Сибирская академия государственной службы при президенте РФ
Кафедра Экономической теории
КУРСОВАЯ РАБОТА
«Фискальная политика
российского Правительства
в гг.»
Выполнил:
студент 1 курса 305 группы
Король Татьяна.
Проверил:
Новосибирск 2004
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................................................... 3
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ..................................... 4
1.1. Виды фискальной политики.............................................................................................. 4
1.2. Дефицит и профицит государственного бюджета.......................................................... 5
1.3. Бюджетный процесс............................................................................................................ 9
2. ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ В ГГ.................... 11
2.1. Политика в области доходов............................................................................................ 11
2.2. Политика в области расходов.......................................................................................... 15
2.3. Итоги проведенных реформ............................................................................................. 18
3. КРИТИКА ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ПРАВИТЕЛЬСТВА И АЛЬТЕРНАТИВНЫЙ ПОДХОД К ЕЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ..................................................................................................... 21
3.1. Профицит и сокращение ресурсного потенциала бюджета......................................... 21
3.2. Недостатки налоговой политики.................................................................................... 23
3.3. Критика политики в области расходов........................................................................... 26
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................................................................... 29
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.............................................................. 30
ВВЕДЕНИЕ
Россия в настоящее время переживает очередной этап реформ. Многие из этих реформ осуществляются в русле бюджетно-налоговой политики, проводимой Правительством РФ. Бюджетно-налоговая, или фискальная, политика является составной частью государственной финансовой политики. Этот механизм существовал и будет существовать всегда в том или ином виде.
Актуальность данной темы невозможно оспаривать. Каждый гражданин Российской Федерации, безусловно, испытывает на себе влияние государственной фискальной политики. Как ясно из названия, данный вид государственной политики включает в себя формирование и регулирование налоговой системы, а также определение политики государства в области бюджетных расходов. Это означает, что именно при формировании курса бюджетно-налоговой политики Правительство и субъекты Федерации решают, какие налоги будут платить граждане, и в каком объеме, сколько средств должно быть выделено на образование, здравоохранение, заработную плату работникам бюджетной сферы, строительство дорог, выплату пенсий и пособий и многое другое. Это – аспекты жизни каждого из нас. Поэтому очень важно, какой будет российская фискальная политика. От выбранного Правительством курса зависит благосостояние всего населения РФ и то, какими будут темпы экономического развития страны.
Целью курсовой работы является анализ бюджетно-налоговой политики российского Правительства в гг. В соответствии с этим были поставлены следующие задачи работы: определить, что в целом представляет собой фискальная политика государства; показать основные направления политики Правительства РФ в области бюджетных доходов и расходов; проанализировать достоинства и недостатки фискальной политики, проводимой в указанный период и описать альтернативные пути ее осуществления.
Период с 2000 по 2003 год является важнейшим этапом в развитии российской экономики. Это связано, прежде всего, с вступлением в должность нового Президента РФ и соответственно с обновлением состава Правительства. Это положило начало формированию принципиально нового в некоторых аспектах курса бюджетно-налоговой политики. Многие механизмы и инструменты фискальной политики были изменены, некоторые – ликвидированы, и на их месте созданы новые. Важно определить, каким образом это отразилось на экономической ситуации в России.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
1.1. Виды фискальной политики
Фискальная или бюджетно-налоговая политика – это меры правительства по изменению государственных расходов, налогообложения и состояния государственного бюджета.
Существует два вида фискальной политики: дискреционная и недискреционная (автоматическая).
Дискреционная фискальная политика – это сознательное манипулирование налогами и государственными расходами, осуществляемое правительством для изменения реального ВВП и уровня занятости, контроля над инфляцией и стимулирования экономического роста. Термин «дискреционный» означает, что налоги и государственные расходы изменяются по усмотрению федерального правительства. В свою очередь, дискреционная фискальная политика также делится на два вида: стимулирующую и ограничительную.
В период спада возникает необходимость в стимулирующей фискальной политике (фискальной экспансии), то есть в политике, направленной на экономический рост. В краткосрочной перспективе фискальная экспансия имеет своей целью преодоление циклического спада в экономике и предполагает увеличение государственных расходов, снижение налогов или комбинирование этих двух мер. В долгосрочной перспективе такая политика направлена на расширение предложения факторов производства и рост экономического потенциала. В этом случае происходит комплексная налоговая реформа, проводится ограничительная кредитно-денежная политика и оптимизация структуры государственных расходов. Если федеральный бюджет сбалансирован, то фискальная политика в период спада должна быть направлена на создание бюджетного дефицита, то есть на превышение государственных расходов над налоговыми поступлениями.
Когда возникает инфляция спроса, для контроля над ней необходима ограничительная фискальная политика (фискальная рестрикция). В краткосрочной перспективе она имеет своей целью ограничение циклического подъема экономики и предполагает снижение государственных расходов, увеличение налогов или комбинирование этих мер. Фискальная рестрикция позволяет ограничить рост инфляции, но ценой роста безработицы и спада производства. Такая политика направлена на создание бюджетного излишка (профицита), то есть на превышение налоговых поступлений над государственными расходами. Ее не рекомендуется использовать в долгосрочной перспективе, так как в этом случае возникает опасность стагфляции, особенно тогда, когда сокращение государственных расходов осуществляется пропорционально по всем статьям бюджета и не создается каких-либо приоритетов в пользу государственных инвестиций в инфраструктуру рынка труда.
Кроме того, изменения уровней государственных расходов и налогов происходят автоматически, в результате циклических колебаний совокупного дохода – это недискреционная фискальная политика. Механизмы, позволяющие снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики правительства, называются встроенными стабилизаторами экономики. Примерами встроенных стабилизаторов могут служить прогрессивная система налогообложения и система трансфертных выплат. При прогрессивной системе налогообложения налоговые поступления автоматически возрастают в периоды экономического подъема и сокращаются в периоды спада. Трансфертные платежи, напротив, автоматически сокращаются в периоды экономического роста и увеличиваются в периоды спада. Автоматические изменения налогов и трансфертов укрепляют достигнутую стабильность экономики.
1.2. Дефицит и профицит государственного бюджета
Равновесный бюджет – редкое явление в мировой практике, поскольку его дефицит, как и профицит, зависят не только от государственной политики в области расходов и налогообложения, но и от уровня хозяйственной активности. Достижение бюджетного равновесия возможно только в отдельные моменты. Точка пересечения бюджетных доходов и расходов представляет собой некий центр, вокруг которого в определенном диапазоне осуществляется колебание их разницы. В общем случае профицит бюджета является функцией доходов, однако на его величину непосредственное воздействие наряду с подоходными налогами оказывают и государственные расходы. Их увеличение сокращает соответствующим образом профицит, но это сокращение частично компенсируется за счет увеличения налогов, поскольку рост госзакупок приводит к повышению доходов в результате действия положительного процесса мультипликации.
Анализируя уровень бюджетного дефицита (профицита) с целью выработки рациональной бюджетно-налоговой стратегии, нужно учитывать степень активности хозяйствующих субъектов, а также этап цикла, который проходит экономика. Например, бюджетный дефицит может быть вызван как экспансионистской политикой государства, так и спадом экономической активности и сокращением налоговых поступлений. В первом случае методом борьбы с ним могла бы стать программа сокращения государственных расходов, во втором – фискальная политика, способствующая росту.
При оценке состояния бюджета необходимо сравнивать фактический бюджетный дефицит (профицит) в данный момент с его величиной при полной занятости. Наличие и размеры разницы между этими показателями будут указывать на присутствие и глубину спада.
