Федерирование по национальному принципу: проблемы целесообразности
Омский государственный университет, кафедра государственного и муниципального права
г. Омск, пр. Мира, 55а
Получена 25 октября 2004г.
In the article some problems of federations with ethnic-organized members expedience are considered
Крайне полемическим является вопрос о целесообразности федераций, субъекты которых являются национально-государственными образованиями или территориально-политическими организациями публичной власти по месту компактного проживания этнических общностей. Первенство в их создании принадлежит нашей стране. Поэтому в советской государственно-правовой литературе национальный (он же этнический, этно-территориальный, национально-территориальный) принцип всегда рассматривался как коренное отличие и громадное преимущество социалистического федерализма в сравнении с федерализмом буржуазным. Со ссылкой на и об этом говорилось уже в первых учебниках по советскому государственному праву1, а иные критерии формирования субъектов буржуазных федераций рассматривались не иначе как их основополагающий недостаток, ставящий под сомнение саму целесообразность существования подобных федеративных организаций. Вслед за первым учебником 1938 года в учебнике 1958 года под редакцией профессора отмечалось: «Буржуазные федерации создавались насильственно в результате захвата чужих территорий и совершенно не учитывали национального признака. … Федерация в империалистических государствах не только не решает национальный вопрос, но даже не ставит своей целью его разрешение. Буржуазные федерации разделяются на штаты, кантоны, провинции не по национальному принципу, а по географическому. В США имеется 48 штатов, а национальных групп – 7-8; в Швейцарии 25 кантонов, а национальных групп – 3; в Канаде 10 провинций, а национальных групп – 3-4»2. Образованные по национальному признаку социалистические федерации в Югославии и Чехословакии в советском и зарубежном социалистическом государствоведении оценивались также очень высоко, как величайшее преимущество и достижение социализма.
Однако впоследствии в период кризиса всей системы социализма и распада СССР, СФРЮ и ЧССР в нашей литературе появились совершенно противоположные оценки федеративного строительства на этнической основе. Так, и дали характеристику советского территориально-государственного строительства как «весьма неудачного», опыт которого «негативен по большей части». Попытка сформировать национально-государственное устройство, по их мнению, «заведомо провальная», так как «оно в наших условиях, как представляется, порочно в принципе»3. Столь же категорично высказывался известный представитель демократического крыла корпуса народных депутатов СССР -Кай-Си: «Обращаясь к истории и современным реалиям, мы убеждаемся, что федерации, основанные на национальном принципе, оказываются непрочными. И наоборот, федерации типа США, ФРГ и другие оказываются стабильными. Поэтому нам надо постепенно переходить от национального принципа федерализма к территориальному»4. Подобные негативные оценки национального критерия при формировании субъектов федерации имеются и в учебной государственно-правовой литературе. «Так называемая национальная государственность – очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической клановой верхушки) в субъектах федерации способствует, скорее, подрыву, чем укреплению государственного единства в федеративном союзе»5. И, наконец, подытожил, что «национальные государства, вновь образуемые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, - это, скорее, дестабилизирующая привилегия»6.
В то же время, несмотря на ставшую модной в годы «перестройки» безоглядную критику советского и вообще социалистического опыта национально-государственного строительства, в отечественной литературе нередки и совершенно противоположные точки зрения. С. Валентей, например, полагает, что федерации государств создаются благодаря складывающемуся в границах этих государств «принципу национального интереса», и что «федерации могут образовывать лишь национальные государства, союз которых основан на интеграции социально-экономических интересов граждан и, как результат, - единых экономических пространств». Эти федерации С. Валентей называет «реальными федерациями», а все другие союзы – «подменой действительного желаемым» или «формальными федерациями»7. Подобные точки зрения высказываются и другими учеными, полагающими, что с отрицанием в корне возможности этно-территориального федерализма в принципе нельзя согласиться. Причем, на такой позиции находятся не только авторы из республик бывшего СССР, чье становление как ученых прошло в условиях советского федерализма, но и представителей зарубежной научной юридической мысли8.
