Финансовое обеспечение автодорожной безопасности: методология и практика (стр. 3 )

Объемы финансирования, выделенного из федерального бюджета указанным министерствам и ведомствам, представлены в таблице 5.

Таблица 5

Распределение средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2годах», между государственными

заказчиками

Государственные заказчики	Общий объем финансирования (млн руб.)	Доля расходов по заказчикам, %
Всего	В том числе
НИОКР	капитальные вложения	прочие нужды
МВД России	13503,9	1038,0	11260,5	1205,4	62,5
МЧС России	1902,4	147,5	1135,0	619,9	8,8
Росздрав	2076,7	320,5	671,0	1085,2	9,6
Рособразование	1997,0	260,0	1115,0	622,0	9,2
Росавтодор	2150,0	640,0	1090,0	420,0	9,9
Всего	21630,0	2406,0	15271,5	3952,5	100

Важность разработки научных подходов к решению проблем обеспечения безопасности дорожного движения подтверждается значительными объемами средств, выделяемых из федерального бюджета на научные исследования и разработки, а также совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей функциональные обязанности субъектов дорожного движения – 11,1 % от общего финансирования.

В рамках Программы намечено усилить межведомственную и межтерриториальную координацию действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц, на которых возложена ответственность за предупреждение дорожно-транспортных происшествий и снижение тяжести их последствий.

Достижение главной цели предполагает выполнение ряда задач, среди которых:

· разработка и утверждение в установленном порядке нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения - правил, стандартов, технических норм и других документов;

· материальное и финансовое обеспечение программных мероприятий по безопасности дорожного движения;

· организация подготовки водителей транспортных средств и обучение граждан правилам и требованиям безопасности движения;

· проведение комплекса мероприятий по медицинскому обеспечению безопасности дорожного движения;

· проведение социально ориентированной политики в области страхования на транспорте и др.

Программа предусматривает сокращение в 1,5 раза количества лиц, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, и на 10 процентов - количества дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими в 2012 году по сравнению с 2004 годом. Это позволит Российской Федерации приблизиться к уровню безопасности дорожного движения, характерному для стран с развитой автомобилизацией населения, снизить показатели аварийности и, следовательно, уменьшить социальную остроту проблемы и уровень финансового ущерба, наносимого экономике в целом и бюджетной системе, в частности.

Одним из важных вопросов достижения намеченных результатов по основным программным мероприятиям является обоснование распределения средств федерального бюджета между регионами, так как успешность решения указанных задач во многом определяется объемом межбюджетных трансфертов. В настоящее время в основе методики, применяемой при расчете субсидий субъектам РФ за счет федерального бюджета, лежит лишь показатель протяженности автодорог. Мы считаем, что методика расчета указанных субсидий должна включать в себя систему корректирующих коэффициентов, позволяющих учитывать показатели автотранспортной аварийности и размеры социально-экономического ущерба от ДТП, понесенного на субфедеральном уровне. Для решения данной проблемы необходима группировка индикаторов и показателей результативности в области обеспечения БДД по перечню основных стратегических задач, возложенных на Министерство внутренних дел РФ. Это, на наш взгляд, позволит создать основу для координации действий Министерства с другими государственными заказчиками Программы, сформировать единую систему мониторинга ее реализации, а также аргументировано определять объемы софинансирования расходов. Определенные Программой показатели и индикаторы результативности предполагают разработку методик их применения при оценке результатов обеспечения безопасности дорожного движения не только на федеральных и региональных трассах, но и на местных дорогах.

Что касается органов местного самоуправления (ОМСУ), то их компетенция в части обеспечения безопасности дорожного движения напрямую не вытекает из Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Вместе с тем, значительное количество профильных нормативных правовых актов федерального уровня предписывает муниципальным учреждениям и организациям, также как на федеральном и субфедеральном уровнях, осуществлять деятельность в двух направлениях. Первое из них направлено на проведение предупредительных мероприятий в области БДД, что предполагает: несение расходов на создание условий для реализации программ автодорожного всеобуча среди населения муниципального образования; содержание в надлежащем состоянии дорог местного значения; освещение улично-дорожной сети; организацию муниципальных перевозок граждан автотранспортными предприятиями и др.

Второе направление деятельности - ликвидация последствий ДТП и снижение их тяжести. Осуществляемые мероприятия требуют дополнительного правового регулирования. Автор считает, что содержащийся в Законе РФ перечень вопросов местного значения всех видов муниципальных образований следует дополнить статьей следующего содержания: «осуществление мероприятий по обеспечению безопасности участников дорожного движения». Очевидна и важность конкретизации функций ОМСУ в части обеспечении БДД и в соответствующих Уставах этих органов. Вместе с тем, исследование Уставов муниципальных образований, например, Тверской области показало, что они содержат лишь те вопросы местного значения, которые отражены в вышеуказанном законе. Отсутствуют в области и муниципальные целевые программы по обеспечению безопасности дорожного движения.