Сегодня бюджетный дефицит не редкость и для рыночных экономик стран Запада. Однако если в послевоенный период он использовался как активный инструмент фискальной политики, как способ увеличения совокупного спроса, то в настоящее время главная его причина – непропорциональное повышение социальных расходов. При мягких формах осуществления кредитно-денежной политики рост бюджетного дефицита является стимулом развития инфляции, поэтому его высокий уровень ассоциируется, как правило, с высокими темпами инфляции. Современный этап развития рыночных экономик характеризуется появлением новой тенденции. В ряде стран Запада периодически фиксируется сочетание низких темпов инфляции с высоким уровнем бюджетного дефицита. Причина этого – чрезмерное разбухание социальных расходов.
Отказ от эмиссионного финансирования бюджета, которое, по сути, является локомотивом инфляции, ставит перед государством проблему поиска других источников, среди которых основное место занимают заимствования – внутренние либо внешние. Выбор источника дефицитного финансирования зависит от конкретных целей государственного регулирования на данном этапе, однако всем им присущи существенные отрицательные черты, и использование любого из них в течение длительного времени чревато опасностями для национального хозяйства.
Так, эмиссионное финансирование приводит к росту инфляции, заимствование на внутреннем и внешнем финансовых рынках – к накапливанию государственного долга и увеличению доли бюджетных средств, направляемых на его погашение и обслуживание. Покрытие бюджетного дефицита за счет внутренних неинфляционных источников (займов у населения и финансовых структур) может какое-то время давать положительный стабилизирующий эффект для экономики, но имеет скрытые недостатки (например, сужение границ внутреннего спроса), приводящие в перспективе к разрушительным последствиям. Длительное применение этого механизма вызывает переориентацию денежных потоков на финансовые рынки краткосрочных государственных обязательств, а, следовательно, обескровливание реального сектора, снижение привлекательности кредитов для экономики и рост ссудного процента.
В настоящее время большинство стран пытается так или иначе сбалансировать свои бюджеты при одновременном росте доли государственных расходов в ВВП. При этом незначительный бюджетный дефицит по-прежнему рассматривается в качестве фактора экономического роста.
Вопросы выработки мер по бюджетно-налоговому регулированию традиционно являются предметом острых дискуссий практически для любой страны. Наиболее эффективной и перспективными мерами считаются снижение общего уровня налогообложения и стимулирование расширения налоговой базы. Однако эти меры, столь популярные у населения, не всегда находят понимание и поддержку со стороны правительств. Их принятие, как правило, означает некоторое сокращение государственных расходов, что трудно осуществимо в современных условиях, поскольку на правительствах лежит груз социальных обязательств.
Альтернативный путь – увеличение государственных расходов за счет контролируемой денежной эмиссии, которую необходимо направлять на финансирование высокотехнологичных «прорывных» инвестиционных проектов, способных дать экономике новые импульсы к росту. Наконец, теоретически еще одним способом может стать рост налогового бремени при неизменном уровне государственных расходов, но в этом случае жизнеспособной остается только та часть экономики, которая уходит из-под пресса. Бюджет же получает в виде налогов меньшую величину, чем та, которая собиралась бы при более низком и щадящем уровне налогообложения.
Сокращение бюджетного дефицита ведет к последующему снижению процентных ставок, создает лучшие условия для привлечение капитала в экономику, а установление налогового бремени на более низком уровне стимулирует рост как потребления, так и инвестиций. Однако сам по себе бюджетный дефицит не всегда выступает как безусловное зло, с которым надо бороться любыми средствами, поскольку его формальное устранение путем денежной эмиссии или чрезмерного сокращения государственных расходов без учета реальных потребностей экономики чревато отрицательными последствиями. В то же время сбалансированный бюджет или бюджет, сформированный и выполняемый с профицитом, не всегда являются признаком здоровой, динамично развивающейся на основе внутренних резервов экономики, а могут быть результатом действия внешних факторов.
Для сильной экономики, успешно реализующей потенции к росту, допустимо в определенных пределах наличие бюджетного дефицита (до 3% ВВП). При таком его размере часто отмечаются устойчивая положительная динамика темпов экономического роста, снижение ставки ссудного процента, увеличение положительного сальдо внешнеторгового баланса, сокращение темпов инфляции.
Фундаментом успешной бюджетно-налоговой политики должно быть не просто формальное устранение бюджетного дефицита, а разрешение порождающих его проблем посредством формирования благоприятной инвестиционной и конкурентной среды, снятие препятствий для повышения экономической активности хозяйствующих субъектов. Необходимо осуществлять комплекс мероприятий, которые, с одной стороны, стимулировали бы приток денежных ресурсов в госбюджет, а с другой, создавали бы предпосылки для постепенного сокращения государственных расходов путем передачи рынку тех секторов национального хозяйства, которые могут функционировать более эффективно без государственного вмешательства, и способствовали бы экономическому росту.
Важность экономического роста вряд ли может быть поставлена под сомнение. При этом его нельзя рассматривать как панацею от всех проблем страны или лишь как текущую конъюнктурную фазу ее развития. Более того, следует оценить, всякий ли экономический рост в принципе «хорош» и любые ли средства для его достижения оправданы. Эффективный экономический рост должен опираться на объективные устойчивые предпосылки и быть составной частью долгосрочной стратегии социально-экономического развития страны в целом. Одновременно необходимо проводить активную политику по его стимулированию в увязке с промышленной, бюджетно-налоговой, денежно-кредитной политикой в целях обеспечения национальных приоритетов развития экономики.
В России преодоление бюджетного кризиса и его последствий до недавнего времени представлялось практически неразрешимой задачей из-за возникающего порочного круга – необходимости принятия сбалансированного бюджета при невозможности резкого сокращения государственных расходов и постоянно сужающейся налоговой базе.
Переломным моментом, как это ни парадоксально на первый взгляд, явился кризис 1998 г. Хотя последствия его для экономики были крайне тяжелыми (увеличение государственного долга, высокая инфляция, кризис банковской системы и системы внутренних государственных обязательств), девальвация рубля привела к резкому росту эффективности экспорта, а также повышению конкурентоспособности продукции отечественного производства за счет снижения долларовых цен. Это не могло не сказаться положительно на внутренней производственной динамике, возникло оживление. Вторым благоприятным внешним фактором стало позитивное движение цен на мировом рынке нефтепродуктов, высокая конъюнктура мировых цен на нефть, валютные поступления от продажи которой являются существенным источником формирования расходной части госбюджета.
Сегодня важно использовать сложившиеся внешнеэкономические условия для перевода экономики в режим устойчивого роста. Для этого необходим ряд мер: либеральная налоговая реформа, направленная на последовательное снижение налогового бремени для производителя; обеспечение действительно равных возможностей для ведения предпринимательской деятельности; формирование правового поля, гарантирующего защиту производителя и упрощенный порядок взаимодействия с органами государственного управления; снижение процентной ставки и создание благоприятных условий для инвестирования. Эти меры начинают реализовываться, но говорить о закреплении положительных тенденций в экономике еще рано, для этого нужны реальные шаги государства по проведению эффективной макроэкономической стратегии.
К числу важнейших черт бюджетно-налоговой системы относятся стабильность и предсказуемость, позволяющие планировать хозяйственную деятельность, правильно оценивать эффективность принимаемых решений на текущий момент и на перспективу.