Подобный разброс мнений не случаен. При всех разногласиях о ее целесообразности и допустимости федеративная форма государственного единства обладает большими потенциальными возможностями. Она позволяет при правильной организации объединить усилия «центра» и «мест» для решения общих задач, укрепив системное единство сложного государства в целом. В этой связи трудно не согласиться с и в том, что распад СССР, СФРЮ и ЧССР обусловлен не национальным принципом их построения, а недостатками социально-экономического и политико-правового устройства, в условиях которого сложилась федеративная организация упомянутых стран9. В немалой степени сказался субъективный фактор, а именно просчеты, ошибки, а то и умышленные действия политических деятелей как в центре, так и в субъектах, этнократические лидеры которых подменили интересы личности, народа и государства своими собственными амбициозными поползновениями.
Федерация на национально-территориальной основе, как и другие формы государственного единства и их разновидности, применимы не в любых случаях, а для решения конкретных задач в конкретных условиях. Данное обстоятельство следует иметь в виду, анализируя позиции отечественных зарубежных ученых и политиков, в целом критически относившихся к федерации как таковой или ее пригодности в многонациональной стране, но допускавших целесообразность этой формы государственного единства при особых обстоятельствах. Такими обстоятельствами были и есть стремление к государственному объединению, либо кризис государственности и угроза ее распада, когда иными средствами сохранить единое государство как самостоятельный суверенный субъект международного права невозможно.
Необходимость осознания такого единения будущими субъектами федерации подчеркивалась всеми исследователями федеративной формы организации государства. Как говорил , жители «местностей, которые предполагается соединить… должны желать единения», а это «условие, абсолютно необходимое для основания федеральной системы»10.
На подобные обстоятельства указывал А. Токвиль, называвший себя самым большим ценителем преимуществ федеративной системы и, если судить по переводам его работ, не исключавший создания «союза народов», что может быть терминологически истолковано и как федерация по национальному признаку. Токвиль особо обращал внимание на то, что «все народы, вступившие в союз, имели некоторые общие интересы, которые составляли бы духовные связи ассоциации… Для продолжительного существования союза не менее важно, чтобы у различных составляющих его народов была такая же однородная цивилизация, как и однородные потребности11. Данное стремление к единению тем более актуально, что федеративной государственности внутренне присуща негативная сторона. Это слабость общефедеративной власти, обусловленная распределением компетенции между нею и органами отдельных штатов, усугубляется в федерации, члены которой являются национально-государственными образованиями, поскольку при такой организации извечное стремление субъектов к самостоятельности сопрягается с риском этносепаратизма.
Поэтому и Токвиль, и Дайси серьезно сомневались в способности федерации, даже при равенстве сил, выйти победителем из столкновения с унитарным государством12. Причем Токвиль принципиально выступал против федерирования на базе унитарного государства или, как мы сказали выше, против «альтернативных» федераций, считая их самой слабой и нежизнеспособной разновидностью федеративных образований. «Мне кажется, что народ, - писал он, - который в присутствии больших европейских монархий раздробил бы свою верховную власть, отрекся бы тем самым от своей силы, а может быть, от своего существования и даже имени»13. На аналогичных позициях находился и Г. Еллинек, считавший только союзное государство «единственно здоровой и нормальной формой государственных соединений политического характера»14. Вместе с тем, никто из ученых-государствоведов XIX - начала ХХ веков не уделял федерации и другим государственно-правовым формам решений национального вопроса столько внимания, сколько . Очень трудно не согласиться с ним в том, что решение национального вопроса не имеет универсальной схемы, одинаково пригодной для всех государств и этнических общностей, для устранения всех конфликтов, возникающих на национальной почве. В соответствии со степенью национального объединения для решения национальной проблемы может служить конкретная политическая форма. Для нации «вполне объединенной» – унитарное государство; для нации раздробленной, но стремящейся к единению, - федерализм; для национальностей, уже объединенных единой государственной жизнью, но взаимно уравновешивающих друг друга, - автономия и децентрализация; для национальностей, входящих как незначительный элемент в государственную жизнь, - права общей и индивидуальной свободы, поскольку они могут иметь отношение к проявлению национального сознания15.
Как видим, позиция по вопросу о возможных разновидностях государственно-правовой организации различных этнических общностей достаточно демократична и взвешена. Он не настаивает ни на консервативном унитаризме, ни на непременном отделении этнических общностей и создания ими своих государств. В подобной связи присвоенный ему в советской литературе «титул» великорусского шовиниста выглядит явно не соответствующим действительности, тем более что позиции других исследователей нередко были более жесткими. Например, предшественник , творивший в последней трети XIX века, рассматривал любую политически самостоятельную провинцию едва ли не как угрозу самого существования государства16.
различал два вида национальных движений или «стремлений». Объединительные движения выступают против политической разрозненности родственных народов, за их единство, создание единой политической системы и единого порядка там, где царит еще «международная анархия». Для них характерно расширение сферы права и гражданского порядка, а федерализм выступает одной из наиболее удобных политических форм согласований интересов. Он рассматривается как переходная форма «от полного разъединения к совершенному слиянию».
Национальные движения другого рода – напротив – партикуляристического, то есть разъединительного характера, стремящиеся к обособлению отдельных национальных групп в уже существующем едином государстве. Это «национализм провинциальный, племенной, областной», направленный не на увеличение объема политической системы и расширение сферы права, а на сужение и раздробление уже достигнутого единства.
Признавая первую разновидность национализма, решительно отвергает вторую его «модификацию». Одновременно им отвергаются федерация и территориальная автономия, основанные на децентрализации и служащие государственно-правовыми формами следования от территориально-политической и юридической целостности к полному разъединению. В этой связи отмечал, что «никакая областная децентрализация или федерация, как бы организована она ни была, не может разрешить национального вопроса», а национальная автономия «обособляет одну часть государства от всего государства, … способствует развитию особенностей, различий, … отчуждению национальной части от всего государства», она есть орудие государственного разложения, расстраивая и разрушая государственную машину.
По мнению , именно этим национальная автономия отличается от провинциальной автономии или земского самоуправления, которые организуются на иных принципах и приводят к совершенно иным результатам. Земское самоуправление связано с передачей в руки «местных людей» лишь некоторых функций управления, обращено к общественной инициативе и, способствуя более правильному функционированию государственного механизма, укрепляет государство17.
Безусловно, значение теоретического наследия , выдержавшего испытание временем, и во многих случаях подтвержденного практикой, не поддается переоценке. Тем не менее, с категорическим отрицанием целесообразности федерации и автономии, полученными в результате децентрализации простого унитарного государства, вряд ли можно согласиться. Мировой опыт государственного строительства (Индия, Бельгия, Канада, Аланские острова в Финляндии, гагаузская автономия в Молдавии и с 2000 года шотландская в Великобритании и др.) знает случаи, когда эти формы территориально-политических организаций этих общностей успешно противопоставляются сепаратизму и способны его приостановить. Все в конце концов зависит от конкретных исторических условий и мудрости политических руководителей.
Завершая рассуждения по национальному вопросу, делает вывод о трех возможных способах разрешения исторического конфликта между нацией и государством. На первое место он выдвигает полное объединение на федеративной основе более мелких государств; на третье, как наименее желательный и приемлемый, распад одного государства на несколько новых, если ранее находившиеся в одной политико-территориальной организации «этносы равны по силам и враждебны по духу». На втором месте - подчинение мелких этнических общностей одной имперской власти, хотя и чуждой им по национальному признаку, которое характеризуется как «наиболее общий путь истории»18.
Впрочем, , учениками которого были и другие российские государствоведы конца XIX-начала ХХ веков, иных вариантов развития взаимоотношений этнического и государственного, кроме последнего, не признавал. Он был уверен, что «жизненность каждого государства соизмеряется умением коренной национальности не только связать с собою подчиненные народности, но и претворить их природные особенности, ассимилировать племена, вошедшие в ее состав. Существование местных особенностей, а тем более элементов чуждой цивилизации, среди известного народа доказывает его несовершенное политическое развитие. Чем больше мы видим в данном государстве местностей и племен, стоящих на особом положении, тем дальше это государство от полного развития своих национальных начал, тем больше препятствий и трудов предстоит ему преодолеть19.
Соединяя федерацию, классовую борьбу и национальный вопрос, К. Маркс и Ф. Энгельс высказывались за учреждение англо-ирландской федерации на Британских островах20. Там проживало четыре нации и при единстве парламента имелось три отличавшихся друг от друга – собственно английская, шотландская и ирландская – системы законодательства. Ирландский этнос испытывал национальное угнетение со стороны Англии и боролся за свое освобождение, что так или иначе продолжается и по сей день, подпитывая ирландский сепаратизм. Обеспечить мирное демократическое сосуществование английского и ирландского народов в унитарном государстве К. Маркс и Ф. Энгельс считали невозможным, а сохранение унитаризма, по их мнению, противоречило интересам межнационального единства и классовой борьбы пролетариата. Вместе с тем, на островах Великобритании сложилось единство экономических связей при сохранении хозяйственной региональной специализации. В подобных условиях ради обеспечения единства страны и ее населения К. Маркс и Ф. Энгельс видели федерацию Англии и Ирландии самым целесообразным и приемлемым средством решения национального вопроса, шагом вперед в позитивном развитии англичан и ирландцев. Однако британское руководство, как известно, избрало иной путь, и его политика, еще более обострив ирландскую проблему, привела, в конце концов, к отделению от Англии большей части ирландской территории.
Необходимо заметить и то, что К. Маркс и Ф. Энгельс при решении вопроса о целесообразности федерации в тех или иных условиях подчас исходили не только из интересов классовой борьбы пролетариата, но и из интересов Германии, подданными которой они являлись. Не случайно, когда в работе «Воззвание к славянам» 1848 г. выдвинул программу создания славянской федерации, которая бы объединила славян в едином федеративном государстве вокруг России21, Ф. Энгельс выступил с ее резкой критикой.
Конечно, идея далеко не бесспорна, и, прежде всего, потому что, несмотря на единство этнического происхождения, славянские народы имеют достаточно много различий в культуре, быте, укладе, образе жизни и, особенно в вероисповедании. Последнее, как показывает практика, является столь существенным различием, что может положить начало новой этнической общности. Так, принявшие ислам грузины стали турками-месхетинцами, а сербы – мусульманами; сербы-католики самоидентифицировались в хорватов. Польский этнос сформировался также на основе католичества, что существенно отличает его от православных русских, белорусов, сербов, украинцев и других славянских народов. Даже украинцы западных районов, исповедующие униатство, не идентифицируют себя с украинцами Новороссии и других традиционно православных областей.
Энгельс не соглашался с идеей славянской федерации по иным мотивам. Он называл ее явно контрреволюционной, ибо в богатый на революционные выступления 1848 год она, по мнению Энгельса, отвлекала народы от революционной борьбы и вместо «интернационального объединения» трудящихся пропагандировала «расовую рознь» и даже «расовую войну». Наконец, эта «мелкобуржуазная» программа, являясь ярким выражением панславизма Бакунина, возвышала и возводила в ранг чуть ли не «освободителя народов» русский царизм, бывший в то время, с точки зрения Маркса и Энгельса, одним из оплотов европейской реакции22.
Думается, дело не только в этом. Ф. Энгельса, по всей видимости, пугало укрепление славянского сообщества, усиление роли поддерживаемой им России и рост национального самосознания славянских народов, явившийся бы неизбежным следствием их государственного объединения. Это составило бы существенный противовес и противодействие интересам Германии, в то время раздробленной на отдельные княжества и ослабленной, и серьезно потеснило бы ее политические позиции в Европе и на мировой арене. Можно сказать, что «последовательными интернационалистами» в данном вопросе основоположники научного социализма оставались до тех пор, пока интересы классовой борьбы не пересекались с интересами Германии. Это прослеживается и в других случаях. В частности, опять-таки, с точки зрения интересов пролетариата, К. Маркс и Ф. Энгельс допускали возможность и целесообразность революционной федерации народов Европы, куда бы объединились государства, в которых победила социалистическая революция. Они хотя и писали, что «Соединенные Штаты могли бы найти аналогию в Европейской Федерации», однако призывать к вхождению в нее германских территорий не спешили. Несмотря на собственный лозунг «пролетариат не имеет отечества», Маркс и Энгельс, тем не менее, выдвигали объединение Германии в качестве предварительного условия создания такой федерации23. Небезынтересно вспомнить и то, что о некоторых народах, значительно менее развитых, чем немцы и нации в других «цивилизованных» государствах, основоположники научного социализма в ряде случаев отзывались до такой степени пессимистично и некорректно, что их отдельные высказывания при определенных условиях можно было бы оценить как явную недооценку потенциала этих народов.