Не подлежит сомнению, что муниципальные образования имеют разную финансовую обеспеченность, социально-транспортную инфраструктуру, природно-климатические и другие условия. Неоднородность измеримых объемных показателей, характеризующих муниципальные образования, должна учитываться путем определения интегральных показателей по каждому из направлений оцениваемой деятельности МО в области безопасности дорожного движения. Мы предлагаем для комплексности оценки определять интегральные показатели по следующим направлениям деятельности: надзор за соблюдением норм и правил, действующих в сфере дорожного движения; содержание улично-дорожной сети; совершенствование организации дорожного движения; профилактика правонарушений в сфере дорожного движения среди населения; оказание медицинской помощи пострадавшим в ДТП.

Построение оптимальных моделей управления финансовыми ресурсами, выделяемыми на обеспечение безопасности дорожного движения на местном уровне, затруднено из-за отсутствия необходимой и достоверной информации об аварийности на автодорогах, проходящих по территории муниципального образования, и причинах возникновения ДТП. Зачастую информация о структуре и динамике дорожно-транспортного травматизма муниципальным образованиям недоступна, что не позволяет определять бюджетные параметры на его предотвращение и ликвидацию. В целях преодоления информационных проблем под руководством автора разработаны предложения о перечне показателей, порядке и сроках предоставления на безвозмездной основе соответствующими органами необходимых данных.

Одним из важных элементов совершенствования финансового механизма обеспечения БДД, наряду с целевыми программами, является развитие практики страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Анализ правового обеспечения и оценка практики данного вида страхования свидетельствует о том, что созданная система, позволяющая возмещать вред, причиненный здоровью, жизни и имуществу потерпевших в результате ДТП, нуждается в развитии. Предлагаемые в работе меры в значительной степени будут способствовать решению этой задачи. Среди них:

· существенное расширение и однозначное определение в Законе об ОСАГО прав, обязанностей и ответственности страхователей, страховщиков и участников системы ОБДД в рамках ОСАГО;

· установление в Законе ряда базовых положений и процедур, относимых существующей его редакцией на дополнительные подзаконные акты (в первую очередь это касается требований к экспертам, определению их прав, обязанностей и ответственности);

· разработку регламентов (схем) взаимодействия сотрудников государственных органов исполнительной власти и страховщиков в рамках ОСАГО;

· совершенствование предусмотренной законодательством процедуры банкротства страховщиков по ОСАГО в части изменения очередности удовлетворения требований кредиторов и обеспечения участия РСА в процедуре банкротства на стадии введения внешнего управления;

· внесение в состав базовых положений Закона стандартов ОСАГО, содержащих единые для всех страховых и экспертных (оценочных) организаций понятия и подходы к урегулированию ущерба и претензий сторон, базам данных и технологиям определения его размеров.

Рассмотренные в рамках второй группы проблем вопросы, безусловно, не исчерпывают палитру организации, определения объемов и структуры источников, методики, правовой регламентации финансового обеспечения БДД. Финансовый механизм предоставления этого вида услуг значительно шире. Автор предпринял попытку привлечь внимание, с одной стороны, к самым, с его точки зрения, проблемным вопросам, с другой – обосновать возможные пути их решения, доказать, что именно они будут способствовать росту результативности вложений в БДД.

Необходимым дополнительным фрагментом в логике авторских обоснований является анализ и оценка прогрессивного опыта зарубежных стран, результаты которого изложены в третьей главе работы. Исследование доступной публичной информации стран - участниц Европейской конференции министров транспорта (EКMT)[1], таких как Бельгия, Дания, Германия, Испания, Франция, Италия, Австрия, Финляндия, Швеция, Англия, Норвегия, Швейцария и др. по вопросам организации и финансового обеспечения безопасности дорожного движения, показывает, что в рамках данной международной организации выработаны единые индикаторы обеспечения БДД по ряду общих с Россией проблем, решению которых препятствует:

· недостаточно обоснованное разграничение полномочий в области безопасности дорожного движения;

· управление по мероприятиям, а не по результатам;

· неоправданно высокий уровень централизации принятия решений по вопросам БДД;

· сложности при обосновании количественных целей при обосновании объемов бюджетного финансирования на обеспечение безопасности дорожного движения и др.

Следующий концептуальный вопрос, который в настоящее время становится предельно актуальным, – формирование единых принципов обеспечения БДД в условиях международной интеграции, когда транспортные потоки (и «производственные» и «личные») стремительно нарастают, повышается их интенсивность. Поэтому только совместные усилия (в области права, организационных подходов, финансирования, стандартов, контроля и др.) могут обеспечить максимальный эффект в целом.

В настоящее время ЕКМТ в качестве основных выделяет решение двух задач:

1. Помощь в создании на территории Европы интегрированной транспортной системы, которая являлась бы технически и экономически эффективной, отвечала высшим стандартам по безопасности и экологичности, полностью учитывала социальные и экономические тенденции развития стран – участниц.

2. Обеспечение связи между Европейским Союзом и остальной частью континента на политическом уровне, прежде всего в области дорожных и транспортных проблем ОБДД.

