Преимущества новой редакции закона о межбюджетных отношениях
в РК по отрасли «Образование»
Модернизационные процессы в сфере общего образования невозможно осуществлять без обновления финансовых механизмов в отрасли. К сожалению, очень часто законодательство носит догоняющий характер и является препятствием на пути развития. В течение последних двух лет велась активная работа по внесению изменений в региональное законодательство в части межбюджетных отношений. С января 2012 года мы финансируем отрасль «Образование» на основе измененного закона «О межбюджетных отношениях в РК». Каковы же преимущества этих изменений и каковы социальные эффекты от использования закона в новой редакции?
1. Использование подушевого норматива в сельских образовательных учреждениях позволяет сохранить прежний объем финансирования при переходе ребенка из одной школы в другую. Предыдущая редакция закона приводила к значительным потерям средств субвенции в связи с тем, что финансировался класс-комплект. При переходе нескольких учеников малой школы в большую - происходило следующее: даже незначительное сокращение численности учащихся (5-6 детей) влекло за собой уменьшение количества классов-комплектов на 1 или 2, естественно сокращался объем финансирования (потери составляли более миллиона рублей). При поступлении этих же детей в другую школу района, более крупную, существенного увеличения классов - комплектов не происходило, т. к. дети просто «растворялись» в контингенте уже сформированных и учтенных классов, поэтому увеличения объема субвенции не происходило.
Каковы социальные эффекты этого изменения? Это позволяет муниципальной власти более гибко выстраивать сеть муниципальных образовательных учреждений. При реструктуризации сети – деньги остаются в районе. Поэтому в ходе оптимизации сети исчезает сугубо экономический мотив, остаются главные аргументы при принятии решения о закрытии школы: качество образования и ответственность населения. В настоящее время все малочисленные учреждения района (речь идет о Пряжинском национальном муниципальном районе Республики Карелия) имеют лицензию, государственную аккредитацию. Устойчивые результаты государственной аттестации выпускников малочисленных основных школ не дают повода сомневаться в качестве образования. Ответственность родителей проявляется в их готовности принимать участие в обустройстве школы, партнерство в проектной деятельности, совместное с администрацией школы принятие решений. У школьного коллектива появляется уверенность в завтрашнем дне после многолетних сомнений «закроют – не закроют».
2. Увеличение норматива на детей с особыми образовательными потребностями позволяет формировать такие образовательные программы школ, при которых максимально учитываются особенности обучения детей с ограниченными возможностями здоровья. В условиях небольших сельских школ весьма затруднительно создавать классы КРО (коррекционно-развивающего обучения), кроме того, их создание противоречит идее инклюзивного образования, у многих родителей и директоров школ вызывает протест изоляция детей с проблемами в обучении в «интеллектуальное гетто». Ранее, обучая детей с ОВЗ (ограниченные возможности здоровья) интегрировано, т. е. в общеобразовательных классах, происходили потери средств субвенции (до 5 млн. руб. в 2011 году). Сейчас есть возможность финансировать обучение детей на дому, по индивидуальным учебным планам, в специальных классах, дистанционно.
3. Подробное содержательное наполнение каждого норматива позволяет осуществлять более тщательный анализ эффективности распределения средств субвенции по статьям расходов, на основе которого можно видеть резервы и избегать необдуманных решений. Закон действительно становится инструментом, с помощью которого можно управлять такими процессами, как:
- реструктуризация сети в целях достижения качества образования;
- обновление содержания стимулирующей части ФОТ (фонд оплаты труда) в зависимости от конкретной ситуации в учреждении;
- оптимальное формирование штатных расписаний, на основе пропорционального соотношения педагогического, управленческого, технического персонала.
4. Внесение изменений в ЗАКОН РК «Об образовании». В новой редакции закона четко определяется статус малокомплектной сельской школы, что позволит увеличить норматив финансирования таких учреждений.
Однако стремительно развивающиеся события в отрасли ставят новые проблемы, пути решения которых лежат через совершенствование механизмов финансирования. Какие еще позиции нуждаются в доработке?
1. Учет особенностей школ, в зависимости от их статуса. Подход к формированию норматива должен быть дифференцированным и учитывать особенности учреждений и муниципалитетов. Кстати, эта мысль отражена в бюджетном послании Главы Республики Карелия Законодательному Собранию. В настоящее время не учитываются особенности школ, находящихся в поселке городского типа. Как правило, такое учреждение является единственным в населенном пункте, обучает всех детей поселка и не может комплектоваться строго по заданному нормативу наполняемости класса из расчета 25 человек в классе. Такое учреждение принимает на себя функции, несвойственные городским учреждениям, например, подвоз детей к месту учебы из других населенных пунктов. Учитывая необходимость безусловного исполнения поручения Президента Российской Федерации , по вопросу модернизации системы общего образования через укрепление материальной базы ресурсных центров, на подобные школы, имеющие такой статус, возложены дополнительные функции. Данное обстоятельство пока никак не отражено в межбюджетных отношениях. Подход к финансированию школ поселков городского типа как «городских» особенно несправедлив на фоне применения повышенного норматива к малочисленным учреждениям, находящимся географически в столице региона. Включение некоторых городских школ в список малочисленных дискредитирует саму идею поддержки сельских малочисленных школ, а также приводит к стагнации городской системы образования и оттягивает бюджетные ресурсы от негородских школ.
Несовершенство норматива финансирования сельских школ проявляется еще в том, что норматив не учитывает расходы на содержание пришкольных интернатов, являющихся структурным подразделением школ. В таких школах трудно достичь идеальных показателей по заданным параметрам эффективности сети, т. к. необходимость содержать штаты воспитателей, ночных нянь в интернатах отягощает бюджет учреждения. В Пряжинском районе пришкольные интернаты содержатся за счет средств местного бюджета, хотя наличие интернатов является прямым следствием процессов реструктуризации и оптимизации сети школ.
Норматив не учитывает особенности Пряжинского района как национального. В большинстве школ изучаются карельский и финский языки, что требует от школ реализации образовательных программ в рамках только шестидневного учебного плана. Законопроект «О внесении изменения в Закон Республики Карелия «О государственной поддержке карельского, вепсского и финского языков в Республике Карелия» позволил увеличить фонд оплаты труда учреждений, реализующих программы этнокультурного образования, направив средства на вознаграждение педагогов, изучающих родные языки, но в целом это не компенсирует всех расходов учреждения. Но важнее даже не дополнительное финансирование изучения родных языков, а внимание законодателей к тем учреждениям, которые принимают на себя эту особую миссию.
Сейчас предстоит большая работа по разработке норматива на услуги дошкольного образования. Считаю необходимым учесть следующие позиции, ставшие результатом предыдущих процессов в образовании:
- «реструктуризация» привела в большинстве муниципальных районов к объединению школ и детских садов в одно юридическое лицо. В настоящее время такие учреждения финансируются из разных уровней бюджетов, что создает ситуацию социальной несправедливости (например, разница в окладах учителя и воспитателя), а также массу бюрократических сложностей при бухгалтерском учете. Нормативы на дошкольное образование должны разрабатываться с учетом всех достижений законодательства в части финансирования общего образования и представлять собой единую, взаимосвязанную систему.
- «оптимизация» привела к закрытию малочисленных учреждений в отдаленных населенных пунктах. После закрытия школ, детских садов там родились дети, но инфраструктура детства уже разрушена. В нашем районе 68 детей проживает в таких населенных пунктах, где нет учреждений социальной сферы. Желательно, чтобы показатели для расчета норматива на услуги дошкольного образования учитывали не только контингент имеющихся учреждений, но и количество неохваченных детей, имеющих конституционное право на доступное дошкольное образование. Возможно, тогда у муниципалитета будут ресурсы на вариативные модели дошкольного образования в подобных ситуациях.
В большинстве муниципалитетов на систему образования, в том числе и органы управления образованием, возложены обязанности по профилактике социального сиротства, опеке и попечительсту. Законодательство РК в этой части также несовершенно и нуждается в пересмотре.
P. S. Что касается «недостаточно настойчивого лоббирования», считаю, что Законодательное Собрание РК существует не для удовлетворения амбиций отдельных лоббистов, а для того, чтобы законодательно поддерживать процессы развития всех территорий региона.
,
начальник отдела образования Администрации
Пряжинского национального муниципального района РК,
член Совета Ассоциации сельских малочисленных малокомплектных школ Республики Карелия
