФЗ, из под сферы действия этого закона выводятся те из вышеуказанных организаций, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности не превышает пятьдесят процентов, а также их дочерние хозяйственные общества и дочерние хозяйственные общества последних. В случае, предусмотренном частью 2.1. статьи 1 Федерального закона N 223-ФЗ, заключение договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для собственных нужд организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод могут осуществляться без проведения торгов.

Обязательным неформальным условием заключения договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для собственных нужд поставщиков коммунальных ресурсов на практике является передача части перечисленных за поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги денежных средств в форме «отката» лицам, контролирующим организацию-заказчика. Размеры таких «откатов» закладываются в цены соответствующих договоров, расходы по которым включаются в себестоимость продукции поставщиков коммунальных услуг и, соответственно, в тарифы, на основании которых рассчитывается квартплата. Правовое поле модели классической демократии не позволяет доказать наличие этого явления в хозяйственной деятельности, что свидетельствует о низком качестве этого правового поля, а не об отсутствии описываемого нами явления (дилеммы заключенного) на практике.

Для включения латентно коррупционной составляющей в квартплату нужно, чтобы на всех конкурсах и аукционах, предметом которых является заключение договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для собственных нужд поставщиков коммунальных ресурсов выигрывали дружественные организации, с которыми можно работать на доверии, т. е. на латентной коррупции. При отсутствии института социально важного объекта заключение договоров с дружественными организациями является единственно возможным и логичным последствием на практике существующего сегодня нормативно правового регулирования вне зависимости от того, заключаются ли соответствующие договора на торгах или нет.

Устранить латентную коррупцию в описываемом случае можно, не считая запрета коррупции Уголовным кодексом РФ, через обеспеченный гражданским и трудовым законодательством персональный контроль деятельности физических лиц, через которых способна проявляться дилемма заключенного в форме латентной коррупции. Без эффективного персонального контроля, обеспеченного гражданским и трудовым законодательством, запрет коррупции Уголовным кодексом РФ по общему правилу не даст каких-либо практических результатов.

Для этого контроля нами разработан институт социально важного объекта, общие положения которого изложены в Главе 8, Части 2 Концепции системы государственного управления. Институт социально важного объекта должен применяться:

- к организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод;

- к организациям, поставляющим товары, выполняющим работы, оказывающим услуги для собственных нужд поставщиков коммунальных ресурсов в условиях, когда рыночная конкуренция хозяйствующих субъектов за заключение соответствующего договора не обеспечивает эффективное достижение цели нормативно-правового регулирования.

Например, одна из типовых схем, предоставляющая преимущества дружественным организациям при размещении заказов на производство работ, т. е. на практике обеспечивающая дилемму заключенного или латентную коррупцию, выглядит следующим образом. Теоретически выиграть торги на право заключения договора на выполнение работ для нужд поставщика коммунальных ресурсов может как дружественная, так и недружественная организация, которая юридически правильно оформила заявку и предложила лучшие условия или цену. Победитель торгов обязан заключить контракт (договор) на условиях, разработанных и предложенных заказчиком. Руководство любой организации, намеренной заключить договор (контракт), на практике всегда стремится к извлечению прибыли при разумном риске. Если существует недопустимо высокий риск получения убытков в результате исполнения заключаемого по результатам торгов контракта (договора), то организация – потенциальный подрядчик, действуя разумно, не будет принимать участия в торгах, или, если договор (контракт) уже заключен, во избежание убытков подрядчик пойдет на расторжение по соглашению сторон контракта (договора).

Неформальное преимущество дружественной организации оформляется юридически путем включения в контракт (договор) большого количества санкций, даже далеко не полное применение которых способно сделать исполнение контракта убыточным для подрядчика, а также ряд других условий, в результате которых экономическая привлекательность контракта (договора) значительно снижается или полностью утрачивается. Применение санкций, также как и использование других преимуществ, даваемых условиями контракта (договора) это право, а не обязанность заказчика. Заказчик всегда может договориться с дружественной организацией, с которой его должностных лиц связывают интересы в сфере латентной коррупции, о не использовании своих прав о применении санкций и других преимуществ по контракту (договору). Заказчик обязательно реализует все свои права по применению санкций и других преимуществ по контракту (договору) с той организацией, по отношению к которой нет доверия, достаточного для проявления латентной коррупции (чтобы неповадно было лезть туда, куда не просят). Реализация этих прав заказчиком сделает исполнение договора для подрядчика гарантированно убыточным по законным основаниям. В результате, организация, руководство которой не имеет стопроцентной уверенности в наличии дружественных отношений с руководством заказчика, никогда не будет пытаться выиграть торги, руководствуясь единственно разумными соображениями в данном случае. На проводимых торгах на право заключения контракта (договора) в этом случае не возникает конкуренции, хотя юридически это выглядит иначе, потому что есть два вида потенциальных претендентов на заключение контракта (договора): того, кто заведомо будет способен работать по этому контракту (договору) с прибылью, и тех, кто заведомо будет работать с убытком. Руководство любого хозяйствующего субъекта способно заблаговременно до принятия решения о подаче заявки на участие в торгах увидеть экономическую целесообразность или нецелесообразность заключения контракта (договора), которая определяется только и исключительно наличием или отсутствие дружественных отношений с заказчиком или, что то же самое, наличием или отсутствием латентно-коррупционных связей.

С точки зрения Федерального закона от 01.01.2001 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», и Федерального закона от 01.01.2001 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» данная типовая схема является юридически безупречной. Данная типовая схема под воздействием человеческого фактора может давать на практике сбои, но при грамотном юридическом сопровождении она способна дать стопроцентную эффективность успешной латентной коррупционной деятельности, которая будет гарантировано юридически не наказуемой на практике, несмотря на её запрет Уголовным кодексом РФ. Описанная схема является далеко не единственной юридической технологией создания дилеммы заключенного в хозяйственной деятельности поставщиков коммунальных ресурсов.

Предлагаемая Концепция системы государственного управления иначе подходит к оценке места коррупции в стране, чем это официально и неоднократно озвучено сегодня высшими лицами государства в России. Стремление получить наибольшую прибыль при минимальных издержках – это естественное желание человека, имеющего предпринимательскую жилку. Созданная дестабилизирующими факторами дилемма заключенного неизбежно порождает латентную коррупцию, причинение ущерба экологии и т. п., т. к. дилемма заключенного делает наиболее выгодным и разумным коррупционное поведение в созданных законодателем условиях. Если же правовое поле ориентирует человека действовать в рамках эффектов общественного блага и (или) личных (собственных) интересов, запрещая дилемму заключенного, то он по-прежнему будет стремиться получить наибольшую прибыль при минимальных издержках, но такая деятельность не будет порождать латентную коррупцию, ущерб экологии и т. п. Все определяется качеством решений, оформленных нормативными правовыми актами (Конституцией РФ, законами и т. п.). В рамках модели классической демократии любая борьба с коррупцией является лицемерным явлением, т. к. благополучие элиты в рамках этой модели всегда основано на дилемме заключенного, включающей латентную коррупцию, и без латентной коррупции, обслуживающей негласный административный ресурс, сохранение этой власти невозможно. Борьба с коррупцией в рамках модели классической демократии – это всегда выборочная борьба, которая никогда не касается в равной мере всех.

Эффективному достижению цели правового регулирования (государственного управления) по обязанности государства обеспечить оптимальное сочетание цены и качества коммунальных услуг в ЖКХ может препятствовать использование неэффективных технологий поставщиками коммунальных ресурсов и концепций развития и функционирования отраслей экономики в Российской Федерации.

Например, в соответствии с Федеральным законом от 01.01.2001 №35-ФЗ «Об электроэнергетике» произошло реформирование электроэнергетики в России. Вся сфера электроэнергетики представляет из себя Единую энергетическую систему России - совокупность производственных и иных имущественных объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства и передачи электрической энергии. Согласно предлагаемой нами Концепции системы государственного управления Единая энергетическая система России должна обеспечивать минимальные расходы при максимальной безопасности и качестве всего единого процесса, который начинается с производства электроэнергии и заканчивается подачей электроэнергии конечному потребителю. При использовании института социально важного объекта минимальные расходы предусматривают наличие достойного вознаграждения работников социально важного объекта при недопустимости не вызванного производственной необходимостью раздувания штата.

Федеральный закон от 01.01.2001 №35-ФЗ «Об электроэнергетике», согласно предлагаемой Концепции, должен рассматриваться как средство достижения вышеуказанной цели государственного управления (правового регулирования) через предложенную нами процедуру экспертизы нормативных правовых актов. Например, до реформирования электроэнергетики организация – естественная монополия в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 01.01.2001 N 147-ФЗ «О естественных монополиях» осуществляла деятельность в сфере услуг по передаче электрической и тепловой энергии. После реформирования электроэнергетики эта единая естественная монополия была разделена на две самостоятельные организации – естественные монополии, одна из которых оказывает услуги по передаче электрической энергии, а другая услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. Соответствующие изменения были внесены в пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 01.01.2001 N 147-ФЗ «О естественных монополиях». С 1 ноября 2003 года начала функционировать модель оптового рынка электроэнергии в Российской Федерации. В этой модели предпринята попытка использовать конкуренцию на этом рынке.

Есть основания полагать, что проведенная реформа электроэнергетики не является эффективным средством достижения предложенной нами цели государственного управления. Например, есть основания предполагать, что две вышеуказанные произвольно выбранные основополагающие идеи проведенной реформы не направлены на достижение предложенной нами цели государственного управления. Существующая сегодня организация функционирования Единой энергетической системы России не способна обеспечить минимальные расходы при максимальной безопасности и качестве всего единого процесса, который начинается с производства электроэнергии и заканчивается подачей электроэнергии конечному потребителю. Есть основания утверждать, что изменение всей концепции развития и функционирования отрасли электроэнергетики в Российской Федерации приведет к увеличению безопасности и качеству производимой электроэнергии при одновременном снижении себестоимости. Вопрос концепции развития и функционирования отрасли электроэнергетики в России целесообразно рассмотреть отдельно.

Следует обратить внимание на значимость используемых инновационных технологий в предоставлении коммунальных услуг. Государство обязано внедрять те инновационные технологии, которые обеспечивают более эффективное достижение целей государственного управления. Не исполнение этой обязанности государственными служащими, принимающими три вида государственных управленческих решений, является основанием для привлечения их к ответственности.

Например, в Главе 13 «Концепция модернизации российской экономики» Части 2 «Экономика» Концепции системы государственного управления рассматривалась возможность использования автономного теплоснабжения (поквартирного отопления) в многоквартирных домах вместо централизованного теплоснабжения, обеспечиваемого организацией-монополистом. Должностные лица, лично разрабатывающие и принимающие федеральные законы, также как и все другие должностные лица публичных органов, в предлагаемой нами Концепции обязаны обеспечивать эффективное достижение целей государственного управления. Если автономное теплоснабжение (поквартирное отопление) способно более эффективно обеспечить достижение цели государственного управления, чем централизованное теплоснабжение, то государство обязано сменить технологию отопления.

В российской модели классической демократии сменить технологию отопления невозможно даже в тех случаях, когда это снизит размер квартплаты в ЖКХ при сохранении качества отопления по следующим причинам. Лица, успешные через дилемму заключенного, существующую в деятельности организаций, оказывающих услуги централизованного теплоснабжения, способны оказать непреодолимое противодействие реализации предлагаемой нами очевидной цели существования государства. Для организации этого противодействия удобно использовать институт саморегулирования, в отличие от института лицензирования[2]. Противодействие способно проявиться через латентно-коррупционное лобби, направленное на содержание федеральных законов. Дестабилизирующие факторы способны сделать экономически нецелесообразным введение автономного теплоснабжения (поквартирного отопления), причинив ущерб России и большинству населения, защитив бизнес узкого круга латентных коррупционеров, рассматривающих себя как государственную элиту, полномочную управлять страной. Это то, что уже произошло в России. Дополнительно, при необходимости, дилемма заключенного способна обеспечить финансирование публичных мероприятий, на которые придут нанятые за полученные через дилемму заключенного деньги защитники централизованного отопления. Еще проще и дешевле организовать митинг работников организаций, оказывающих услуги централизованного теплоснабжения, потому что смена технологии приведет к закрытию их рабочих мест. Полученные через дилемму заключенного денежные средства можно также направить на информационное сопровождение защиты централизованного отопления.

В предлагаемой Концепции системы государственного управления ситуация выглядит фундаментально иначе. Если сформулирована цель государственного управления, то чиновник обязан использовать самое эффективное средство её достижения, которым являются три вида государственных управленческих решений, включая федеральные законы. Ни митинги, ни журналисты, проплаченные или не проплаченные кем-либо, не способны оказать влияние на принимаемые чиновником решения. Процедур экспертизы нормативных правовых актов, установления фактов профессиональной некомпетентности, наличие единых информационных баз и Правил карьерного роста и спуска вниз по карьерной лестнице за непрофессионализм исчерпывающе достаточно для оказания влияния на принимаемые чиновником решения. Граждане на митинге для целей учета их мнения чиновниками могут не согласиться только с самой целью государственного управления, а не с выбором наиболее эффективного средства её достижения. Двумя разными средствами достижения цели государственного управления в данном случае являются централизованное теплоснабжение и автономное (поквартирное) теплоснабжение. Целью государственного управления является обеспечение качественного теплоснабжения в ЖКХ при минимально возможном размере платы населения за эту коммунальную услугу.

Если недовольство большинства населения целью государственного управления закрепленной в Конституции РФ, в федеральном конституционном законе, федеральном законе приобретает масштабный характер в соответствии с законом о публичных мероприятиях, то соответствующая цель может быть пересмотрена законодателем. Цели и подцели государственного управления, установленные нижестоящими нормативными правовыми актами, пересматриваются только в рамках процедуры экспертизы нормативных правовых актов. В деятельности организаций-монополистов через институт социально важного объекта устраняется дилемма заключенного, что влечет за собой устранение источника финансирования латентной коррупции в государстве, благодаря которому существует неформальное явление лоббирования личных интересов латентных коррупционеров при принятии трех видов ключевых государственных управленческих решений. Работники закрываемых из-за смены технологий предприятий вправе потребовать у государства исполнения обязанности по созданию новых рабочих мест, обеспечивающих достойное вознаграждение, а не сохранения устаревших технологий ради сохранения рабочих мест. Соответствующая обязанность государства подробнее рассматривается в Главе 14 Части 2 Концепции системы государственного управления. За ненадлежащее исполнение государством обязанности по созданию необходимого количества рабочих мест, обеспечивающих достойное вознаграждение работникам, конкретные государственные служащие несут ответственность по предложенным в Концепции системы государственного управления процедурам.

Описанное явление в теплоснабжении носит в российской экономике масштабный характер и не ограничивается одним теплоснабжением. Например, не будет преувеличением утверждение, что на российском автопроме защита дилеммы заключенного прикрывается защитой занятости населения и другими благородными мотивами. Информационно защитники дилеммы заключенного даже выглядят вроде бы как прилично и достойно. В рамках предлагаемой нами Концепции такого быть не должно, а физические лица, предающие интересы своей страны и своего народа через дилемму заключенного не должны презентоваться в СМИ как достойные и уважаемые люди. В предлагаемой Концепции государство обязано обеспечивать занятость населения при одновременном внедрении высоких технологий, а не за счет отказа от высоких технологий.

Изменение в соответствии с предлагаемой Концепцией системы государственного управления нормативного правового регулирования деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, приведет к значительному снижению стоимости коммунальных услуг в ЖКХ при повышении их качества. Концепции по нормативно правовому регулированию сфер производства и поставки каждого коммунального ресурса целесообразно рассматривать по отдельности.

§3. Юридическая фикция, как разновидность дестабилизирующего фактора

В Главе 3 «Понятие дестабилизирующего фактора» Части 1 Концепции системы государственного управления[3] нами указывалось на такой признак дестабилизирующего фактора, как наличие в нормативном правовом акте положений, невозможных к применению на практике, в результате чего возникает невозможность эффективного достижения целей и принципов правового регулирования (государственного управления) в Российской Федерации. Данное явление называется юридической фикцией. На юридической фикции, оформленной нормами Жилищного кодекса РФ, и основано сегодня в России управление многоквартирными домами. Для организации эффективной работы по устранению той разновидности дестабилизирующих факторов, которая представляет собой юридическую фикцию, необходимо всесторонне понимать внутреннюю природу юридической фикции.

Существуют объективные законы экономики, менеджмента, физиологии человеческого организма, естественных наук. Когда законодатель пытается изменить эти законы через нормативно-правовое регулирование, а не направить их действие в общественно-полезное русло, возникает объективная невозможность соблюдения Конституции РФ, закона и иного нормативно-правового акта, т. е. юридическая фикция, скрывающая собой допускаемые злоупотребления.

Например, в §3 Главы 2 Части 1 Концепции системы государственного управления нами указывалось на психофизиологическую невозможность для одного человеческого организма глубокого понимания всех сфер права. Возлагая на депутата ГосДумы ФС РФ полномочия, несовместимые с психофизиологическими возможностями человеческого организма, законодатель не в силах изменить психофизиологию человека, а, значит, возникает юридическая фикция, действие которой деструктивно.

Для государства лучше, когда законы фактически разрабатываются и принимаются узкими специалистами, а не всем составом депутатов ГосДумы ФС РФ, всем составом Совета Федерации ФС РФ и единолично Президентом РФ, фактически выполняющими декоративные функции в законотворческой процедуре. Но это порождает злоупотребления и отсутствие персональной ответственности за низкое качество принимаемых законов. Если же законы разрабатывать и принимать так, как написано в Конституции РФ, то их качество будет еще ниже, а для страны станет неизбежностью погружение в хаос и деградацию. Для Государственной Думы ФС РФ лучше выполнять декоративные функции и быть фактически неработоспособным органом законодательной власти, который финансируется из бюджета, чем работать так, как это предписано Конституцией РФ. Но если высшая государственная элита в качестве цели своего существования ставит благо для России, то она обязана предпринять все меры для того, чтобы устранить из законодательства юридические фикции, что несовместимо с моделью капиталистической экономики. В деятельности Государственной Думы ФС РФ, Совета Федерации ФС РФ и Президента РФ существование юридической фикции необходимо только для защиты дилеммы заключенного, на проявлениях которой основана власть высшей государственной элиты в любом капиталистическом государстве, использующей негласный административный ресурс (ручное управление) в качестве главного инструмента государственного управления.

Не следует путать юридическую фикцию с правонарушением. В случае правонарушения имеет место нарушение норм права, исполнение которых возможно на практике. В случае юридической фикции соблюдение норм права в качестве неизбежного последствия будет иметь причинение ущерба для физических, юридических лиц, общества и государства. В случае правонарушения возникает причинение ущерба для физических, юридических лиц, общества или государства, а соблюдение норм права обеспечивает защиту прав и законных интересов физических, юридических лиц, общества или достижение целей существования государства. Несоблюдение юридической фикции, т. е. положений нормативного правового акта (Конституции РФ, закона и т. д.) лучше для общества и государства, чем её соблюдение. При этом по общему правилу юридическая фикция порождает дилемму заключенного, включая латентную коррупцию. Фактическое предназначение юридической фикции в законодательстве – это защита дилеммы заключенного. Существование юридических фикций в законодательстве противоречит предложенному нами конституционному запрету дилеммы заключенного.

Юридической фикцией является власть народа через свободные выборы, закрепленная, в частности, в статье 3 Конституции РФ. На практике для среднего гражданина РФ важно, чтобы государство наиболее эффективным образом обеспечивало то, что в нашей Концепции Конституции РФ называется целями государственного управления или целями существования государства. Государство должно обеспечивать благоприятную окружающую среду для человека, достойный уровень жизни населения, внедрение лучших инновационных технологий при одновременном отказе от устаревших технологий и т. п. Эффективное достижение этих и других целей существования государства возможно только через высокое качество трех видов государственных управленческих решений. Низкое качество трех видов государственных управленческих решений дает полностью противоположный результат. Свыше 90% значимости для достижения целей существования государства приходится на решения, оформленные нормативными правовыми актами (Конституцией РФ, законами и т. д.).

Власть народа – это способность населения России влиять на качество трех видов государственных управленческих решений. Это подразумевает наличие в законодательстве четких критериев оценки качества государственных управленческих решений и механизмов влияния населения на каждое такое решение. С точки зрения практического применения не существует другой власти народа.

Власть народа через свободные выборы – это возможность для каждого проголосовать, в частности, за кандидатов на должность Президента РФ и на места в Государственной Думе ФС РФ. Как указывалось выше, Президент РФ и депутат (партия власти) в Государственной Думе ФС РФ на практике выполняют виртуальные функции. Психофизиологические особенности человеческого организма не пригодны для личного выполнения надлежащим образом Президентом РФ или любым депутатом Государственной Думы ФС РФ возложенных на него Конституцией РФ полномочий и обязанностей. Возникает юридическая фикция, когда Президент РФ и депутаты Государственной Думы ФС РФ в 99% случаев только подписывают подготовленные для их подписи узкими специалистами государственные управленческие решения, не понимая надлежащим образом их содержания. Оставшийся 1% остается на решение вопроса верит или нет Президент РФ или депутат тому или иному подчиненному или коллеге. Вопрос веры в людей – это по общему правилу исчерпывающий перечень самостоятельности Президента РФ или депутата. Такой самостоятельности однозначно в современных условиях недостаточно для фундаментального улучшения качества трех видов ключевых государственных управленческих решений в стране, как это желаемо для большинства населения.

Ключевое значение при принятии трех видов государственных управленческих решений имеет узкий круг лиц, в руках которых сконцентрирован основной объем капитала в государстве. В Концепции системы государственного управления мы использовали для этого узкого круга лиц термин «теневые структуры управления государством»[4]. Идущий сегодня в мире процесс Глобализации, основанный на модели классической демократии, имеет своей целью концентрацию основного объема капитала в мире в одних руках. Основу теневых структур управления государством и формируемой на их основе международной элиты составляет дилемма заключенного. Поэтому три вида ключевых государственных управленческих решений в любой капиталистической стране обеспечивают и защищают дилемму заключенного. Модель классической демократии не предусматривает власти народа на практике, а демократические выборы не показатель власти народа. Власть народа и демократические выборы с точки зрения нашей Концепции системы государственного управления - явления несовместимые. Дилемма заключенного, как основа существования теневых структур управления государством, в современном мире несовместима с высоким качеством трех видов государственных управленческих решений. А голосуя за тех или иных кандидатов, население фактически хочет видеть только более высокое качество трех видов государственных управленческих решений, обеспечить которое в рамках модели классической демократии ни один кандидат заведомо не способен.

Поэтому власть народа в том виде, в котором она закреплена в Конституции РФ влечет за собой экономически необоснованные для блага народа и России расходы бюджета и денежных средств, полученных через дилемму заключенного элитой. На выборах всегда победит тот кандидат в Президенты РФ или в Государственную Думу ФС РФ, которого системно поддержит негласный административный ресурс ради сохранения или захвата основного объема доходов через дилемму заключенного в российской экономике. Негласный административный ресурс на практике никогда не предоставит равные возможности, как это предусмотрено Конституцией РФ, всем желающим для участия в выборах. Отказ высшей элиты от дилеммы заключенного и негласного административного ресурса неизбежно повлечет за собой отказ от капиталистической модели экономики или модели классической демократии с её выборами.

Дословное и точное соблюдение требований модели классической демократии к свободным выборам хуже, чем вмешательство негласного административного ресурса, искажающего провозглашенную идею свободных выборов. Согласно предлагаемой нами Концепции единственно разумной целью государственного управления в вопросах кадровой политики является обеспечение замещения государственных должностей, в том числе Президента РФ, наиболее квалифицированными специалистами из всех кандидатов на соответствующую должность. Объем полномочий на занимаемой должности должен соответствовать психофизиологическим возможностям человеческого организма, т. е. не должно возникать юридических фикций и в то же время необоснованного разумной необходимостью раздувания штата. За каждое разработанное и принятое государственное управленческое решение должна быть персональная ответственность лица (лиц), его лично разработавшего и принявшего. Демократические выборы – это не самый лучший способ оценки профессиональных качеств кандидата на должность, т. е. не лучшее средство для достижения вышеуказанной цели.

В предвыборной борьбе кандидаты рассматриваются политтехнологами как товар, который нужно презентовать электорату. Приоритетно от грамотности и профессионализма политтехнологии, объема фактически вложенных ресурсов в свою политтехнологию и в противодействие политтехнологии оппонентов, а не от личных качеств кандидата или его действительных намерений зависит делаемый электоратом выбор. В прошлом для захвата власти в чужой стране использовались масштабные боевые действия, как это было, например, в 1941 году. В современном мире для того же самого используются предвыборные политтехнологии. Современному захватчику, стремящемуся к лидерству в процессе глобализации, достаточно получить контроль над тремя видами ключевых государственных управленческих решений через негласный административный ресурс, чтобы постепенно отжать основной объем ресурсов колонии под себя. Если через негласный административный ресурс не допускается в результате свободных выборов колониальный захват страны, то это лучше, чем свободные выборы, благодаря которым такой захват происходит. Основу колониальных войн составляет дилемма заключенного, позволяющая концентрировать основной объем ресурсов страны узким кругом лиц в своих руках. Устранение дилеммы заключенного устраняет единственную причину современных колониальных войн и влечет за собой устранение юридической фикции, согласно которой власть народа проявляется через демократические выборы. Колониальный захват невозможен и экономически нецелесообразен по отношению к стране, в которой власть народа проявляется через контроль трех видов государственных управленческих решений, запрете дилеммы заключенного и обеспечении эффектов общественного блага и личных (собственных) интересов. Эффективный контроль населением трех видов государственных управленческих решений несовместим с властью народа через демократические выборы.

Явление юридической фикции существует в международном праве, в конституционном праве и в основанном на них внутригосударственном праве. Предназначение юридической фикции с точки зрения практического применения везде одинаково. В законодательстве о градостроительной деятельности в РФ юридическая фикция находит своё выражение, например, в публичных слушаниях. В сфере строительства, реконструкции и ремонта автодорог в РФ юридическая фикция способна проявляться через заключение государственных контрактов на аукционах в электронной форме. В российском ЖКХ на юридической фикции основано управление многоквартирными домами, что неизбежно влечет масштабное причинение ущерба большинству населения страны. Во всех вышеописанных произвольно выбранных случаях на масштабном причинении ущерба населению удается извлечь прибыль узкому кругу лиц. В таких созданных законодателем условиях в России уровень жизни и благосостояние большинства населения будут стабильно падать и дальше вне зависимости от выбираемых личностей Президентов РФ и депутатов – членов парламентских партий. Без введения понятия дестабилизирующего фактора, основанного на иной структуре всего правового поля в России, и принципиально иначе организованной правотворческой деятельности парламента и иных государственных органов повысить качество законодательства до надлежащего уровня никто не сможет.

§4. Дестабилизирующие факторы в регламентации сферы управления многоквартирными домами

Юридическая фикция (дестабилизирующий фактор) проявляется в вопросах управления многоквартирными домами следующим образом. По замыслу законодателя общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме является органом управления многоквартирным домом (часть 1 статьи 44 Жилищного кодекса РФ). По общему правилу на практике не происходит управления многоквартирными домами общими собраниями, за очень редкими единичными исключениями. Все основные сегменты рынка управления многоквартирными домами на практике были разделены через дилемму заключенного между организациями, осуществляющими управление многоквартирными домами, вопреки строгому соблюдению норм Жилищного кодекса РФ. Но такой раздел менее деструктивен, чем соблюдение существующих норм Жилищного кодекса РФ, регламентирующих управление многоквартирными домами через общие собрания.

Полагаем, что необходимым позитивным действием в интересах большинства населения России может быть внесение конкретных предложений по нормативно правовому регулированию на уровне федерального закона (Жилищного кодекса РФ) вопросов управления многоквартирными домами в рамках предлагаемой нами Концепции системы государственного управления[5].

В подтверждение вышеизложенного опишем далеко не исчерпывающий ряд злоупотреблений, основой для которых послужила реформа ЖКХ, оформленная нормами Жилищного кодекса РФ.

Сразу после вступления Жилищного кодекса РФ от 01.01.2001 N 188-ФЗ в силу 1 марта 2005 года в ЖКХ начался хаос, когда конкурирующие управляющие организации начали одновременно за один и тот же период выставлять платежные документы населению, т. е. граждане начали получать двойные платежки. Данная проблема была решена через негласный административный ресурс, когда правоохранительные органы признавали правильными те платежные документы, которые выставлялись Расчетными Центрами, собственниками которых было государство или муниципальное образование. Под Расчетными Центрами мы понимаем организации, которые до 1 марта 2005 года и после вступления Жилищного кодекса РФ от 01.01.2001 N 188-ФЗ в силу в централизованном порядке осуществляли функции по начислению и сбору платы за жилые и нежилые помещения, коммунальные и прочие услуги и ресурсы для организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами. В Воронеже, например, функцию Расчетного Центра осуществляло МУП «МИВЦ». Впоследствии вокруг Расчетных Центров, в том числе созданных после 1 марта 2005 года частными лицами, произошел передел всего рынка управления многоквартирными домами в ЖКХ. Соответствующие сегменты поделены между группами дружественных организаций, которые включают в себя Расчетный Центр, управляющие организации, которые периодически меняются из-за образования долгов, организации, специализирующиеся на вывозе ТБО, аварийной службе и т. д. Данная группа организаций способна действовать согласованно для недопущения на обслуживаемый ею сегмент рынка ЖКХ конкурентов. В существующем в России правовом поле невозможно надлежащим образом выявить и эффективно пресечь вышеописанное явление круговой поруки в ЖКХ.

В редких случаях, когда документы по общим собраниям не были сфальсифицированы, в судебном порядке организациям, избранным собственниками помещений на управление многоквартирным домом, удавалось отстоять свои права. Путь соблюдения норм Жилищного кодекса РФ на практике столкнулся с большим количеством экономических трудностей, и поэтому успехи на этом пути следует рассматривать как исключение, которое занимает незначительный сегмент от всего рынка. Первая трудность порождается спецификой правовой регламентации Жилищным кодексом РФ процедуры проведения общих собраний собственниками помещений. Например, практика показала, что при проведении общего собрания с относительно большим количеством участников необходимо наличие лица, которое ведет реестр лиц, имеющих право голоса на общем собрании, а также лица, ответственного за проведение общего собрания. В качестве примеров можно посмотреть соответствующие положения федеральных законов «Об акционерных обществах» , «О несостоятельности (банкротстве)» и основанную на них правоприменительную практику. В Жилищном кодексе РФ вышеуказанные вопросы не регламентированы. Каждый юрист, который сталкивался на практике с проведением общих собраний, понимает неизбежность единственно возможных последствий не регламентации этих моментов законодателем, или, другими словами, последствий юридического приема, использованного законодателем при регламентации процедуры проведения общих собраний в многоквартирных домах.

Ненадлежащая правовая регламентация процедуры проведения общего собрания в многоквартирном доме в контексте всей идеи реформы ЖКХ, с точки зрения её практического применения, обеспечила наибольшую экономическую целесообразность решения об использовании негласного административного ресурса при вхождении на рынок, а не строгое соблюдение норм закона. В данном случае негласный административный ресурс, порождая масштабную латентную коррупцию в общероссийском масштабе, работал на устранение ряда более общественно вредных последствий дестабилизирующих факторов в Жилищном кодексе РФ.

Например, управляющая организация в период раздела рынка управления многоквартирными домами в ЖКХ заключила договор с производителем на покупку лифта[6]. На следующий день после установки лифта в многоквартирный дом происходит смена управляющей организации. Поскольку для управляющей организации единственным источником финансирования и дохода является плата собственников помещений, то после её смены она обязана в месячный срок подать заявление на банкротство в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 9 Федерального закона от 01.01.2001 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Деньги за лифт в рамках заключенного договора производитель лифтов будет взыскивать с управляющей организации, с которой у него заключен договор и которая находится в процедуре банкротства, т. е. на практике он этих денег от управляющей организации не увидит. Собственники помещений в многоквартирном доме в этом случае являются потребителями и на них распространяются положения Закона РФ от 01.01.2001 N 2300-1 «О защите прав потребителей». Договорных отношений между ними и поставщиком лифта нет. Состав собственников в многоквартирном доме не постоянный, т. к. квартиры периодически продаются по договорам купли-продажи и собственники, соответственно, меняются. Новая управляющая организация не несет ответственности по долгам старой управляющей организации. Дословное соблюдение закона порождает хаос в хозяйственных отношениях, чего не должно быть в качественном правовом поле, когда без личных связей в ЖКХ нельзя никому работать в условиях нормального предпринимательского риска. Когда гарантом хозяйственной деятельности организаций являются приоритетно личные отношения их руководства, а не нормы закона, как это должно быть при организации государством эффективной хозяйственной деятельности, неизбежны латентно коррупционные злоупотребления, но это лучше чем порожденный низким качеством законодательства хаос. На устранение данного дефекта, применительно к капитальному ремонту, направлены положения Федерального закона от 01.01.2001 N 271-ФЗ, которые после передела рынка управления многоквартирными домами в ЖКХ в общем контексте всего правового поля Жилищного кодекса РФ по нашему мнению неспособны принести пользы населению.

На начальном этапе реформы ЖКХ был нанесен недобросовестными управляющими организациями сильный ущерб поставщикам коммунальных ресурсов, когда управляющие организации не платили поставщикам за поставленные коммунальные ресурсы, одновременно собирая необходимые денежные средства в составе квартплаты с собственников помещений многоквартирных домов. Впоследствии собранные с собственников помещений на коммунальные услуги платежи по документам тратились недобросовестной управляющей организацией на аварийное обслуживание по договорам с дружественными организациями по завышенным расценкам или просто аварийным обслуживанием занималась фирма-однодневка, которая потом внезапно исчезала, обналичив деньги в интересах соответствующих физических лиц. Поставщики коммунальных ресурсов были вынуждены прибегнуть к защите своих коммерческих интересов через использование негласного административного ресурса, если эти интересы нельзя эффективно защитить в правовом поле. При использовании негласного административного ресурса гарантом недопущения соответствующих злоупотреблений являются личные отношения, а не нормы закона (Жилищного кодекса РФ). Для этого на практике управлять основным сегментом рынка управления многоквартирными домами в ЖКХ должны те организации, руководству которых поставщики коммунальных ресурсов доверяют. Впоследствии Федеральным законом от 01.01.2001 N 123-ФЗ указанные интересы поставщиков коммунальных ресурсов были защищены. Поставщики коммунальных ресурсов получили право собирать плату за поставленные коммунальные ресурсы непосредственно с собственников помещений многоквартирных домов.

Кроме вышеописанных сложностей в проводимой реформе ЖКХ на этапе передела рынка был вопрос о том, что делать с многоквартирными домами, в которых проживают наименее обеспеченные слои населения, которые потребляют коммунальные ресурсы, но в полном объеме их не оплачивают. Такие дома являются экономически убыточными для любой управляющей организации, но не осуществлять управление ими и отключить их от коммунальных ресурсов будет неправильно как по политическим, так и по человеческим мотивам. Данные дома отдали в нагрузку тем управляющим организациям, которые получили наибольший сегмент рынка ЖКХ при переделе, но такое решение также противоречило федеральному закону (Жилищному кодексу РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 39 Жилищного кодекса РФ собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме, т. е. они обязаны содержать только свой дом.

Например, сто многоквартирных домов управляются одной управляющей организацией. Единственным источником ее доходов является плата собственников помещений в многоквартирных домах по строке «ремонт и содержание жилья». Собственники помещений девяноста девяти домов своевременно и в полном объеме вносят плату за жилые помещения и коммунальные услуги, а значительная часть собственников помещений в одном доме являются систематическими неплательщиками. В случае, если управляющая организация не будет своевременно и в полном объеме рассчитываться с поставщиками коммунальных ресурсов, то у неё возникнет обязанность подать заявление должника на банкротство или на банкротство управляющей организации в установленном федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» порядке подадут поставщики коммунальных ресурсов. Чтобы этого не случилось, единственное, что может в этом случае сделать управляющая организация, – взять часть денежных средств, уплаченных собственниками помещений всех девяноста девяти домов за жилые помещения, и перечислить их поставщикам коммунальных ресурсов за систематических неплательщиков одного дома. Получается, что за систематических неплательщиков фактически платят не только собственники помещений, проживающие с ними в одном многоквартирном доме, но и собственники помещений других многоквартирных домов.

Рассмотрим одну из главных технологий передела рынка управления многоквартирными домами в ЖКХ. Необходимость данной технологии была вызвана массовой в общероссийском масштабе недобросовестностью управляющих организаций в отношениях с поставщиками коммунальных ресурсов, которая вспыхнула после 1 марта 2005 года (момента вступления Жилищного кодекса РФ от 01.01.2001 N 188-ФЗ в силу). Данная проблема стала представлять реальную угрозу для государственной безопасности, и она была решена принятием Федерального закона от 01.01.2001 N 251-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и статью 18 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» следующим образом.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 01.01.2001 N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» в редакции федерального закона от 01.01.2001 N 251-ФЗ: «Орган местного самоуправления в соответствии с положениями статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации проводит до 1 мая 2008 года открытый конкурс по выбору управляющей организации, если собственниками помещений в многоквартирном доме до 1 января 2007 года не выбран способ управления многоквартирным домом или принятое такими собственниками решение о выборе способа управления многоквартирным домом не было реализовано. Субъекты Российской Федерации вправе установить сроки начала и окончания проведения указанных конкурсов для всех или отдельных муниципальных образований при условии их проведения не позднее 1 мая 2008 года».

Практика применения Жилищного кодекса РФ к тому времени уже показала фиктивность общих собраний в более чем 90% случаев и ключевую роль Расчетных Центров при смене управляющих организаций в многоквартирных домах, где не получается юридически безупречно провести общее собрание. Проведенные конкурсы в соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 01.01.2001 N 189-ФЗ осуществили передел рынка ЖКХ в пользу тех управленцев, личные отношения с которыми можно было использовать в качестве гарантии для надлежащего учета коммерческих интересов поставщиков коммунальных ресурсов. Вопросы назначения таких управленцев в ЖКХ решались исключительно в рамках круговой поруки, основанной на латентной коррупции. Данное использование негласного административного ресурса при разделе рынка ЖКХ юридически выглядело следующим образом.

Возьмем, например, самый типичный случай. В результате грубых нарушений законодательства не все претенденты были допущены до участия в конкурсе, и поэтому на конкурсе победили только заранее определенные лица. Через месяц или, может быть, через какое-то другое время, после проведения этого конкурса орган местного самоуправления утратил право проводить такие конкурсы в дальнейшем. Срок проведения конкурса - до 1 мая 2008 года, если субъект Российской Федерации не сократил срок проведения конкурса до более ранней даты. На практике орган местного самоуправления имел возможность по процессуальным и иным законным причинам затянуть проведение следующего конкурса, чтобы не успеть до 1 мая 2008 года или иной даты утраты своих полномочий по проведению конкурса, если на прошедшем конкурсе соответствующий сегмент рынка ЖКХ уже был отдан в руки нужных людей.

Допустим, что претендент, не допущенный до участия в конкурсе, обжаловал действия органа местного самоуправления в арбитражный суд. Дальше возможны два варианта решений арбитражного суда: об удовлетворении иска или об отказе в удовлетворении иска, которые в обоих случаях не будут иметь для истца практической ценности без учета откатных схем. Признание результатов конкурса недействительными не повлекут на практике проведение нового конкурса, т. к. после 1 мая 2008 года или на основании решения субъекта Российской Федерации после более ранней даты в силу федерального закона у органа местного самоуправления уже не будет необходимых для этого полномочий. Если иск удовлетворен, то необходимо обратить внимание, что в соответствующих многоквартирных домах из-за действия дестабилизирующего фактора невозможно по экономическим и организационным причинам надлежащим образом провести общие собрания собственников помещений для выбора других управляющих организаций. Значит, при наличии решения суда, которым результаты конкурса были признаны недействительными, управление соответствующими домами будет и дальше в любом случае осуществлять победитель конкурса. Истец гарантированно не получит никакой экономической пользы от удовлетворения своего иска, но у него будут судебные расходы и личные испорченные отношения с лицами, фактически стоящими за организацией конкурса и допущенными на конкурсе нарушениями.

Если иск не удовлетворен, то, возможно, причиной для этого является следующее. До судебного заседания победитель открытого конкурса предложит истцу отказаться от иска или проиграть дело в суде по причине некомпетентных действий представителя истца на том основании, что за свои действия в суде истец получит неформальное денежное вознаграждение в разумных пределах. Если истец отказывается принимать такое предложение, то вся его борьба в суде в таком случае будет экономически убыточна. Наиболее экономически разумным решением будет принятие отката за проигрыш в арбитражном суде или за отказ от иска.

В свою очередь победители конкурса за победу на конкурсе, за победу в арбитражном суде и т. п. компенсируют соответствующие латентные коррупционные расходы за счет платежей населения за жилые помещения. Возможно, что управляющая организация не заплатит налоги, т. к. фирмы-однодневки растащат соответствующие денежные средства по договорам на аварийное обслуживание, чтобы впоследствии их обналичить для компенсации латентно-коррупционных расходов. За неуплату налогов управляющая организация уйдет в банкротство, а ей на смену придет другая управляющая организация на основании сфальсифицированного протокола общего собрания. На основании такого протокола общего собрания Расчетный Центр выставит платежи населению. Принятие такого протокола Расчетным Центром возможно только от дружественной управляющей организации, если организация не дружественная, то никаких платежей на законных основаниях Расчетный Центр не выставит. Две «своих» управляющих организации – одна банкрот, другая новая, договорятся об оперативной передачи всей необходимой для управления соответствующими многоквартирными домами документации и о перезаключении договоров, чтобы нужные организации не пострадали.

Правоохранительные органы не в силах в существующем правовом поле бороться с описанной нами латентной коррупцией, потому что эффективная борьба с этим видом преступности способна остановить управление большинством многоквартирных домов в ЖКХ. Многоквартирные дома благодаря юридической фикции управляются с использованием латентной коррупции и фальсификаций или не управляются вообще. Силовики не возьмут на себя ответственности за последствия такой борьбы с преступностью в регионе, в результате которой пострадает большинство населения. При этом из-за уголовных дел на практике могут меняться управляющие организации с сохранением в законодательстве дестабилизирующих факторов, а значит и всех порождаемых ими злоупотреблений. Следует обратить внимание, что дестабилизирующие факторы способны порождать конкуренцию на практике в латентно-коррупционном поле, т. е. через дилемму заключенного, в отличие от потенциально возможной конкуренции через эффекты общественного блага и личных (собственных) интересов. В каком поле будет конкурентная борьба – это выбор законодателя. Вышеописанная технология передела рынка ЖКХ является юридически недоказуемым в правовом поле российской модели классической демократии свидетельством возможности организации законодателем конкуренции через дилемму заключенного. Юридическая недоказуемость – это дефект правового поля. Дефекты правового поля согласно предлагаемой нами Концепции системы государственного управления не должны являться гарантом безнаказанности на практике злоупотреблений (дилеммы заключенного).

Законность заключения договоров управления многоквартирными домами без проведения открытого конкурса в соответствии с частью 8 статьи 161 Жилищного кодекса РФ, если указанный конкурс в соответствии с законодательством признан несостоявшимся, что юридически по последствиям теоретически отлично от установленной судом недействительности результатов состоявшегося конкурса, на практике обеспечивалась полностью аналогичными, описанными нами выше способами, основанными на экономической нецелесообразности обжалования законности заключения таких договоров кем бы то ни было.

Вышеизложенное дает основание полагать, что правоприменительная практика Жилищного кодекса РФ установила следующие основные принципы вхождения на рынок управления многоквартирными домами крупных игроков:

- вхождение на рынок без учета действительного волеизъявления населения;

- внесение латентной коррупционной платы, как неформального, но обязательного условия вхождения на рынок управления в ЖКХ.

§5. Особенности работы российского парламента на примере ЖКХ

Рассмотрим историю реформы ЖКХ, которая началась с принятия Жилищного кодекса РФ от 01.01.2001 N 188-ФЗ. Первый шаг законодателя, которым юридически являются большинство в Государственной Думе ФС РФ, большинство в Совете Федерации ФС РФ и Президент РФ[7] вызвал в ЖКХ хаос, которым фактически был причинен ущерб Российской Федерации и большинству населения страны в размере значительно большем, чем любым из деяний, запрещенным статьями Раздела VIII. «Преступления в сфере экономики» Уголовного кодекса РФ. В стране против начала реформы ЖКХ были митинги, в том числе, организованные парламентским меньшинством. На этих митингах была критика разработанной реформы ЖКХ, но не было конкретных предложений, пригодных для эффективной организации управления в ЖКХ.

Никакой практической пользы для России от этих митингов не было. Согласно предлагаемой нами Концепции системы государственного управления в отличие от идей любой модели классической демократии митинг должен приносить пользу для России и большинства населения России, а не являться на практике одним из орудий колониального захвата. Организаторы митингов подняли свой публичный рейтинг, т. е. получили личную выгоду. Митинги увеличили уровень социального напряжения в стране, т. е. это плюс для иностранных спецслужб, в задачи которых входит увеличение социального напряжения в потенциальной колонии. Жилищный кодекс РФ от 01.01.2001 N 188-ФЗ ввиду своего низкого качества тоже вызвал рост социального напряжения, что дает основания рассматривать его как умышленную, но юридически ненаказуемую в российском правовом поле, диверсию, или как проявление профессиональной некомпетентности лиц, его фактически разработавших и принявших. Не представляется возможным определить действительную из двух вышеназванных причину низкого качества Жилищного кодекса РФ при его принятии из-за дефектов существующей в России системы государственного управления, основу которых составляет Конституция РФ.

В данный исторический момент реформа ЖКХ была необходима, т. к. Жилищный кодекс РСФСР, утв. ВС РСФСР 24.06.1983, менее пригоден для надлежащего управления жилищным фондом, чем ныне действующий Жилищный кодекс РФ от 01.01.2001 N 188-ФЗ с учетом изменений, последнее из которых было внесено федеральным законом от 01.01.2001 N 271-ФЗ.

Первый этап реформы ЖКХ, который закончился принятием Федерального закона от 01.01.2001 N 251-ФЗ, породил дилемму заключенного, в результате которой выгоду получил узкий круг лиц за счет причинения ущерба большинству населения страны и поставщикам коммунальных ресурсов. Этот узкий круг лиц выбирался не волей случая, а решениями, принимаемыми на нижнем уровне через цепочку неформальных команд сверху в Расчетных Центрах, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Второй этап реформы ЖКХ, который начался с принятия Федерального закона от 01.01.2001 N 251-ФЗ, незначительно видоизменил проявление дилеммы заключенного. Основной латентно-коррупционный доход здесь сконцентрировался вокруг ручного передела рынка ЖКХ через конкурсы, результаты которых на практике невозможно было изменить через любые судебные решения. Это было сделано под неформальным давлением - лобби поставщиков коммунальных ресурсов, которым надо было выживать на рынке, т. е. сделано якобы ради устранения существовавших в ЖКХ на тот момент проблем. Возможно, что второй этап реформы ЖКХ представляет по своей экономической сути бизнес, когда физические лица, фактически выполняющие функции законодателя, улучшают своё материальное благополучие за счет причинения ущерба России и большинству её населения. Качественное правотворчество невыгодно, потому что с него не получается латентно-коррупционного дохода. Возможно, что создатели Федерального закона от 01.01.2001 N 251-ФЗ заведомо понимали, как латентно-коррупционный доход возникнет в правоприменительной практике, и были к этому заранее готовы.

В основанном на Конституции РФ правовом поле действительных виновников дилеммы заключенного, которая единообразно проявляется во всех сферах государственного управления, а не только в ЖКХ, выявить невозможно. При отсутствии на практике ответственных лиц качественное правотворчество невозможно. Понимание этого факта послужило импульсом для разработки принципиально новой Концепции работы законодательной ветви власти в Российской Федерации. Новая Концепция законодательной ветви власти оказалась несовместимой с существующими сегодня концепциями исполнительной и судебной ветвей власти. Поэтому концепции последних также были фундаментально пересмотрены в разрабатываемой нами Концепции системы государственного управления.

Если изучить последние работы экономистов, занимающихся анализом причин мирового финансового кризиса, то основу всех выявленных ими причин также составляет дилемма заключенного, которая возникает в правоприменительной практике норм международного и внутригосударственного права, содержащих один или несколько признаков дестабилизирующего фактора. За мировым финансовым кризисом стоят личные интересы узкого круга лиц, которые обеспечиваются через причинение ущерба всему человечеству. Ситуация финансового кризиса в России и в мире, находящемся в процессе глобализации, в действительности представляет из себя единое явление, которое можно назвать кризисом капиталистической системы государственного управления.

§6. Предложения по организации законодателем управления многоквартирными домами

В Жилищный кодекс РФ вводятся положения о товариществе собственников помещений (ТСП), которое:

1) является юридическим лицом – некоммерческой организацией, осуществляющей управление только одним многоквартирным домом;

2) финансируется собственниками помещений в этом доме;

3) имеет только один специальный банковский счет, на который собственники помещений вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги и с которого производятся расходы на обслуживание и ремонт многоквартирного дома, поставку коммунальных ресурсов. Все движения по этому счету и все первичные бухгалтерские документы к нему может беспрепятственно посмотреть любой собственник помещений, как с использованием системы Интернет, так и на заверенных надлежащим образом управляющим ТСП бумажных носителях;

4) существование ТСП неразрывно связано с существованием многоквартирного дома;

5) ТСП является потребителем в соответствии с законом «О защите прав потребителей»;

6) управление ТСП осуществляется управляющим ТСП.

7) высшим органом управления ТСП является общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме, также ТСП может иметь в качестве коллегиального органа управления комитет собственников.

Функции управляющего ТСП фундаментально отличны от функций любых организаций, которые сегодня в соответствии с Жилищным кодексом РФ управляют многоквартирными домами.

У управляющего ТСП только две группы обязанностей:

1. Заключать договоры со специализированными организациями на обслуживание и ремонт многоквартирного дома, на поставку коммунальных ресурсов, разрабатывать сметы доходов и расходов ТСП, вести бухгалтерский учет, проводить общие собрания в многоквартирном доме;

2. Представлять на основании закона в досудебном разбирательстве и в суде интересы ТСП перед специализированными организациями и органами власти.

Заниматься иной деятельностью управляющему ТСП запрещено, т. к. всё остальное для ТСП делают специализированные организации по договорам.

Это сильно упрощает контроль за качеством поставляемых для ТСП товаров (работ, услуг). Если какая-то специализированная организация, не являющаяся социально важным объектом[8], работает в условиях совершенной (чистой) или монополистической конкуренции некачественно или по слишком высоким ценам, то ТСП вправе отказаться от ее услуг, а управляющий ТСП обязан взыскать в судебном порядке материальное возмещение за низкое качество товаров (работ, услуг).

Работники поставщиков коммунальных ресурсов и иных социально важных объектов по установленным процедурам по инициативе управляющего ТСП несут персональную ответственность в каждом случае, когда в рамках их должностных прав и обязанностей по их вине нарушаются права и законные интересы ТСП.

Все специализированные организации несут ответственность на основании закона «О защите прав потребителей», а управляющий ТСП материально заинтересован в профессиональном использовании этого закона во всех случаях, когда для этого есть основания. Управляющий ТСП перед собственниками помещений в многоквартирном доме тоже несет ответственность по закону «О защите прав потребителей». Отказаться от услуг управляющего ТСП и сменить его собственники могут в любое время. Если в результате совместных умышленных действий управляющего ТСП и специализированной организации ТСП причинен ущерб, то управляющий ТСП и эта специализированная организация обязаны будут его возместить.

Предлагаемые мероприятия обеспечат:

- рост качества товаров, работ, услуг, оказываемых (поставляемых, выполняемых) специализированными организациями и управляющим ТСП при одновременном снижении их стоимости;

- условия экономической нецелесообразности использования фирм-однодневок в ЖКХ, что сегодня является частным случаем проявления дилеммы заключенного.

Ответственность за проведение общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме, которые могут проводиться, в том числе, в электронной форме и в смешанной форме, и за достоверность принятых на них решений несет управляющий ТСП. Если по независимым от управляющего ТСП причинам решения на общем собрании не принимаются (отсутствие кворума и т. п.), в случаях, когда управляющий ТСП совершил все необходимые и достаточные действия для надлежащего проведения собрания, то управление ТСП происходит в соответствии с диспозитивными нормами Жилищного кодекса РФ[9].