В вопросах о применимости федерации в национально-государственном строительстве целиком и полностью шел в русле представлений своих учителей – К. Маркса и Ф. Энгельса, и вряд ли можно согласиться с весьма распространенным в литературе по истории КПСС 30х-60х гг. ХХ века утверждением, что первый шаг к признанию допустимости федерации сделал лишь в августе 1917 года в книге «Государство и революция». Подобная мысль была высказана им значительно раньше. Уже в 1903 году в работе «Национальный вопрос в нашей программе» Ленин воспроизвел марксистское положение о том, что при наличии исторической необходимости в отдельных исключительных случаях пролетариат и его партия могут выдвинуть и активно поддержать требование федерации24.
В отличие от К. Маркса и Ф. Энгельса, более лояльно относился к возможности федерирования славянских государств и в 1912 году под влиянием изменившейся обстановки и разгоревшейся Балканской войны подчеркивал целесообразность и прогрессивность федеративного демократического объединения балканских стран. «Действительная свобода славянского крестьянства на Балканах, как и крестьянина турецкого, - писал он, - может быть обеспечена только полной свободой внутри каждой страны и федерацией вполне и до конца демократических государств»25. «Сознательные рабочие балканских стран впервые выдвинули лозунг последовательного демократического решения национального вопроса на Балканах. Этот лозунг: федеративная балканская республика»26, - одобрительно констатировал , и в 1913 году допускал возможность создания федерации в Австрии. «В плане к реферату по национальному вопросу он указывал: «Австрия – «больной» человек после Турции. (Искусственный характер Австрии) (1848). Развал Австрии или федерация демократических национальных государств»27. Таким образом, он считал единственным средством, способным спасти Австрию от развала, федерацию демократических национальных государств.
В реферате «Российская социал-демократия и национальный вопрос», написанном в марте 1914 года, он вновь указал, что выбирать те или иные формы решения национального вопроса необходимо с учетом конкретных исторических условий, назвав федерацию одной из таких возможных форм28. Вслед за Марксом и Энгельсом после начала Первой Мировой войны в августе 1914 года Ленин выдвинул лозунг объединения отдельных европейских государств с победившей социалистической революцией в республиканские Соединенные Штаты Европы, допуская таким образом допустимость федерации в качестве формы государственного единства многонационального государства, возникшего на революционной основе29. И наконец, в работе «Социалистическая революция и право наций на самоопределение», опубликованной в начале 1916 года, Ленин вновь подчеркнул возможность, целесообразность и необходимость использования федерации государств, если она способствует прогрессивному решению национального вопроса и сближению наций и народностей на демократической основе30.
Современная политико-юридическая практика также подтверждает мысль о том, что этно-территориальный принцип формирования федерации рано объявлять устаревшим. Создание национально-государственного образования в статусе субъекта федерации является одной из политических форм реализации права этнических общностей на самоопределение, которое, как известно, является ныне одним из неотъемлемых прав этнических общностей и получило международно-правовое признание мирового сообщества.
Кроме того, мировой опыт объединения отдельных государств в более сложные союзные формы, наиболее впечатляющий пример которого - возникновение Европейского Союза, устойчиво развивающегося по федеративному направлению, свидетельствует о том, что «национальное государство», названное в XIX – начале ХХ века «мировым правилом», испытывает глубокий кризис. Общими усилиями сформировавшим национальные государства этносам легче выжить, сохранить свою специфику и не раствориться на этнической карте планеты.
Несмотря на распад СССР, СФРЮ и ЧССР, продолжает успешно существовать имеющие этно-территориальные субъекты Индия и Канада. Национально-территориальный фактор учитывается в федерациях Эфиопии и Швейцарии, продолжают существовать федеративные Россия, Пакистан, Малайзия, Нигерия и другие государства. Более того, на развалинах СФРЮ возникли Союзная Республика Югославия в составе республик Сербии и Черногории, а также сербско-хорватско-мусульманская Федерация Боснии и Герцеговины. И, наконец, на фоне общей критики этого принципа своего рода феноменом последних лет является федерализация Бельгии, переход которой от унитаризма к этно-территориальному федерализму во многом снял национально-языковую и межэтническую напряженность и по сути уберег страну от развала.