1.3. Бюджетный процесс
Отдача от денежных средств, которые государство перераспределяет через свою сложную бюджетную систему, определяет эффект и качество экономического роста. Со времени перестройки и вплоть до начала 2000-х годов Россия пережила этап, который можно определить как полномасштабную революцию. Основная особенность революционного периода заключается в слабости государственной власти, которая неспособна поддерживать стабильные «правила игры» и вынуждена подстраиваться под сложившееся в каждый данный момент соотношение социальных сил, считаться с другими центрами власти на территории страны. Сейчас уже можно говорить о том, что революционный период в России подошел к завершению, породив начала качественно нового реформирования отечественной экономики в целом и бюджетной системы в частности.
Существуют разные точки зрения на факторы повышения результативности бюджетной сферы. Первая исходит из того, что наиболее важным является объем финансирования, вторая – основывается на предположении, что важнее всего определение статей, направлений расходования бюджетных средств. Третья точка зрения, концепция «финансового технологизма», исходит из того, что главное – это процедура распределения ресурсов.
Неэффективность использования государственных ресурсов объясняется отсутствием четких процедур их распределения, нарушениями на всех стадиях бюджетного процесса, существенно осложняющими контроль над формированием и исполнением бюджета. Эффективность использования государственных финансовых ресурсов зависит и от так называемого «эффекта вытеснения», суть которого заключается в том, что снижение экономической активности частного сектора может быть результатом увеличения государственных расходов.
Концепция «финансового (бюджетного) технологизма» основывается на том, что регламентация бюджетных процедур представляет собой процесс определения порядка взаимодействия институтов в бюджетной сфере, распределения их властных полномочий и ответственности.
При рассмотрении бюджетного процесса важным представляется вопрос о рациональном отборе экономических объектах государственного финансирования. Его решение отдано на откуп консенсусному процессу формирования бюджета. В настоящее время нет единого мнения о том, какую статью государственного финансирования считать приоритетной. Одни исследователи, ссылаясь на опыт индустриально развитых стран и принимая во внимание эффект мультипликатора, открытый Дж. М. Кейнсом, полагают, что для устойчивого экономического роста в первую очередь необходимо инвестировать в военно-промышленный комплекс, который затем выступит в роли своеобразного «локомотива» в развитии национальной экономики. Другие утверждают, что основным направлением государственных инвестиций должны стать образование, наука и культура. Третьи указывают на то, что общественные расходы следует переориентировать на всевозможные государственные программы как форму организации промышленной политики. Четвертая группа исследователей, которую условно можно назвать «новые физиократы», считают, что в вопросах определения приоритетных статей бюджета надо исходить из постулатов Ф. Кенэ. По их мнению, только существенное увеличение государственных инвестиций в сельское хозяйство даст импульс экономическому росту.
Конфликт в рамках бюджетного процесса выступает механизмом рационализации распределения бюджетных средств. Любой бюджет – это результат в той или иной форме разрешившегося конфликта, суть которого заключается в поиске равновесия, то есть адекватного соотношения между деньгами (финансовым инструментом) и властью (содержательным субъектом действия). Бюджетная система является институциональным обеспечением этого равновесия.
Главная проблема процедуры, применяемой в рамках работы согласительных комиссий в процессе составления и принятия закона о бюджете, а также его исполнении и контроле, заключается в необходимости обеспечения ее наибольшей прозрачности, равно как и всего бюджетного процесса.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства местного самоуправления. Следовательно, и сам бюджетный процесс направлен на достижение целей государственной макроэкономической политики. Однако часто бюджетный процесс отождествляют с управлением только расходной частью бюджета, а управление его доходной частью относят к вопросам налогового регулирования или специфического права взимания налоговых платежей. Следовательно, упор в рамках бюджетного процесса делается на управление расходной частью. Но цели бюджетного процесса окажутся недостижимыми без прогноза и анализа доходной части бюджета. Поэтому процедура бюджетного процесса должна быть направлена на обеспечение сбалансированности обязательств и ресурсов, эффективности доходной и расходной частей бюджета и на создание рациональной системы управления государственными финансами.
Бюджетный процесс в РФ принято подразделять на четыре этапа: составление проекта бюджета; принятие бюджета; исполнение бюджета; контроль над его исполнением. Неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета, согласно Бюджетному кодексу РФ, является также Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию. Оно задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетно-налоговой политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.
2. ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ В ГГ
2.1. Политика в области доходов
Курс бюджетно-налоговой политики, проводимый Правительством в гг., безусловно, связан с вступлением в должность Президента РФ . Перед Президентом и Правительством стояли качественно новые цели и задачи, связанные с преодолением последствий кризиса 1998 г. и с началом нового этапа в экономическом развитии России.
Российская система налогообложения имела множество недостатков, некоторые из которых до сих пор не исправлены. Налоги были высокими и слишком сложными. По всей стране процветали «налоговые оазисы», создающие легальную основу для массового уклонения от налогов. Плохо собираемые налоги способствовали уходу бизнеса в тень. Медлительность процесса инвентаризации государственного имущества делала невозможным рациональное использование каждого имущественного объекта. Результат – недостаточное поступление доходов в федеральный бюджет.
Было принято решение о проведении Налоговой реформы и принятии обновленного Налогового кодекса. Цель этих мероприятий – снижение налогового бремени на налогоплательщиков, расширение налогооблагаемой базы, упрощение налоговой системы, выравнивание условий налогообложения и повышение качества налогового администрирования.
В 2000 г. доходы федерального бюджета 1127,6 млрд. руб. Уровень собираемости налоговых платежей 89%. Доля доходов консолидированного бюджета возросла в процентном отношении к ВВП на 3,2% и составила 29,9%. Поступления от импортных пошлин возросли в 2,7 раза и составили 20% от доходов федерального бюджета. Наибольший удельный вес в структуре доходов занимали НДС (32,9%), налог на прибыль (15,8%), акцизы (11,6%). В консолидированный бюджет, включая фонды, поступило более 1,7 трлн. руб. Всего в федеральный бюджет за 2000 г. поступило 637 млрд. руб. налоговых сборов.
В 2001 г. в конкретный набор налоговых инструментов вошли: введение единой ставки подоходного налога; переход к единому социальному налогу взамен действовавших страховых отчислений в четыре социальных государственных внебюджетных фонда; изменения по налогу на добавленную стоимость (НДС); сокращение так называемых оборотных налогов.
По подоходному налогу речь идет о введении фактически единой «плоской» ставки – 13%. Увеличения налоговой нагрузки, особенно на низкооплачиваемые слои населения, не произошло, потому что отчисления в Пенсионный фонд (1%), которые граждане уплачивали наряду 12% подоходного налога, теперь производятся только работодателями. При этом увеличились вычеты социальной направленности, которые позволили, прежде всего, низкооплачиваемым гражданам уменьшить свою налоговую нагрузку. Были увеличены налоговые вычеты на каждого работающего ежемесячно до 400 руб., на содержание детей – до 300 руб. на каждого ребенка. Эти правила действуют до тех пор, пока доходы по основному месту работы не достигнут 20 тыс. руб.
Появились новые социальные вычеты – на образование и медицинские цели. Теперь, оплачивая собственное лечение или лечение членов своей семьи, собственное обучение или обучение членов своей семьи, налогоплательщик может вычитать на эти цели из налоговой базы фактически произведенные расходы в пределах 25 тыс. руб.
Поскольку до сих пор существуют схемы уклонения от подоходного налога, установлены 35-процентные повышенные ставки к доходам, получаемым по таким схемам.
Другое новшество – единый социальный налог. Цель объединения всех платежей в государственные социальные внебюджетные фонды состояла в том, чтобы улучшить администрирование таких сборов. Произошло снижение ставок отчислений, которые работодатель делает за своих работников. Теперь базовая ставка составляет 35,6% вместо 39,5%. Причем применяется регрессивная шкала налогообложения: чем больше платит заработную плату работодатель, тем меньше он будет платить в государственные социальные внебюджетные фонды. Обязательное условие – фиксация дохода работающего не ниже 50 тыс. руб.
Что касается НДС, то в 2001 г. была отменена часть льгот. Плательщиками налога на добавленную стоимость стали и индивидуальные предприниматели – не все, а только те, доходы которых превышают 4 млн. руб.
Важное новшество – существенное сокращение «оборотных» налогов, выплачиваемых предпринимателями всех форм собственности с объемов реализации – с 2,5 до 1% на пользователей автомобильными дорогами и полной отмены 1,5% налога содержание жилищно-коммунального хозяйства и соцкультбыта. Предлагалось за счет введения акцизов на бензин, предусмотренных Налоговым кодексом, собрать необходимые средства и компенсировать объем доходов в федеральный бюджет. Эти доходы направляются в виде субвенций на строительство дорог в субъектах Федерации с целью сохранить объемы дорожного строительства. Однако этих средств недостаточно.
Кроме того, повышение доходов бюджета произошло за счет централизации доходных потоков и частичного перераспределения тех доходов, которые собираются в субъектах Федерации, через центр. В 2001 г. были централизованы 15% НДС.
Эти меры в совокупности с изменениями по единому социальному налогу позволили увеличить легальную налоговую базу и тем самым получить дополнительные поступления в бюджет. В результате доходы федерального бюджета (без учета перераспределения НДС в пользу федерального бюджета) возросли на 29,3 млрд. руб. Мобилизация доходов в федеральный бюджет в 2001 г. оценивается 16,2% ВВП. Это связывается с повышением налоговых поступлений до 15,3% ВВП.
Задачи политики Правительства РФ в области доходов в 2002 г. были следующими: урегулирование вопросов налогообложения прибыли; исключение из налоговой системы налогов и сборов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров (работ, услуг), а также налога на покупку иностранных денежных знаков; уточнение параметров регрессии при начислении единого социального налога; реформа налогообложения пользования природными ресурсами. Резервом пополнения доходной части федерального бюджета в 2002 г. было признано повышение эффективности таможенного администрирования, погашение накопившейся налоговой задолженности предприятий, отмена экономически необоснованных и неэффективных налоговых льгот. Произошло снижение ставки налога на прибыль, введение более льготного порядка начисления амортизации. Налоговое бремя на экономику снизилось в 2002 г. на 1,8%. Политика в области внутренних заимствований была сформирована с учетом оценки возможностей рынка и минимизации доходности обращающихся на нем государственных бумаг. Чистый объем внутренних заимствований составил в 2002 г. 9,8 млрд. руб.
В 2002 г. на объем доходов бюджета продолжали оказывать положительное влияние реформы, проведенные в 2001 г. В первом квартале 2002 г. сборы подоходного налога, ставка которого была снижена до 13%, возросли почти до 70%. В целом собираемость возросла в реальном исчислении до 30-40%. Существенно повлияла на собираемость налогов либерализация в таможенном деле: за первый квартал было собрано на 30% больше, чем в первом квартале предыдущего года.
Поступление налогов в доходы бюджета в 2002 г. составило около 95% от расчетного уровня, что 0,7 процентных пункта выше, чем в 2001 г. Налоговое бремя в 2002 г. снизилось с 33,9% до 32,9%. Снижение налоговой нагрузки позволяет вывести доходы из тени, стимулирует развитие производства, улучшает финансовое положение предприятий. Это, в свою очередь, обеспечивает расширение налоговой базы и увеличение налоговых поступлений в бюджет. Вместе с тем была увеличена налоговая нагрузка на ТЭК. Сырьевые отрасли стали давать больше. Так, доля налогов, связанных с использованием природных ресурсов, в общем объеме налоговых поступлений увеличилась с 10,4% до 14,7%.
В 2002 г. реально заработала мера по снижению налога на прибыль предприятий с 35% до 24%. Все деловые расходы стали вычитаться из налогооблагаемой базы. Введена более гибкая система, позволяющая увеличивать отчисления на амортизацию. Это позволяет предпринимателям инвестировать в расширение или модернизацию производства. Вместе с тем была отменена инвестиционная льгота по налогу на прибыль. В среднем налоговая нагрузка на предприятие – отношение налоговых платежей к общему объему выручки – снизилась до 20,9%, тогда как в 2000 г. она составляла 25,6%.
Из общей суммы доходов федерального бюджета налоговые доходы составили 1696,1 млрд. руб., или 77%. Неналоговые доходы поступили в федеральный бюджет в сумме 150,5 млрд. руб., или 6,8%. Поступление единого социального налога составило 339,5 млрд. руб.
Впервые в 2002 г. объем доходов федерального бюджета, если не считать единый социальный налог, зачисляемый также в федеральный бюджет, несколько снизился по сравнению с 2001 г. (17,6% ВВП) и составил 17,1% ВВП. Это серьезное изменение тенденции отношения доходов, которые будут поступать в консолидированный бюджет. Можно сказать, что политика сокращения налогового бремени вызывает снижение общих доходов расширенного Правительства. Это означает, что на рубль произведенной продукции стало изыматься в среднем меньше налогов в бюджет. Но с учетом расширения налоговой базы, роста ВВП страны, объем собираемых налогов достаточен, чтобы не только не снижать финансирование основных направлений бюджетной политики, но и нарастить их на 2-4 процента сверх инфляции.
2.2. Политика в области расходов
В 2000 г. перед Правительством стояло множество проблем в связи не только с доходной, но и с расходной частью бюджета. Государство было не в состоянии исполнять часть взятых на себя обязательств. Это касалось, прежде всего, социальных гарантий, предусмотренных законами. Не обеспечивалось в полном объеме финансирование льгот и социальной помощи ветеранам и инвалидам. Накопилась значительная задолженность по детским пособиям. Эти и другие федеральные обязательства, исполнение большей части которых возложено на региональные и местные бюджеты, финансировались приблизительно на треть. Причем о проблемах такого рода еще рано говорить в прошедшем времени.
Ситуация обострялась еще и тем, что в российском бюджетном планировании господствовал метод «от достигнутого». Оценка эффективности осуществляемых расходов в большинстве случаев отсутствовала. Это приводило к перерасходу средств на выполнение не самых важных функций государства и одновременно к недостаточной концентрации ресурсов на решении ключевых для страны задач. Большинство государственных инвестиционных программ не решали и не решают задачи обновления инфраструктуры. Работа по инвентаризации и сокращению перечня федеральных целевых программ была неэффективной. Поэтому перед Правительством встала задача приведения структуры бюджетных расходов в соответствие с целевыми ориентирами экономического развития России.
Поэтому приоритеты фискальной политики в гг. были следующими: пересмотр объема и структуры обязательств государства; переход к адресной социальной поддержке и пенсионная реформа; сокращение, а затем полный отказ от покрытия убытков предприятий ЖКХ; сокращение расходов на государственное управление за счет разумного уменьшения численности государственных служащих. Также был запланирован пересмотр реализуемых государством инвестиционных программ с точки зрения их эффективности и отказ от использования связанных кредитов как неэффективной формы поддержки инвестиционного процесса. Важнейшими статьями расходов были признаны расходы на национальную оборону, на финансирование судебной системы, на борьбу с бедностью.
Правительство утвердило первостепенность социальных расходов (задолженность по ним была полностью ликвидирована к 2002 г.), а также расходов на урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета, на формирование единой системы управления государственным долгом и на погашение внешнего долга. Был взят курс на максимальную консолидацию в бюджетах всех уровней расходов внебюджетных и целевых фондов.
Другая цель бюджетно-налоговой политики – снижение доли процентных расходов и повышение доли непроцентных. В 2000 г. доля процентных платежей составила всего 18% расходной части федерального бюджета, в 2001 г. – 20%. Уровень непроцентных расходов возрос за 2000 г. в реальном выражении более чем на треть.
В гг. продолжались попытки решения проблемы так называемых нефинансируемых мандатов – это обязательства государства, принятые законным путем, но противоречащие закону о бюджете. Государство не может исполнить эти обязательства. Правительство неоднократно обращалось в Государственную Думу с требованием отмены нефинансируемых мандатов, но не получало поддержки. Но существуют обязательства, от которых Правительство не собирается отказываться, – это финансирование детских пособий, а также обязательств, обозначенных в законах о ветеранах и инвалидах.
Что касается поддержки региональных и местных бюджетов, то в гг. сформированы, помимо действующих фондов (фонда поддержки регионов, фонда регионального развития и фонда развития финансов), еще и фонда компенсаций и фонда субвенций на дорожное строительство. Средства фонда компенсации, сформированного за счет 15% НДС, идут во все субъекты Федерации, как в регионы-«доноры», так и в дотационные регионы.
Приоритеты расходной политики 2001 г. в целом не изменились. Расходы по пяти разделам (национальная оборона, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, социальная политика, обслуживание государственного долга и финансовая помощь бюджетам других уровней) составили большую часть всех расходов. В 2000 г. эти разделы занимали 67% общего объема расходов, в 2001 г. – 75%.
В 2001 г. значительно увеличены расходы по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» - с 8,1 до 17, 5% общего объема расходов (или с 1,3 до 2,7% ВВП). Существенное увеличение объемов финансовой помощи субъектам Федерации связано с усилением централизации бюджетных средств и введением новых механизмов перераспределения финансов между уровнями бюджетной системы.
Одновременно произошло резкое сокращение расходов по разделу «Целевые бюджетные фонды» - с 60,6 млрд. руб. в 2000 г. до 13,9 млрд. руб. в 2001 г. (или с 7,1 до 1,16% общей суммы расходов) – в связи с ликвидацией целевого статуса всех бюджетных фондов, за исключением фонда Министерства РФ по атомной энергии, и распределением этих расходов по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ.
Необходимо отметить, что из федерального бюджета 2001 г. был исключен один из главных инструментов инвестиционной политики государства – Бюджет развития. При этом в экономической структуре расходов федерального бюджета на 2001 г. удельный вес капитальных расходов был предусмотрен в размере 8,15%, что значительно ниже удельного веса расходов в 2000 г., который составляет 70%.
Государственный долг в 2001 г. оставался ключевой проблемой бюджетной политики. Общие параметры государственного долга РФ в 2001 г. в части внешнего долга составляли $156,3 млрд., к концу года они были сокращены до $156 млрд. Предельные долговые обязательства в части внутреннего долга в начале 2001 г. были равны 578,54 млрд. руб. и в течение года сократились примерно на 3 млрд. руб. Расходы на обслуживание всего государственного составили 20,4% объема расходов федерального бюджета (на 1,8% ниже, чем в 2000 г.).
В 2002 г. Президент поставил в Бюджетном послании следующие вполне определенные задачи. Среди них: установление жесткой сметы расходов для всех государственных органов и бюджетных учреждений; внедрение контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы (количество выделяемых денег определяется результатами работы организации); реформирование системы социальных льгот и выплат; переход к накопительной пенсионной системе; реформа государственной службы и судебной системы; сокращение государственного долга, улучшение его структуры и снижение стоимости его обслуживания.
Финансирование расходов в 2002 г. включало в себя расходы федерального бюджета на обслуживание государственного долга (процентные расходы) в сумме 223.7 млрд. руб., или 10,9%, и непроцентные расходы в сумме 1826,9 млрд. руб., или 89,1 % всех расходов федерального бюджета. При этом Россия в полном объеме выполнила все свои обязательства по погашению внешней задолженности в 2002 г. в строгом соответствии с графиком платежей, выплатив $14,2 млрд. На конец 2002 г. государственный долг составил около 40% ВВП, то есть снизился за год на 9 процентных пунктов ВВП.
Расходы федерального бюджета, без учета средств, направленных на обслуживание государственного долга, возросли по сравнению с 2001 г. с 11% до 11,9% ВВП. Расходы же расширенного правительства снизились с 37,6% ВВП в 2001 г. до 37,1% ВВП в 2002 г.
Непроцентные расходы расширенного правительства продолжали расти. В целом они составили в 2000 г. – 30,7% ВВП, в 2001 г. – 31,8% ВВП, в 2002 г. – 34,3% ВВП. Рост непроцентных расходов консолидированного бюджета был вызван такими необходимыми мерами, как повышение доходов Пенсионного фонда, Фонда обязательно медицинского страхования, повышение денежного довольствия военнослужащих повышение оплаты труда бюджетников и другие. В 2003 г. непроцентные расходы федерального бюджета составили 13% ВВП (в 2002 г. – 13,7%).
Что касается динамики непроцентных расходов федерального бюджета в реальном выражении, то по отношению к 1997 г. (100%) они составили в последующие годы: 1998 г. – 58,5%, 1999 г. – 60,6%, 2000 г. – 77,7%, 2001 г. – 84,2%, 2002 г. – 94,9%, 2003 г. – 97,6%.
Доля процентных расходов в последние годы неуклонно сокращалась: в 2000 г. – 3,6% ВВП, в 2001 г. – 2,5% ВВП, в 2002 г. – 2% ВВП, в 2003 г. произошло увеличение процентных расходов, но только по внутреннему долгу (с 0,3% в 2002 г. до 0,4% в 2003 г.).
Бюджет 2003 г. характеризовался, прежде всего, социальной направленностью. Было проведено финансовое обеспечение дальнейшего повышения зарплат работников здравоохранения и образования, а также переход от единой тарифной сетки к отраслевой системе оплаты труда. В 2003 г. зарплата медицинских работников увеличилась на 8,2%, а учителей – на 55%.
Принятые меры в области управления государственным долгом были направлены на то, чтобы сгладить пик долговых платежей в 2003 г. В результате долговая нагрузка (доля в ВВП) на федеральный бюджет не увеличилась и осталась на уровне 2002 г.
В 2003 г. приоритетными направления ми расходов бюджетных средств были национальная оборона (25,1% общего объема расходов), судебная система (25,5 млрд. руб.), наука (40,2 млрд. руб.) и образование (97,6 млрд. руб.). По сравнению с 2002 г. произошло увеличение расходов в разной мере по каждому из этих пунктов.
2.3. Итоги проведенных реформ
Важнейшими аспектами осуществления бюджетно-налоговой политики являются ее прозрачность, контроль над исполнением бюджета и эффективное управление государственными финансами. Для этого Правительство начало создание Казначейской системы. Завершение формирования этой системы являлось одной из приоритетных задач фискальной политики в гг.
Организационная структура федерального казначейства была разработана уже в 2000 г. Создана полноценная централизованная система, состоящая из 89 региональных управлений и более 2000 отделений в городах и районах. В 2000 г. на обслуживание органами федерального казначейства были полностью переведены счета таможенных органов и большая часть счетов Минобороны России. К концу 2002 г. был завершен перевод в органы федерального казначейства счетов по учету средств бюджетных организаций, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, что позволило осуществлять контроль над их поступлением и расходованием. В 2002 г. было полностью завершено создание институциональной организационной структуры органов федерального казначейства. Все федеральные бюджетные учреждения (за исключением отдельных учреждений Минобороны России) перешли на обслуживание в федеральное казначейство. В течение 2002 г. органы федерального казначейства продолжали осуществлять учет обязательств бюджетных учреждений по коммунальным платежам. С 1 января 2002 г. все финансовые потоки по внебюджетным средствам осуществляются органами федерального казначейства. Был создан и начал функционировать единый счет федерального казначейства, что позволило повысить оперативность управления бюджетными ресурсами.
В основу российской бюджетно-налоговой политики положен принцип бездефицитности бюджета. Целью, поставленной Правительством и Президентом РФ, стало создание профицита бюджета.
Профицит федерального бюджета впервые был достигнут в 2000 г. в размере 2,5% ВВП, или 173,5 млрд. руб. Но положительные тенденции в экономике во многом явились результатом девальвации рубля и благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Поэтому в целях защиты бюджета от таких внешних воздействий, как изменение мировых цен на российские экспортные товары, Президент РФ в Бюджетном послании внес следующее предложение: бюджет должен формироваться из двух частей. Первая его часть должна строиться на основе консервативного макроэкономического прогноза, исходя из пессимистической оценки значений цен на товары российского экспорта. Эти доходы должны обеспечивать финансирование государственных расходов независимо от влияния внешнеэкономической конъюнктуры. Вторая часть федерального бюджета должна формироваться за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких экспортных цен.
В 2001 г. впервые за последние годы проект федерального бюджета был сформирован без дефицита в объеме 1193,5 млрд. руб. по расходам и доходам с первичным профицитом федерального бюджета на 2001 г. в 242,69 млрд. руб. Кроме того, хотя первичный профицит в 2001 г. был предусмотрен в 3,13% ВВП (на 0,28% к ВВП меньше, чем в бюджете 2000 г.), он все же был значителен – 25,7% общего объема расходов бюджета.
Бюджет на 2001 г. характеризовался значительным профицитом – 126,5 млрд. руб. Превышение расходов над доходами является фактором сдерживания инфляции, позволяющим ограничить ее в пределах 10-13% в год.
Федеральный бюджет в 2002 г. был исполнен по доходам в сумме 2202,2 млрд. руб. (20,3% к объему ВВП) и по расходам 2050,6 млрд. руб. Профицит по финансированию составил 151,6 млрд. руб. (1,4% ВВП). Первичный дефицит (без учета расходов по обслуживанию государственного долга) составил 375,3 млрд. руб. (3,5% ВВП).
В 2003 г. профицит федерального бюджета составил 72,06 млрд. руб., или 0,6% ВВП.
Однако профицит бюджета имеет и отрицательные стороны. Перевыполнение бюджета на сотни миллиардов рублей вызывает болезненные процедуры обсуждения и нерациональные траты «излишков». Доходы, связанные с благоприятной внешней конъюнктурой должны направляться не на текущее потребление, а на формирование бюджетного резерва. Такой резерв был создан в 2002 г. Он был запланирован в сумме 197 млрд. руб., а собран в сумме 205,9 млрд. руб. Кроме того, в финансовый резерв были переведены 7 млрд. руб., не использованных получателями. Это было сделано для повышения финансовой дисциплины. Бюджетный резерв послужил источником покрытия 38% платежей по внешнему долгу в 2003 г., что позволило снять проблему пиковых платежей. Формирование финансового резерва для целей обеспечения сбалансированности федерального бюджеты было частью бюджетной политики и в 2003 г. Это – рациональная политика в интересах всей экономики.
Еще одной задачей фискальной политики является переход к среднесрочному финансовому планированию. Меры, проведенные для ее реализации пока очень незначительны.
Разумеется, главной целью Правительства РФ при осуществлении бюджетно-налоговой политики хотя бы формально является обеспечение экономического развития страны. Для ее достижения необходимо решить большое количество проблем. Этот процесс длителен и протекает с различным успехом. Тем не менее, каждая проводимая мера должна в той или иной мере способствовать стабилизации российской экономики и экономическому росту.
Уже осуществлены такие важные меры, как упорядочение налоговой системы, усиление бюджетной дисциплины, повышение эффективности казначейского контроля над использованием государственных средств. Отмечено также повышение уровня концентрации бюджетных расходов на приоритетных направлениях, в том числе в рамках федеральных программ.
3. КРИТИКА ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ПРАВИТЕЛЬСТВА
И АЛЬТЕРНАТИВНЫЙ ПОДХОД К ЕЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ
3.1. Профицит и сокращение ресурсного потенциала бюджета
Бюджетно-налоговая политика, проводимая Правительством РФ в гг., представляет собой в целом единый курс. Его основные целевые установки – профицитный бюджет и обеспечение текущих платежей по государственному долгу. В рамках этих ограничений каждый бюджет с 2000 по 2003 г. представляет собой достаточно стройную, технологически отработанную и сбалансированную конструкцию. Однако необходимо сказать, что сама концепция бюджетной политики за последние годы в значительной мере себя исчерпала. В радикальной переориентации нуждается вся бюджетно-налоговая политика страны. Главными ее ориентирами должны стать экономические, региональные и социальные интересы всех участников бюджетного процесса, а не только интересы Правительства РФ.
Бюджетно-налоговая политика, проводимая в нашей стране в настоящее время, породила ряд негативных тенденций, среди которых можно назвать следующие: сокращение ресурсного потенциала бюджетной системы в целом (причем впервые за последние годы это относится и федеральному бюджету); четкая установка на ограничение непроцентных расходов федерального бюджета.
Начиная с 2000 г. бюджетная система России функционирует в режиме профицитного бюджета. Правительство считает, что лучшей экономической оценкой данной политики является определенная финансовая стабилизация в России. Однако стабилизация, что ни для кого не секрет, достигнута в основном за счет благоприятной, но весьма неустойчивой внешнеэкономической конъюнктуры.
Финансы как особая форма распределительных отношений охватывают весь воспроизводственный цикл, всю систему вертикальных и горизонтальных хозяйственных связей, создавая тем самым реальные возможности для осуществления все нового и нового воспроизводственного цикла. Поэтому в условиях рынка финансы являются той основой, которая обеспечивает равновесие всех рыночных процессов, построенное на компромиссе интересов участников воспроизводственного процесса. Таким образом, не финансовые отношения, а компромисс интересов производителей, потребителей и государства определяет рациональные пропорции распределения. Поэтому финансовую стабилизацию нельзя осуществлять лишь с балансированием федерального бюджета, достигаемым с помощью профицитной политики.
Только система конкурентного рыночного равновесия может обеспечить такое распределение национального продукта, которое сделало бы возможным максимальное потребление, создавая условия для максимальной эффективности производства. Государство не может и не должно брать на себя задачу обеспечения экономического роста только на основе государственных инвестиций, но может и должно за счет финансовых ресурсов позитивно изменять структуру производства.
Стратегическую задачу обеспечения эффективного использования производственного потенциала Россия может решить лишь при переориентации традиционного движения финансовых потоков с сырьевого рынка в сферу производства конечной продукции и высоких технологий. Как бы ни был велик инвестиционный потенциал частного сектора, сам по себе он никогда не сможет решить эту задачу, поскольку она всегда будет находиться за рамками его прямых интересов. И задача государства – создать условия для максимально возможной прибыльности приоритетных отраслей, в том числе и за счет стартовых инвестиций.
Российская бюджетная система сегодня находится в таком состоянии, когда бюджетные отношения направлены не на обеспечение баланса интересов всех участников воспроизводственного процесса, а «загоняются» в рамки профицитной политики. Это неизбежно ведет к сокращению доходного потенциала бюджетной системы. В 2003 г. ресурсный потенциал федерального бюджета сократился по сравнению с 2002 г. на 1,2 процентных пункта ВВП (с 19,1 до 17,9% ВВП) при росте профицита на 0,1% ВВП.
Ресурсный потенциал бюджетной системы складывается из всех бюджетных доходов (налоговых и неналоговых), а также источников покрытия дефицита бюджета. При профицитном бюджете ресурсный потенциал бюджетной системы меньше ее доходного потенциала на сумму неиспользованного бюджетного профицита и финансового резерва (то есть финансовых ресурсов, отвлеченных из экономики). В 1992 г. ресурсный потенциал федерального бюджета составлял 19% ВВП при дефиците в 3,2% ВВП, соответственно его доходный потенциал был равен 15,8% ВВП. Доходный потенциал федерального бюджета в сопоставимом виде в 2003 г. составил 15,7% ВВП. Он практически равен доходному потенциалу федерального бюджета России в 1992 г., но при этом Правительство проводит диаметрально противоположный курс – профицитной бюджетной политики. Следовательно, ресурсный потенциал бюджетной системы значительно ниже. Это, в свою очередь, приводит к сокращению непроцентных бюджетных расходов, а значит, к ограничению совокупного внутреннего спроса.
Таким образом, опасность даже не в том, что государство сокращает свои социальные обязательства, а в том, что проводимая им политика дает экономике отрицательный импульс. Это приводит ее к балансированию на более низком уровне соотношения спроса и предложения, что неизбежно означает замораживание инвестиционных ресурсов частного капитала. Поэтому, несмотря на благоприятную конъюнктуру на рынке нефти и нефтепродуктов, экономический рост объективно затухает и соответственно из бюджетной системы все меньше средств можно использовать на финансирование потребностей экономики, государства и населения.
Как следует из вышесказанного, ресурсный потенциал бюджетной системы сокращается не вследствие влияния негативных экономических факторов, а в результате сознательных действий правительства: профицитный бюджет; изменения в налоговом законодательстве, направленные прежде всего на обеспечение бюджетного профицита. Иначе говоря, сокращение ресурсного потенциала бюджетной системы обусловлено общим снижением темпов экономического развития страны. Это вполне предсказуемый результат современной бюджетной политики.
3.2. Недостатки налоговой политики
В последнее время на изменение доходного потенциала бюджетной системы довольно существенное влияние оказали нововведения налоговой реформы. Наиболее радикальные изменения в налоговую систему были внесены в гг. с введением в действие четырех глав второй части Налогового кодекса РФ. Эти нововведения ориентированы преимущественно на перераспределение налогового потенциала в пользу федерального бюджета под видом снижения налогового бремени. Однако реальное налоговое бремя на производителя не толь не снижается, но в отдельных случаях значительно возрастает. Так, по оценкам Правительства РФ, за счет изменений налогового законодательства, учтенных в расчетах бюджета на 2001 г., доходы федерального бюджета должны были увеличиться на 87,2 млрд. руб. Если учесть, что расходные функции региональных бюджетов, прежде всего социального характера, не сокращаются, то в конечном счете такая бюджетная политика противоречит интересам страны в целом, хотя позволяет достаточно успешно решать задачи федерального Правительства по балансированию бюджета. В 2002 г. налоговая реформа была продолжена в том же русле. При этом прирост налоговых доходов федерального бюджета был определен в сумме 511 млрд. руб. (в том числе только за счет введения нового налога на добычу полезных ископаемых – на 169,3 млрд. руб.).
Рост налоговых доходов федерального бюджета в 2002 г. (в сопоставимых ценах с учетом дефлятора), как и в бюджетных проектировках на 2001 г., опережал общий рост доходов бюджетной системы в целом и бюджетов субъектов Российской Федерации. Это свидетельствует не о снижении налогового бремени на производителя, а скорее, о перераспределении налоговых потоков. Следовательно, как и в предыдущие годы, рост доходов федерального бюджета достигается преимущественно за счет все большей консолидации налогового потенциала на уровне федерального бюджета.
Справедливости ради надо отметить, что в последние годы существенно улучшилось налоговое администрирование и упорядочились налоговые правоотношения. Правда, точнее это можно назвать «налоговым ремонтом», а не налоговой реформой, поскольку не затронуты те экономические диспропорции, которые имеются в структуре самой налоговой системы и которые отражают ориентацию налоговой политики на косвенное налогообложение. Так, в структуре налоговых доходов федерального бюджета активно сокращается доля налога на прибыль. В 2002 г. по сравнению с 1998 г. она снизилась на 3,4%, а в 2003 г. по сравнению с предыдущим годом – еще на 2,4%. Причем снижение налоговой ставки – далеко не единственный фактор, влияющий на данный процесс. Сокращение поступлений налога на прибыль в федеральный бюджет обусловлено сужением налогооблагаемой базы, что свидетельствует об ухудшении финансового состояния налогоплательщиков.
Единственный налог, продолжающий практически формировать доходную базу федерального бюджета, – это НДС. Его доля в налоговых доходах федерального бюджета повышается. В 2003 г. она достигла 46,1% и по сравнению с предыдущим годом возросла на 5,2%. Бремя данного налога на экономику постоянно увеличивается. Причем его давление на хозяйствующие субъекты крайне неравномерно.
Обеспечение налогового равенства для налогоплательщиков – одна из важных проблем системного характера, которую еще предстоит решить при проведении реформы российской налоговой системы. Создание единого механизма льготирования, положенного в основу единой налоговой системы страны, – непременное условие целенаправленного влияния налоговых отношений на экономические процессы.
Налоговая реформа в России в целом ориентирована прежде всего на фискальную функцию налогов и соответственно – на инфляционные косвенные налоги. Такая направленность налоговой системы крайне неэффективна.
С одной стороны, она предполагает переориентацию налогов на цену товара, а не на доходы от их производства. Это неизбежно провоцирует инфляционные процессы, поскольку предприятия компенсируют налоговые изъятия своей ценовой политикой, и ослабляет стремление производителей к повышению эффективности собственного производства, ориентируя их на все большее получение налоговых льгот.
Все это говорит об антистимулирующем характере российских налогов: широкое распространение льгот и отсрочек (несмотря на все налоговые нововведения) ведет к тому, что выгоднее бороться за получение данных льгот и отсрочек, а не за увеличение сбыта товаров и развитие производства. Об этом достаточно красноречиво свидетельствует то, что в 2003 г. произошло снижение налогового бремени на 0,4% ВВП при уменьшении доходного потенциала на 1% ВВП.
С другой стороны, доходы, которые государство получает при такой налоговой реформе в виде инфляционной ценовой надбавки, явно недостаточны для удовлетворения потребностей бюджета. Это обусловлено не только типом налогообложения, который снижает прежде всего жизненный уровень потребителей конечной продукции, а следовательно, повышает социальную нагрузку на бюджет. Не последнюю роль здесь играет и то, что лаг между поступлением налогов в бюджет и их использованием неизбежно обесценивает государственные расходы как социального, так и инвестиционного характера. При такой политике снижение налогового бремени на производителей (что само по себе весьма условно) и перенос его на потребителей (в виде ценовых надбавок) не дают положительного экономического эффекта. Объективно сокращается внутренний потребительский спрос, а следовательно, и возможности для роста объемов производства, работающего на внутренний рынок. Это, в свою очередь, означает, что рост ВВП достигается преимущественно за счет экспорта ресурсного потенциала (именно он и льготируется по основному НДС).