Решению данных проблем способствуют системные программы мероприятий по предотвращению ДТП, минимизации социальных и экономических потерь в результате ДТП, (форматы программ, в целом отвечающих таким требованиям, проанализированы в работе на примере целого ряда стран), причем для успешной реализации они должны иметь адекватное финансовое обеспечение.

Четвертый блок исследования связан с разработкой новых элементов финансового механизма обеспечения БДД в России. В рамках этого направления представлены: система мониторинга состояния БДД и его роль в управлении бюджетными расходами на эти цели; методические позиции определения бюджетных и демографических потерь в программно-целевом управлении БДД; порядок оценки результативности выполнения базовых параметров автодорожной безопасности как необходимого условия софинансирования профильных ФЦП.

Мониторинг состояния БДД должен составлять неотъемлемую часть системы мониторинга социально-экономического развития субъектов РФ. Его главная цель - сбор, изучение и обработка информации для принятия и анализа управленческих решений и результативности их реализации, принятия решений о софинансировании, что обусловливает две особенности, которым должен удовлетворять мониторинг: целевая направленность информационных процессов и максимальная объективность выводов на каждой стадии обработки данных.

Прежде всего в работе обозначен и аргументирован принципиально новый подход к решению вопроса. Мы убеждены в том, что это не могут быть фрагментарные оценки каких – либо мероприятий: органов представительной власти в части регулирования законодательства в области БДД; органов местного самоуправления в плане принятия нормативных правовых документов в этой области; органов исполнительной власти всех уровней по их исполнению; ведомств (например, лучшего обучения водителей, своевременной медицинской помощи пострадавшим в ДТП, обеспечения контроля и др.); инвесторов разной институциональной принадлежности (по дорожному строительству, поддержанию дорог в нормативном состоянии, строительству автодорожной инфраструктуры и др.). Только сложение их вместе, сопоставление с динамикой ДТП и понесенными потерями могут дать основание для общих оценок и выводов по дальнейшему финансированию мероприятий БДД.

В этих целях под руководством автора разработана новая методология мониторинга, позволяющая учитывать его результаты при определении объемов софинансирования расходов за счет средств федерального бюджета. Регионы, претендующие на трансферт, должны соблюдать индексы снижения основных показателей БДД, заложенные в ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 – 2012 годах».

Положения авторской методики основаны на показателях ранжирования и дифференциации регионов в зависимости от тяжести ситуации, определяемой как: условно - неизбежное; предкризисное; кризисное состояние. Отнесение территории по каждому индикатору и показателю Программы к предкризисному уровню предлагается осуществлять, если их фактические значения окажутся выше среднего по Российской Федерации на 30%, кризисному - 60%.

Для координации принимаемых мер федеральными и субфедеральными органами государственного управления по реализации ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в годах» и формирования единой системы мониторинга произведена группировка индикаторов и показателей по основным задачам в области обеспечения безопасности дорожного движения в разрезе федеральных округов. Учитывая существенные различия в развитости автомобилизации субъектов Российской Федерации, при проведении оценочных расчетов значений основных индикаторов и показателей Программы, отчетные данные по каждому из них предлагается соотносить с количеством единиц транспортных средств, зарегистрированных в регионе.

В таблице 6 представлены значения отдельных индикативных показателей Программы, рассчитанных по авторской методике мониторинга, характеризующих состояние автодорожной безопасности в разрезе федеральных округов. К числу наиболее комплексных показателей результативности финансирования мы относим, в частности, относительное значение транспортного и социального риска и их ежегодное снижение. Отсутствие накопленного опыта позволило произвести расчеты по всем регионам только за 2006 год. Характеризуя ситуацию с обеспечением БДД в целом, следует отметить, что средний темп снижения смертности от ДТП в Российской Федерации за период с 2004 по 2006 год составил 5% в год. Это существенно ниже значения, необходимого для достижения целей федеральной программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2годах».

Таблица 6

Индикативные показатели программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 – 2012 годах»

	Социальный риск	Транспортный риск	Тяжесть последствий
	(количество лиц, погибших в результате ДТП, на 100 тыс. населения)	(количество лиц, погибших в результате ДТП, на 10 тыс. ТС)	(количество лиц, погибших в результате ДТП, на 100 пострадавших)
Российская Федерация	22,9	9,2	10,3
Центральный округ	25,6	9,5	10,4
Северо-Западный округ	23,7	8,7	9,3
Южный округ	20,8	9,4	13,5
Приволжский округ	21,2	8,8	10,2
Уральский округ	21,9	8,0	8,2
Сибирский округ	22,2	10,2	10,3
Дальневосточный округ	24,6	9,5	9,4

К 2007 году только 13 субъектов РФ обеспечили темп снижения смертности от ДТП. К числу таких субъектов РФ можно отнести: Алтайский и Красноярский край, Волгоградскую, Калужскую, Камчатскую, Мурманскую, Новосибирскую, Свердловскую, Ульяновскую области, Усть-Ордынский, Бурятский, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа.