Порядок защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации

На правах рукописи

Акчурин

Александр Ростамович

ПОРЯДОК ЗАЩИТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ
ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2007

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

ДОРОНИНА Ольга Николаевна.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

ЗАСЛАВСКИЙ Сергей Евгеньевич;

кандидат юридических наук, доцент

АЛЕХИЧЕВА Ляля Георгиевна.

Ведущая организация: Российский государственный торгово-экономический университет.

Защита состоится «15» марта 2007 года, в 16.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-501.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации г. Москва, пр. Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан «12» февраля 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного Совета

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Избирательные права граждан Российской Федерации наряду с правом на участие в референдуме занимают центральное место в системе конституционных политических прав граждан, поскольку являются одним из проявлений народного суверенитета, обеспечивают высшее непосредственное выражение власти народа. Однако социальная ценность этих прав заключается не столько в их провозглашении, сколько в гарантированной возможности их свободной реализации и защиты в случаях нарушений.

Современный этап развития избирательного законодательства в Российской Федерации характеризуется значительным динамизмом, при этом, все большее внимание уделяется нормативному регулированию защиты избирательных прав граждан, что позволяет участникам избирательного процесса более эффективно отстаивать свои интересы. Однако обобщение правоприменительной практики показывает несовершенство законодательства, регламентирующего порядок защиты избирательных прав граждан.

Таким образом, несмотря на наличие значительного нормативного массива в сфере защиты избирательных прав граждан, а во многом и благодаря этому, в процессе подготовки и проведения выборов возникает множество конфликтных ситуаций, нарушений, злоупотреблений правами и полномочиями, что требует применения адекватных и эффективных мер защиты. Динамика социальной действительности, развитие общественных отношений и, как следствие, увеличение и усложнение норм и институтов избирательного права вызывают необходимость продолжения работы в направлении совершенствования механизма защиты избирательных прав граждан Российской Федерации. Проблема повышения эффективности защиты видится, прежде всего, с позиции совершенствования ее процедурной формы как правовой основы осуществления.

Важность этой задачи, на наш взгляд, обусловлена еще и тем, что действенные механизмы защиты, обеспечивающие эффективное и своевременное восстановление нарушенных избирательных прав, позволят повысить уровень доверия населения к институту выборов.

Проведение выборов на основе общепризнанных демократических принципов потребовало наличия механизмов защиты прав субъектов избирательного процесса и разрешения споров. Обогащение правоприменительной практики обусловило необходимость глубокой и обстоятельной теоретической разработки проблем в этой сфере.

Степень научной разработанности темы. В юридической науке проблемы защиты избирательных прав граждан и рассмотрения избирательных споров начали активно разрабатываться лишь с середины 90-х гг. ХХ в. в связи со становлением демократических институтов народного представительства в Российской Федерации и бурным развитием избирательного законодательства.

Проблемам разрешения избирательных споров посвящены работы , , . Отдельные механизмы защиты избирательных прав граждан рассматривали , , В. Тупиков. Комплексному исследованию внутригосударственных и международных механизмов защиты избирательных прав посвящена монография «Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации».

Вместе с тем многие проблемы внутригосударственной защиты избирательных прав граждан, в т. ч. порядок осуществления их государственной защиты, остаются без должного внимания и требуют более глубокой теоретической разработки. Кроме того, одним из направлений реформирования избирательной системы является совершенствования процедур защиты избирательных прав, что обуславливает необходимость решения новых проблем в этой сфере.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных правоведов по общей теории права, а также по конституционному праву (, , , , , ).

Исследование сущности и правой природы избирательных прав, их становления, развития и защиты осуществлено на базе научных трудов , , . В основу исследования процедур защиты положены работы ученых-процессуалистов , , .

В диссертации также использовались труды ученых – представителей иных отраслевых наук , , .

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при защите избирательных прав граждан государственными органами, в т. ч., избирательными комиссиями, судами общей юрисдикции, Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования составляют федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее порядок защиты избирательных прав граждан, а также практика его реализации.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основании исследования существующего порядка защиты избирательных прав граждан во внесудебной и судебной форме выработать предложения по их совершенствованию.

Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:

-  исследовать правовую природу и сущность избирательных прав граждан, определить виды избирательных прав и их систему;

-  определить понятие и гарантии защиты избирательных прав граждан, исследовать механизм защиты избирательных прав;

-  выявить особенности внесудебной и судебной форм защиты, определить их преимущества и недостатки;

-  определить основные принципы процедур защиты избирательных прав граждан, их роль в повышении эффективности ее механизмов;

-  проанализировать на предмет реализации указанных принципов существующие процедуры защиты избирательных прав граждан;

-  выявить недостатки процедур защиты избирательных прав на основе анализа правоприменительной практики;

-  выработать предложения по совершенствованию процедур защиты избирательных прав граждан.

Нормативно-правовую базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (в первую очередь, Пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.); конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы (в частности, Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»); федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. ); избирательное законодательство субъектов Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.

Обстоятельному анализу подверглась практика Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сфере защиты избирательных прав граждан. Использовались материалы Центральной избирательной комиссии РФ и избирательных комиссий субъектов РФ по вопросам защиты избирательных прав граждан. Анализировалась электоральная статистика по федеральным и региональным выборам в части избирательных споров.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы анализа и обобщения нормативных правовых и практических материалов, в соответствии с которыми диссертант рассматривает современное состояние избирательных прав в Российской Федерации, а также процедуры их защиты. В таком контексте конституционно-правовая практика деятельности государственных институтов по восстановлению нарушенных избирательных прав предстает как одно из условий реализации принципа народного суверенитета, показатель демократизма государственно-политического режима Российской Федерации.

В ходе исследования использовались также такие методы научного познания, как конкретно-исторический, формально-юридический, статистический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении развития юридических процедур защиты избирательных прав; статистический – при сравнительном анализе эффективности использования отдельных процедур для восстановления нарушенных избирательных прав. Теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании порядка защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации.

В работе исследована сущность и особенности правовой природы избирательных прав граждан, без учета которых невозможно повышение эффективности механизма их защиты, сформулировано понятие защиты избирательных прав граждан, определены основные средства и способы защиты. Порядок защиты избирательных прав проанализирован с позиций реализации основных принципов юридического процесса и принципов защиты. В работе проблема повышения эффективности защиты избирательных прав рассмотрена с позиции анализа процедурной формы защиты, как правовой основы ее осуществления. Выявлены недостатки и преимущества основных внутригосударственных форм защиты, особенности применения каждой из них. На основе анализа проблем правоприменительной практики и с учетом теоретического обоснования выработаны конкретные предложения по совершенствованию процедур защиты избирательных прав граждан.

В диссертации отдельно исследован вопрос о процедурах защиты избирательных прав граждан посредством особой формы судебной защиты - конституционного правосудия, предложена классификация видов защиты избирательных прав в рамках конституционного судопроизводства.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

· избирательные права граждан представляют собой гарантированные государством возможности граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также основанные на них и обеспечивающие условия для их свободной реализации возможности граждан на участие в совершении определенных избирательных действий (право на участие в работе избирательных комиссий, право на наблюдение за работой избирательных комиссий, право на осуществление предвыборной агитации и др.). Правовая природа избирательных прав предполагает наличие частного и публичного интереса при их реализации, что обусловливает особенности их защиты;

· под защитой избирательных прав автор понимает механизм восстановления нарушенных или устранения препятствий реализации субъективных избирательных прав, осуществляемый с применением соответствующих форм, процедур, способов и средств. Защиту избирательных прав необходимо понимать также в качестве важнейшей гарантии их реализации;

· основными внутригосударственными формами защиты избирательных прав выступают внесудебная (посредством деятельности различных государственных органов, прежде всего, избирательных комиссий) и судебная (посредством деятельности судов общей юрисдикции и конституционных судов). Деятельность указанных органов осуществляется в рамках определенных процедур, от качественного совершенства которых зависит эффективная реализация правомочия на защиту;

·  защита избирательных прав граждан органами конституционного правосудия осуществляется в Российской Федерации на двух уровнях: федеральном и региональном. В зависимости от возможности доступа граждан к защите своих прав с помощью конституционного правосудия следует выделять прямую, опосредованную и косвенную защиту, для каждой из которых законом установлена специальная процедура.

В целях повышения эффективности данной формы защиты на федеральном уровне предлагается расширить круг субъектов, уполномоченных на подачу жалобы в Конституционный Суд РФ за счет наделения данным правом Центральной избирательной комиссии России. На региональном уровне решение данной задачи видится в создании органов конституционной юстиции во всех субъектах РФ.

· под процедурой защиты избирательных прав граждан следует понимать урегулированный процессуальными нормами порядок совершения субъектами избирательного процесса и правоприменительными органами действий по защите избирательных прав граждан. К числу важнейших принципов любой правовой процедуры и, в частности, процедур защиты избирательных прав граждан, относятся следующие: а) законность; б) согласованность; в) гарантированность; г) гласность. Вместе с тем процедура защиты избирательных прав граждан должна обеспечивать реализацию основных принципов юрисдикционного процесса: а) принцип объективности; б) принцип процессуального равноправия сторон; в) принцип экономичности процесса и др. Кроме того процедуры защиты избирательных прав должны обеспечивать реализацию важнейших принципов государственной защиты прав и свобод, в т. ч., принципы эффективности и доступности защиты. Совершенствование конкретных процедур защиты избирательных прав граждан должно опираться на необходимость обеспечения реализации указанных принципов;

· в аспекте выделяемых принципов защиты избирательных прав граждан во внесудебном порядке, осуществляемой избирательными комиссиями, нуждаются в совершенствовании в первую очередь по следующим направлениям:

- детальное нормативное урегулирование порядка рассмотрения обращений граждан избирательными комиссиями (необходимо определить сроки направления и рассмотрения обращений, состав субъектов, участвующих в заседании избирательной комиссии по рассмотрению обращений, закрепить процессуальные права и обязанности участников спора),

- предоставление права обжаловать решения избирательных комиссий о регистрации кандидатов (списков кандидатов) в инстанционном порядке только соответствующим кандидатам и избирательным объединениям,

- усовершенствование процедуры взаимодействия избирательных комиссии и судов общей юрисдикции при рассмотрении т. н. «аналогичных» жалоб о защите избирательных прав, в. т.ч. возложить на суд обязанность извещать избирательную комиссию о поступившей жалобе и о принятии ее к рассмотрению, а также извещать избирательную комиссию о результатах рассмотрения,

- установление сроков исполнения нижестоящими комиссиями решений вышестоящих, принятых по жалобам граждан,

- закрепление порядка подачи жалоб на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий в вышестоящую комиссию через избирательные комиссии, принявшие обжалуемее решение, совершивших обжалуемое действие (бездействие);

· институт судебной защиты избирательных прав граждан требует своего коренного изменения по следующим направлениям:

- введение системы административных судов, к юрисдикции которых были бы отнесены споры, возникающие из публично-правовых отношений, в том числе споры о защите избирательных прав граждан,

- разработка специальной процедуры рассмотрения дел о защите избирательных прав граждан с четкой реализацией основных принципов разрешения публично-правового спора и с учетом особенностей избирательных споров (невозможность использования институтов мирового соглашения, отказа от заявленных требований, необходимость максимального учета публичного интереса и др.),

- полное исключение норм, регламентирующих процессуальную деятельность судов в сфере защиты избирательных прав граждан, из избирательного законодательства,

- установление единой подсудности дел по обжалованию решений и действий (бездействия) избирательных комиссий одного уровня,

- установление ряда процессуальных гарантий своевременного рассмотрения дела судом (детальная регламентация института процессуальных сроков, сокращение срока обжалования решений избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов до трех месяцев и др.).

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании форм и способов защиты избирательных прав гражданин в Российской Федерации.

Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Избирательное право Российской Федерации».

Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта, выступлениях на V Международной научно-практической конференции «Традиции и новации в системе современного российского права» (Москва, 2006), а также VI Конференции молодых ученых "Россия: Общество, экономика, место в современном мире" (Москва, 2006). Основные выводы диссертационного исследования изложены в работе диссертанта по проблематике защиты избирательных прав граждан, удостоенной II премии на Всероссийском конкурсе на лучшую работу по вопросам избирательного права, проводимом Российским центром обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии России в гг. совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, дается характеристика её научной разработанности, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, методологическая и эмпирическая основы, указывается научная новизна, формулируются выносимые на защиту положения, рассматривается теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В главе I - «Юридическая природа избирательных прав граждан Российской Федерации и порядок их защиты» - раскрыта правовая природа и сущность избирательных прав (§ 1), понятие и гарантии защиты избирательных прав граждан (§2), а также принципы и виды процедур защиты избирательных прав (§ 3).

Отмечая присущие избирательным правам граждан общие признаки, свойственные системе политических прав, диссертант выделяет их особенности: а) реализация избирательных прав оказывает наиболее сильное воздействие на государство, позволяющее непосредственно преобразовать деятельность его органов в соответствии с интересами граждан; б) в отличие от иных политических прав, реализация большинства избирательных прав невозможна без содействия государства, учреждения им специальных институтов и процедур.

Избирательные права имеют сложную правовую природу, обладают определенной внутренней противоречивостью, обусловленной имманентным сочетанием публичного и частного интересов, индивидуального и коллективного начал. Только благодаря такому сочетанию возможно удовлетворение публичного интереса – формирование публичных органов власти – через интерес частный – возможность и гарантированность участия каждого в этом процессе на индивидуальной основе. Указанная особенность избирательных прав ведет к необходимости выявления и соблюдения правоприменительными органами при разрешении споров баланса соответствующих конституционных ценностей, публичных и частных интересов.

В диссертации содержится критический подход к характеристике конституционных избирательных прав граждан как коллективных. Обосновывая исключительно индивидуальный характер избирательных прав, диссертант исходит из позиции, в соответствии с которой результатом реализации активного избирательного права является не избрание кандидата, а волеизъявление избирателя, выражение собственного предпочтения, участие в формировании органов государственной власти и местного самоуправления. Избрание определенного кандидата является законным интересом избирателя. В противном случае, неизбежен вывод о том, что избирательные права граждан, голосовавших за неизбранного кандидата, не реализованы.

Пассивное избирательное право также реализуется в индивидуальной форме. Результатом его реализации является участие в избрании в качестве кандидата, а не само избрание, поскольку государство не может гарантировать избрание всем изъявившим на то свое желание. При реализации гражданином пассивного избирательного права, действия избирателей направлены на реализацию их активного права, они не реализуют право кандидата быть избранным, поскольку оно им в данном правоотношении не принадлежит. Вместе с тем именно благодаря сочетанию в природе избирательных прав частного и публичного интересов возникает объективная связь данных индивидуальных прав с коллективными усилиями избирателей, что не противоречит их правовой природе, а говорит о возможности участия по собственному усмотрению каждого гражданина в процессе выборов, призванном выявить общую волю его участников.

Определение избирательных прав граждан как индивидуальных имеет существенное значение для избрания форм их защиты. Признание пассивного избирательного права коллективным означает, что каждый потенциальный избиратель кандидата имеет право на защиту пассивного избирательного права данного кандидата, как своего собственного. Подобное положение дел привело бы к возможности включения механизма защиты и вовлечения, следовательно, кандидата в избирательные споры по поводу нарушения его прав без его воли и согласия. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении активного избирательного права. Признание его коллективным обуславливает возможность обжалования решений и действий, нарушающих активное право одного избирателя другим избирателем, права которого не затрагиваются данными решениями и действиями. Очевидна нелепость такой ситуации, которая привела к огромного числу бессмысленных избирательных споров и не способствовала законности и стабильности избирательного процесса.

Принимая классическую триединую структуру субъективного права, диссертант полагает, что возможность защиты избирательных прав появляется не с момента ее самостоятельного законодательного закрепления, а с момента закрепления самого права, что имеет определенное практическое значение. Отсутствие соответствующих процедур защиты не должно подразумевать декларативного характера права.

Диссертант отмечает, что на протяжении долгого исторического периода развития избирательного законодательства регулированию защиты избирательных прав граждан в нормативных правовых актах уделялось незначительное внимание. Относительно детальное правовое регулирование избирательного процесса и соответственно вопросов защиты избирательных прав наблюдается с введением выборных институтов общегосударственного масштаба в начале XX в., вместе с тем защита избирательных прав осуществлялась исключительно административными органами и имела своим предметом незначительный круг избирательных прав. Судебная форма защиты права быть включенным в списки избирателей впервые была предусмотрена Положением о выборах в Учредительное собрание 1917 г., однако закрепление процедуры реализации данного права в гражданском процессуальном законодательстве было осуществлено только в 30-е гг. ХХ в.

Советское избирательное законодательство долгое время ограничивалось установлением лишь процедуры самих выборов и практически не касалось вопросов защиты прав, в общих чертах затрагивало вопросы ответственности некоторых субъектов избирательного процесса. Укоренившийся тезис об отсутствии политический борьбы в социалистическом обществе служил обоснованием отсутствия регламентации процедур защиты активного, пассивного и иных избирательных прав. Советское гражданское процессуальное законодательство ограничивалось закреплением только процедуры обжалования неправильностей в списках избирателей. Данная ситуация не позволяет говорить о наличии сложившихся традиций правового регулирования и правоприменительной практики в сфере защиты избирательных прав, что во многом обуславливает несовершенство современного законодательства.

Форсированное развитие избирательного законодательства с начала 90-х гг. ХХ в. позволило выработать определенные нормы и институты, которые, в основном, гарантировали возможность адекватной защиты избирательных прав граждан и прав иных участников избирательного процесса. Однако развитие и усложнение общественных отношений в сфере организации и проведения выборов требуют постоянного совершенствования существующих правовых процедур защиты.

В диссертации затрагивается проблема соотношения понятий «защита» и «охрана» прав и свобод. Диссертант придерживается точки зрения, согласно которой под охраной предлагается понимать взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушений прав, устранение причин их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод. Защита рассматривается как принудительный способ осуществления права, применяемый с целью восстановления нарушенного права. Вместе с тем следует учесть условный характер такого деления, поскольку применяемые меры защиты выполняют в определенной степени превентивную функцию.

Под защитой избирательных прав диссертант предлагает понимать механизм восстановления нарушенных или устранения препятствий реализации субъективных избирательных прав, осуществляемый по инициативе обладателей нарушенных прав или уполномоченных законом органов с применением соответствующих форм, процедур, способов и средств. Рассматривая возможность прибегнуть к государственной защите как одно из правомочий субъективного избирательного права, диссертант отмечает, что механизм защиты может использоваться по инициативе уполномоченных органов (избирательные комиссии, органы прокуратуры, иные правоохранительные органы).

Диссертант предлагает понимать защиту избирательных прав также в качестве гарантии их реализации. Согласно п. 11 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под гарантиями избирательных прав понимаются установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации. Процедуры защиты избирательных прав граждан обеспечивают их реализацию посредством перевода закрепленных в праве возможностей в фактическое поведение в случае возникновения препятствий, а значит, относятся к правовым гарантиям. Защита как гарантия, в отличие от защиты как механизма, действует не только в случае нарушения права, а постоянно, независимо от последнего, как необходимый фактор нормального хода правоотношения.

Механизм защиты избирательных прав граждан осуществляется в определенных законом формах и процедурах, с использованием установленных средств и способов защиты. Форма защиты определяется диссертантом как комплекс согласованных мер, применяемых уполномоченным субъектом по защите избирательны прав. Диссертант указывает, что защита избирательных прав осуществляется исключительно в юрисдикционной форме, поскольку восстановление нарушенных избирательных прав предполагает обязательное содействие уполномоченных государственных органов (избирательные комиссии, суды).

Юрисдикционная форма включает в себя внутригосударственную, которая подразделяется на внесудебную и судебную, и международную формы защиты. В Российской Федерации ведущее место в системе органов осуществляющих внутригосударственную защиту занимают избирательные комиссии и суды. Вместе с тем, внутригосударственную защиту осуществляют не только государственные, но и муниципальные органы – избирательные комиссии муниципальных образований.

В рамках указанных форм защита права осуществляется с соблюдением установленных законом процедур, которые можно определить как установленный законом процессуальный порядок защиты права. При этом форма защиты включает ряд различных процедур в зависимости от характера самого права и его нарушения.

Процедуры закрепляют необходимые для восстановления права способы и средства защиты. Под способами защиты понимаются закрепленные законом материально-правовые меры принудительного характера, с помощью которых производится восстановление нарушенного права и воздействие на правонарушителя. На основе анализа норм избирательного права и правоприменительной практики диссертант выделяет следующие способы защиты избирательных прав граждан: а) восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; б) отмена правового акта, нарушающего избирательные права граждан, судом или вышестоящей избирательной комиссией; в) издание акта, совершение действия, направленного на восстановление нарушенного избирательного права; г) признание недействительным нормативного правового акта, нарушающего избирательные права граждан порядке конституционного судопроизводства; д) признание недействующим нормативного акта государственного или муниципального органа, органа местного самоуправления в порядке гражданского судопроизводства; е) иные способы, не запрещенные законом.

Основными средствами защиты избирательных прав в рамках внесудебной и судебной форм защиты являются обращение, жалоба и заявление.

Внесудебная форма защиты предполагает рассмотрение избирательными комиссиями в пределах их компетенции обращений о нарушении закона. Как показывает практика, их можно подразделить на: а) обращения граждан о нарушении их прав иными субъектами избирательного процесса; б) обращения, содержащие информацию о нарушении положений избирательного законодательства, напрямую не затрагивающих прав конкретного субъекта; в) жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий по результатам применения норм избирательного законодательства или по результатам реагирования на обращения о нарушении прав. При этом, закон устанавливает особые процедурные требования к рассмотрению последнего вида обращений, в т. ч. правила о подведомственности, полномочия вышестоящей комиссии по результатам рассмотрения жалобы, порядок рассмотрения жалоб, аналогичных поданным в суд. Средством судебной защиты в гражданском процессе выступает заявление, в конституционном судебном процессе – жалоба гражданина (группы граждан) и запрос суда.

Под процедурой защиты избирательных прав граждан автор предлагает понимать урегулированный процессуальными нормами порядок совершения субъектами избирательного процесса и правоприменительными органами действий по защите избирательных прав граждан.

Отмечается, что процедуры защиты избирательных прав граждан, в зависимости от характера нарушенного права и предмета спора могут регулироваться нормами конституционного права – в рамках защиты права избирательными комиссиями, а также конституционного и гражданского процессуального права – в рамках соответствующей судебной формы защиты. Данные процедуры относятся к юрисдикционным процедурам (связаны с рассмотрением спора), являются диспозитивными (возбуждаются по инициативе субъектов правоотношений).

Процедуры защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации подразделяются на две основные категории в зависимости от формы защиты на внесудебные и судебные. В свою очередь в рамках судебных процедур выделяются конституционно-судебные процедуры, существенным образом отличающиеся от процедур деятельности судов общей юрисдикции (в рамках гражданского процесса) и играющие не менее важную роль по объему защиты избирательных прав граждан.

В определенной форме защиты, выделяются множество различных процедур в зависимости от характера самого права, его нарушения, последствий нарушения, определяющих виды, а также порядок применения и использовании определенных способов и средств защиты избирательных прав. Так, например, в рамках судебной защиты, процедура защиты права быть включенным в список избирателей отличатся от процедуры защиты права быть зарегистрированным в качестве кандидата по срокам рассмотрения заявления, вступлению в силу решения суда и т. д.

К числу важнейших принципов, соблюдение которых является определяющим для любой правовой процедуры, и процедур защиты избирательных прав граждан, в частности, относятся принципы законности; согласованности; гарантированности; гласности. Вместе с тем процедура защиты избирательных прав граждан должна обеспечивать реализацию основных принципов юрисдикционного процесса, в числе которых следует отметить принцип объективности, равенства сторон, экономичности процесса и др. Кроме того процедуры защиты избирательных прав должны обеспечивать реализацию важнейших принципов самой защиты, к которым следует отнести принцип эффективности и доступности защиты.

Диссертант приходит к выводу, что совершенствование конкретных процедур защиты избирательных прав граждан должно опираться на необходимость обеспечения реализации указанных принципов.

В главе II диссертационного исследования - «Процедуры защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации» - рассмотрены основные группы процедур защиты избирательных прав, в т. ч., внесудебные (§ 1), процедуры защиты избирательных прав граждан судами общей юрисдикции (§ 2) и защита избирательных прав в порядке конституционного судопроизводства (§ 3).

Функцию защиты избирательных прав граждан от имени государства осуществляют избирательные комиссии и иные правоохранительные, и в первую очередь, судебные органы. В этой связи основными внутригосударственными формами защиты избирательных прав граждан являются внесудебная и судебная форма. Недостатки одной могут быть компенсированы достоинствами другой, однако каждая из них призвана восстановить нарушенные права и обеспечить их реализацию. Каждая из этих форм рассчитана на защиту конкретных избирательных прав, имеет свои специфические средства и способы защиты, осуществляется в установленной законом процедуре.

Внесудебная форма защиты осуществляется не только избирательными комиссиями, но в определенной степени и иными правоохранительными органами (органами внутренних дел, прокуратурой). Однако основная роль в этом принадлежит именно избирательным комиссиям, которые являются специализированным органами в данной сфере.

Внесудебная защита предполагает рассмотрение спора в упрощенной процедуре. Это в свою очередь придает важное положительное качество данной форме защиты – ее большая оперативность, что в условиях сокращенных сроков избирательного процесса имеет первоочередное значение. Указано на необходимость детального нормативного урегулирование порядка рассмотрения обращений граждан избирательными комиссиями (необходимо установить реквизиты обращений, определить сроки их направления и рассмотрения, состав субъектов, участвующих в заседании избирательной комиссии по рассмотрению обращений, закрепить процессуальные права и обязанности участников спора).

Диссертант отмечает несогласованность процедурных норм, которая, в частности, выражается в отсутствии единства терминологии, используемой в Федеральном законе в отношении средств защиты – жалобы, заявления, обращения. Необходимо упорядочить использование терминов в отношении средств защиты избирательных прав граждан (обращения, жалобы, заявления), а именно, употреблять термин «жалоба» для процедуры обжалования решений и действия (бездействия) комиссий, «заявление» - как средство судебной защиты, во всех иных случаях использовать термин «обращение о нарушении закона (прав)». Кроме того, в ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» необходимо поместить соответствующие нормы-дефиниции.

Предлагается урегулировать проблему конкурирующей компетенции избирательных комиссии и судов общей юрисдикции в области защиты избирательных прав посредством установления четких критериев признания жалоб аналогичными. Процедура взаимодействия избирательных комиссий и судов при рассмотрении аналогичных жалоб чрезмерно усложнена и не способствует оперативному реагированию на соответствующую жалобу с учетом сокращенных сроков избирательной кампании. В этой связи предлагается закрепить в избирательном законодательстве более оперативный вариант взаимодействия, а также внести соответствующие дополнения в ГПК РФ.

Отдельное внимание в диссертации уделяется процедуре обжалования решений и действий избирательных комиссий. Предлагается уточнить субъектный состав обжалования решений избирательных комиссий о регистрации кандидатов (списков кандидатов). Не основании анализа правоприменительной практики диссертант приходит к выводу о необходимости установления сроков исполнения нижестоящими комиссиями решений вышестоящих.

Реализации принципа доступности защиты будет способствовать закрепление в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положения о том, что жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий подаются через избирательные комиссии, принявшие обжалуемее решение, совершивших обжалуемое действие (бездействие), которые за счет собственных ресурсов с соблюдением процессуальных сроков направляют жалобу в вышестоящие комиссии.

Судебная защита избирательных прав граждан представляет собой форму внутригосударственной защиты устранение препятствий реализации данных прав либо восстановления нарушенного права, которая осуществляется органами судебной власти по инициативе уполномоченных законом субъектов посредством конституционного или особой формы гражданского судопроизводства. В этой связи выделяется два ее основных вида: судебная защита, осуществляемая посредством гражданского судопроизводства (далее судебная защита) и судебная защита, осуществляемая посредством конституционного судопроизводства (далее конституционно-судебная защита).

Необходимость защиты частного и публичного интереса при их взаимном отрицании – особенность многих избирательных споров, предопределяющая необходимость установления специальной процедуры их рассмотрения, обеспечивающей возможность максимального учета публичных интересов, даже в том случае если такое требование не заявляется участниками процесса. Избирательные споры не должны разрешаться на основе индивидуальной воли сторон, поэтому здесь не применимы такие институты, как отказ от заявленных требований, мировое соглашение и др. В этой связи, диссертантом предлагается ускорить на федеральном уровне процесс создания административных судов, к компетенции которых были бы отнесены споры из публично-правовых отношений, в том числе споры о защите избирательных прав граждан, что, несомненно, позволить усилить гарантии их реализации.