Управляющий ТСП вправе иметь в управлении неограниченное количество ТСП, обеспечивая раздельный учет по каждому ТСП. Экономическая природа функций управляющего ТСП такова, что при увеличении количества обслуживаемых ТСП у управляющего ТСП будут снижаться издержки на управление по каждому обслуживаемому ТСП. Полная или, в зависимости от ситуации в населенном пункте, частичная монополизация рынка управления в ЖКХ способна дать экономически позитивный для большинства населения эффект. Во всех случаях, когда монополизация способна дать экономически позитивный эффект, в предлагаемой нами Концепции системы государственного управления органы местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации) обязаны обеспечить использование института социально важного объекта. Одной из целей существования института социально важного объекта является недопущение злоупотреблений доминирующим положением на рынке хозяйствующего субъекта. Иным путем указанные злоупотребления устранить невозможно. Поэтому на основании государственных управленческих решений весь рынок ЖКХ в России делится между социально важными объектами таким образом, чтобы достигался наиболее позитивный эффект от монополизации. Раздел рынка ЖКХ между социально важными объектами не лишает собственников помещений в многоквартирном доме на общем собрании выбрать на функцию управляющего ТСП организацию или индивидуального предпринимателя, не являющихся социально важным объектом.

Вводится новое для российского законодательства правило ответственности ТСП: при недостаточности у ТСП денежных средств ТСП оказывается финансовая поддержка за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета.

Сегодня в российском законодательстве существует два основных правила ответственности юридических лиц, которые, по нашему мнению, не подходят под специфику управления многоквартирными домами в ЖКХ:

1. Юридическое лицо несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащие ему имуществом, но при этом члены, собственник или участники этого юридического лица не отвечают по его обязательствами, за исключением случаев, предусмотренных законом. При таком подходе можно постоянно создавать новые юридические лица, осуществляющие управление многоквартирным домом, списывая тем самым долги на банкротстве старых юридических лиц и набирая новые долги на новых юридических лицах. Здесь нарушается правило неразрывности связи между существованием ТСП и многоквартирным домом. Сегодня такая схема списания долгов на практике является неотъемлемой составляющей проводимой реформы ЖКХ.

2. Юридическое лицо несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащие ему имуществом, при недостаточности которого субсидиарную ответственность по долгам юридического лица несут его члены, участники или собственник. Если, например, у граждан нет денежных средств, чтобы содержать свой многоквартирный дом в безопасном для проживания состоянии, то привлечение их к субсидиарной ответственности не увеличит их личный заработок по месту работы, но только усугубит существующую проблему, что противоречит предлагаемым нами целям государственного управления.

Предлагаемая нами Концепция ЖКХ не допускает возможность, когда на практике одни собственники помещений фактически содержат в части расходов на жилое помещение и коммунальные услуги других собственников без своего прямо выраженного на это согласия. Для этого в ТСП в силу закона создается резервный фонд, в который в обязательном порядке должны вноситься взносы на случай возможных неплатежей части собственников помещений.

За счет средств резервного фонда компенсируются недостающие суммы из-за неплатежей или несвоевременных платежей собственников помещений на расчеты со специализированными организациями и управляющим ТСП. За просрочку оплаты собственнику помещений начисляется пени в размере ставки рефинансирования, но собственники помещений на общем собрании могут установить любой размер пени. Уплаченные суммы пени направляются в резервный фонд. Запрещается каким бы то ни было образом распоряжаться помещениями в многоквартирном доме без погашения задолженности перед ТСП, включая получение помещений по наследству. В последнем случае, принимая наследство, наследник обязан погасить задолженность наследодателя перед ТСП. В случае, если собственник, имеющий задолженность перед ТСП, решил сдать свои помещения в наем или аренду, то это разрешается при условии, что до погашения своей задолженности перед ТСП вся арендная плата и плата за наем идет не ему, а в ТСП. В случае смерти собственника и отсутствия наследников помещения переходят в общую собственность собственников помещений в этом доме. Отменяется исковая давность по долгам собственников перед ТСП. Собственники сами на общем собрании вправе определить порядок взыскания специализированной организацией задолженности с неплательщиков перед ТСП, т. е. они могут устанавливать сроки давности для взыскания, прощать долги или, наоборот, ужесточать работу с неплательщиками.

Финансовая поддержка за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета оказывается собственникам помещений на возвратной и беспроцентной основе в минимальном размере, обеспечивающем содержание многоквартирного дома в состоянии безопасном для проживания, в случае, если собственники сами не могут содержать свой дом в безопасном для проживания состоянии. Для того, чтобы погасить задолженность по финансовой поддержке, сначала должна быть погашена задолженность перед ТСП. Если задолженность по финансовой поддержке не погашена, то помещения продаются с публичных торгов и собственнику отдаются уплаченные за помещения денежные средства за вычетом погашения его долгов перед ТСП, за предоставленную финансовую поддержку и расходов на публичные торги. До дня проведения публичных торгов собственник вправе самостоятельно продать свои помещения. При продаже он в силу закона должен будет погасить свои долги перед ТСП и за предоставленную финансовую поддержку. Собственник помещения может отказаться от права собственности на свое помещение в пользу ТСП. С момента его отказа все его долги списываются и распределяются между другими собственниками помещений, а он остается проживать в своем помещении на условиях найма. Если все собственники помещений в многоквартирном доме отказались от права собственности на свои помещения, то все помещения многоквартирного дома переходят в муниципальную собственность, а граждане остаются проживать в помещения на условиях социального найма. Договоры найма и социального найма могут быть расторгнуты в порядке, который сегодня предусмотрен федеральным законом.

Возможность непосредственного управления домами по-прежнему остается в Жилищном кодексе РФ. Возможность управления товариществом собственников жилья, жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, управляющей организацией утрачивается.

[1] см. Главу 23 «Концепция Конституции РФ» Части 1 «Государственное управление» Концепции системы государственного управления.

[2] См. также о саморегулировании Главу 12 Части 1 Концепции системы государственного управления.

[3] Анализу предлагаемой нами структуры правового поля и основанному на ней понятию дестабилизирующего фактора в Концепции системы государственного управления уделено недостаточно внимания, т. к. под давлением обстоятельств в интернет был выложен черновик проводимой работы. Мы планируем выложить в интернет подробный и четкий анализ этих вопросов в будущем.

[4] В Концепции системы государственного управления нами недостаточно четко сформулированы понятия «теневые структуры управления государством» и «современные технологии колониальных войн». Общий смысл этих понятий ясен, но данные нами понятия абсолютно не пригодны для использования в юриспруденции. Мы планируем исправить этот недостаток в будущем. Написание Концепции Глобализации будет невозможно без четких формулировок этих понятий, позволяющих применять их юристам и должностным лицам публичных органов на практике.

[5] Изначально нами предпринималась попытка разработать Концепцию ЖКХ в рамках существующей в России системы государственного управления, основанной на Конституции РФ. Впоследствии мы были вынуждены изменить свой подход к решению проблем в ЖКХ, т. к. существующие сегодня проблемы в ЖКХ – это следствие дефектов всей системы государственного управления, которые унифицировано и единообразно деструктивно проявляются во всех сферах государственного управления.

[6] Лифт взят как произвольно выбранный пример, т. к. для обслуживания многоквартирных домов возможны покупки и других товаров, работ, услуг.

[7] В §3. Главе 2 Части 1 Концепции системы государственного управления указывается на различие между физическими лицами, которые де юре принимают федеральный закон, в том числе Жилищный кодекс РФ, и лицами, которые де факто занимаются законодательной деятельностью в любой модели классической демократии. Для практических целей бессмысленно рассматривать в качестве ответственных за недостатки законодательства (дестабилизирующие факторы) лиц, которые де юре сегодня принимают федеральные законы.

[8] См. Главу 8 «Концепция института социально важного объекта» Части 2 «Экономика» Концепции системы государственного управления.

[9] Диспозитивная норма права - это норма права, от которой собственники помещений в многоквартирном доме на основании решения общего собрания вправе неограниченно отступить, урегулировав соответствующие отношения иным образом, или исключить ее применение к соответствующим отношениям. Если нет решения общего собрания об урегулировании соответствующих отношений иным образом или об исключении применения диспозитивной нормы права к соответствующим отношениям, то применяется диспозитивная норма права.