Таким образом, принижать роль и значение федераций, организованных на основе национальной государственности, в современном общественном развитии нельзя. Вместе с тем, нельзя впадать и в другую крайность, абсолютизируя этно-территориальный принцип федеративного строительства, и, более того, стремиться наделить «своим» субъектом каждую этническую общность, согласно русской поговорке «всем сестрам по серьгам». Эта задача в принципе невыполнима не только потому, что далеко не все нации, народности, национальные, этнические и этнографические группы пожелают избрать форму политического самоопределения в статусе субъекта федерации. Существует и объективная невозможность подобного пути, ибо этнические общности различны по численности и степени компактности расселения, а недостаточный уровень этих показателей делает невозможным политико-территориальную консолидацию этноса в рамках собственной государственности.
___________________
1. См. Советское государственное право: Учебник для юридических институтов / Под общ. ред. . - М.: Юрид. изд. НКЮ СССР, 1938. С. 219.
2. Советское государственное право./ Отв. ред. . – М.: Госюриздат, 1958. С. 92-93.
3. , Глезер -государственное строительство в России в прошлом, настоящем и будущем (информация к размышлению) // Конституционный вестник, 1991. сентябрь, № 7. С. 12, 14, 20.
4. Цанн-Кай-Си содержание самого принципа федерализма.// Конституционный вестник, 1992. сентябрь. № 12. С. 83.
5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. . С. 671.
6. Известия. 1994. 6 августа.
7. Проблемы отечественного федерализма. // Федерализм: теория, практика, история. 1997. № 2 (6). С. 8-9.
8. См., например, , Тадевосян право: Учебник. – М.: Юрист, 2000. С. 321-323; Российская федерация должна стать настоящим государством. // Конституционный вестник. 1991. сентябрь. № 7. С. 61.
9. , Тадевосян . соч. С. 321-322.
10. «Если нет никакого желания вступить в союз, то ясно, что нет и основания для федерализма, – писал . – Дикий план, являвшийся, как говорят, во время Республики, образовать союз между английской республикой и Соединенными Провинциями, был одной из тех фантазий, которые могут жить в воображении политиков, но никогда не превратятся в действительность». (Дайси государственного права Англии. – М., 1907. С. 160).
11. Демократия в Америке. С. 132.
12. Дайси . соч. С. 195; Указ. соч. С. 136.
13. Указ. соч. С. 136.
14. Общее учение о государстве. С. 30, 741-743.
15. Ященко федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. С. 390.
16. , как и впоследствии , считал, что «в государстве, окончательно сформировавшемся, составившем одну национальность, не может быть и речи о провинции, как о политически самостоятельном теле». Вместе с тем, он указывал, что реальное государственное единство обуславливается, прежде всего, уничтожением «племенных особенностей, а вместе с тем и племенной вражды, разделявших страну; затем единство законов и прав, единство политической жизни; словом, государство появляется с уничтожением всех других эгоистических стремлений пред одной великой национальною целью». И еще более резко: «Доказывать необходимость такой централизации – значит доказывать необходимость самого государства. Страна, не представляющая такой централизации, есть недоразвившееся или не способное к развитию государство». (Градовский и провинция // Градовский . – СПб: Наука, 2001. С. 204).
17. Ященко . соч. С. 390-396.
18. Ященко . соч. С. 395-396.
19. Градовский . соч. С. 190.
20. Соч. 2-е изд. Т. 31. С. 318; Т. 32. С. 531-532.
21. Бакунин к славянам. // Бакунин сочинения. Т. 3. – М., 1920. СС. 46-63, 66-67.
22. Соч. 2-е изд. Т. 5 С. 42.
23. Они писали: «Но для того, чтобы Германия могла объединиться в федерацию с другими странами, она должна прежде всего стать одной Германией». ( Соч. 2-е изд. Т. 5 С. 42).
24. Ленин . собр. соч. Т. 7. С. 233.
25. Там же. Т. 22. С. 151-152.
26. Там же. С. 155.
27. Ленинский сборник. ХХХ, С. 44.
28. Там же. XVII. С. 228-229.
29. Ленин . собр. соч. Т. 26. С. 6, 20-23, 352.
30. Ленин . собр. соч. Т. 27. С. 255-256.