Реформа налоговой системы, направленная на оптимизацию и повышение эффективности налогообложения, должна обеспечить рационализацию структуры налоговой системы, которая не искажала бы побудительных мотивов деятельности предпринимателей. Ориентация налоговой системы на косвенное налогообложение этой задачи не решает.
В целом необходимо подчеркнуть, что налоговая реформа не привела к оптимизации структуры налоговой системы, несмотря на некоторое ее упорядочение и определенные успехи, достигнутые в налоговом администрировании. Реально налоговые нововведения лишь сократили доходный потенциал бюджетной системы, усилив при этом дестимулирующее воздействие косвенных налогов на экономику.
3.3. Критика политики в области расходов
Наиболее действенным внутренним фактором развития в среднесрочной перспективе считается неуклонная и достаточно быстрая реализация структурных преобразований. По мнению Правительства, экономический рост будет обеспечен вследствие сокращения государственного вмешательства в экономику и либерализации ведения бизнеса. Следовательно, основой роста станут повышение производительности труда и увеличение доходов населения – соответственно рост инвестиционного и потребительского спроса.
Тем не менее, Правительство резко изменило направление бюджетной политики, переориентировав ее с решения проблем укрепления доходной базы бюджетной системы на реальное сокращение непроцентных расходов бюджета. Логика проста: если не удалось обеспечить стабильную и достаточно доходную базу бюджетной системы, проблему сбалансированности можно решить с другого конца – сократить государственные расходы на экономику, продекларировав их заведомую неэффективность.
Сам термин «процентные и непроцентные расходы» в том смысле, в каком он употребляется в материалах Министерства финансов РФ, в российских реалиях не несет сколько-нибудь существенного экономического содержания. Точнее было бы говорить о государственных расходах на решение социально-экономических проблем страны и о тех государственных расходах, которые исключены из движения финансовых потоков в рамках экономической системы государства.
При таком подходе расходы центрального Правительства на развитие экономики страны в 2003 г. составляют всего 1587,9 млрд. руб., или 12,2% ВВП, а отвлечение финансовых ресурсов на нужды неэкономического характера – 857,1 млрд. руб., или 6,6% ВВП. Это не просто сокращение бюджетных расходов. Это - свидетельство крайне неэффективного использования мобилизуемых на уровне федерального бюджета финансовых ресурсов. Следовательно, при разумном решении средства центрального Правительства, направляемые в экономику страны, могут быть существенно увеличены за счет как рационального распределения финансовых ресурсов, так и эффективного управления государственной собственностью.
Государственный сектор в российской экономики продолжает занимать ведущие позиции в отраслях оборонно-промышленного комплекса, естественных монополий, в социальной сфере. В 2003 г. доля государственного сектора в общем объеме произведенной промышленной продукции сохранилась на уровне 14,4%, при этом в нем прогнозировалось увеличение объемов промышленной продукции на 3% (весь рост промышленной продукции прогнозировался на 3,2%). Следовательно, масштабы участия государства в экономике все еще достаточно весомы. Это тот материально-вещественный и финансовый ресурс в руках государства, за счет которого можно напрямую обеспечить рост экономического потенциала страны.
Вопрос лишь в том, способно ли государство управлять ростом не только собственного производственного потенциала, но и совокупного экономического потенциала страны. Если Правительство реализует бюджетную политику, направленную на максимизацию изъятия ресурсов в бюджет и минимизацию бюджетных расходов, поддерживающих воспроизводственные возможности государственной собственности, то ответ будет отрицательным. Если же приоритеты бюджетной политики сместятся в сторону активизации ее инвестиционной составляющей, прежде всего за счет дополнительных инвестиций в государственную собственность, обеспечивая их концентрацию в эффективных технологиях и отраслях (создавая тем самым исходный импульс для межотраслевого перелива капитала в целом), то решение задачи экономического роста можно существенно ускорить. Соответственно исчезнут основания для сетования на отсутствие реальных механизмов трансформации накоплений в инвестиции.
Современная бюджетная политика ориентирована на сокращение государственных расходов в экономику прежде всего за счет инвестиционной составляющей, но реализация государством функций собственника не может быть полноценной, если оно не способно направлять достаточные объемы инвестиций в функционирование этой собственности.
Можно сделать вывод: Правительство РФ, реализуя профицитную политику (прежде всего за счет ограничения государственных вложений в собственную экономику), конечная цель которой – выплаты по государственному долгу, объективно обеспечивает российскими финансовыми ресурсами развитие не собственной экономики, а экономики стран-кредиторов. Такая бюджетная политика ведет к дальнейшему разбалансированию не только бюджетной системы, но и всех государственных финансов в целом.
Основной стратегической задачей бюджетной политики России должно быть не сокращение внутренних бюджетных расходов, что предусматривается долгосрочной правительственной политикой, а их наращивание до параметров, соответствующих потребностям современной высокотехнологичной рыночной экономики и высокому уровню социальных расходов, достигнутому развитыми странами.
Целевым критерием бюджетно-налоговой политики должен стать рост объемов производства. Основа этого роста – структурные изменения в пропорциях накопления и потребления в ВВП, повышение реальных доходов населения, а не просто финансовая стабилизация в отрыве от процессов, происходящих в реальном секторе.
Это означает, что фискальная политика государства должна быть подчинена увеличению совокупного общественного спроса, защите позиций России на внутреннем и моровом рынках, формированию единой системы управления государственным долгом. Необходимо достижение долгосрочного равновесия между обязательствами властей в социально-экономической сфере и возможностями их обеспечения за счет текущей и будущей мобилизации финансовых ресурсов общества. Именно решение этой задачи должно стать основой базовых параметров федерального бюджета на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Фискальная или бюджетно-налоговая политика – это меры правительства по изменению государственных расходов, налогообложения и сальдо бюджета страны.
Основным направлением фискальной политики российского Правительства в гг. в области доходов было проведение налоговой реформы. Она включила в себя установление единой ставки подоходного налога в размере 13%, введение единого социального налога, снижение налога на прибыль до 24%, некоторые изменения во взимании НДС и другие меры. Ее основные цели: снижение налогового бремени, расширение налоговой базы и повышение уровня собираемости налогов.
Главным направлением фискальной политики в области расходов было погашение и обслуживание внешнего и внутреннего государственного долга. Также среди приоритетных статей федерального бюджета можно выделить расходы на обеспечение безопасности государства, повышение заработной платы работникам медицинских и образовательных учреждений, финансовую помощь бюджетам других уровней и другие. Вместе с тем Правительство осуществляло снижение непроцентных расходов бюджета.
Для усиления контроля над исполнением бюджета было завершено формирование единой системы органов федерального казначейства, куда были переведены счета всех государственных фондов и предприятий бюджетной сферы.
В гг. Правительство РФ осуществляло профицитную бюджетную политику. Расходы государства были ниже его доходов. Свободные средства использовались в основном на погашение и обслуживание внешнего долга.
Профицитная бюджетно-налоговая политика зачастую подвергается критике. Ведь профицит – это средства, изъятые из национальной экономики. Его формирование способствует сокращению ресурсного потенциала бюджетной системы. По мнению критиков, задачей фискальной политики должно быть не создание профицита федерального бюджета, а стимулирование внутреннего спроса, увеличение государственных инвестиций в реальный сектор экономики и повышение социальных расходов. Именно это будет способствовать экономическому росту.
Кроме того, как мне кажется, в России должна развиваться прогрессивная система налогообложения. Отсутствие этого механизма, который является встроенным стабилизатором экономики, препятствует ее саморегулированию, то есть недискреционной фискальной политике.
Судя по Бюджетному посланию Президента РФ, фискальная политика в 2004 г. будет являться продолжением курса гг.