По мнению диссертанта, одной из проблем эффективности защиты избирательных прав граждан в судебном порядке является регулирование процедуры судебной защиты избирательных прав одновременно нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ГПК РФ, в результате чего возникает ряд правовых коллизий. Предлагается полное исключение блока гражданско-процессуальных норм из избирательного законодательства.

Проблема использования единой терминологии проявляется и в отношении регулирования вопросов судебной зашиты. ГПК РФ в отношении средства защиты права оперирует термином «заявление», в то время, как избирательное законодательство в большинстве аналогичных случаев использует термин «жалоба», либо «жалоба (заявление)».

Совершенствование отдельных моментов существующей процедуры защиты избирательных прав заключается в следующем:

· использование единой терминологии в отношении средств защиты избирательных прав граждан в ГПК РФ и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

· установление единого порядка обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий;

· установление ряда процессуальных гарантий:

- установление в федеральном законодательстве гарантии от затягивания процесса по воле заинтересованных лиц при рассмотрении дел об отмене регистрации кандидатов, четкое формулирование обязанности суда рассмотреть дело по существу на основании имеющихся фактов, а также возможности принятия решения менее, чем за 5 дней до дня голосования, в исключительных случаях, если изучение обстоятельств дела требует определенного времени за пределами установленного срока (например, вызов свидетелей), а заявление подано своевременно (то есть за 8 дней до дня голосования);

- исключение возможности прекращения дела судом в связи с отказом заявителя от заявления об отмене регистрации кандидата в целях защиты интересов избирателей и поддержания режима законности избирательной кампании;

- законодательное закрепление за организующими выборы комиссиями права вступления в процесс по собственной инициативе для дачи заключения в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав и законных интересов избирателей по делам об обжаловании итогов голосования, результатов выборов;

- сокращение срока обжалования решений избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов до трех месяцев:

В то же время необходимо обратить внимание на процедурные моменты, оставшиеся полностью не урегулированными законодательством, таких как урегулирование процедуры признания судом члена избирательной комиссии систематически не выполняющим свои обязанности, установление процессуальных гарантий его прав.

Защита избирательных прав граждан органами конституционного правосудия осуществляется в Российской Федерации на двух уровнях: федеральном и уровне субъектов Федерации. Однако в современных условиях значительно больший объем работы в этой сфере возлагается на Конституционный Суд Российской Федерации. Деятельность Конституционного Суда по защите избирательных прав не ограничивается только рассмотрением жалоб на нарушения этих прав, она носит многоаспектный характер и проявляется также при осуществлении конкретного нормоконтроля по запросам судов и абстрактного нормоконтроля. В зависимости от возможности доступа граждан к защите своих прав с помощью конституционного правосудия диссертант выделяет три ее формы, для каждой из которых законом установлена специальная процедура: а) прямая защита, то есть защита Конституционным Судом избирательных прав посредством разрешения дел по жалобам граждан и их объединений на нарушение прав законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле; б) опосредованная защита, то есть защита избирательных прав граждан Конституционным Судом по запросам судов общей юрисдикции в связи с рассмотрением ими конкретного дела; в) косвенная защита, т. е. защита избирательных прав неопределенного круга граждан, интересы которых затрагиваются определенным нормативным актом, договором или их отдельным положением, без их непосредственного или опосредованного волеизъявления в процессе осуществления абстрактного конституционного контроля. Задача защиты прав в данном случае решается параллельно с решением задач защиты основ конституционного строя, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории России.

По мнению диссертанта, в целях повышения эффективности прямой формы защиты избирательных прав граждан и уменьшения количества отказных определений по жалобам граждан необходимо расширение круга субъектов права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального закона за счет наделения данным правом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как специализированного органа в сфере контроля за соблюдением избирательных прав граждан.

Отдельное внимание в диссертации уделяется анализу роли Конституционного Суда РФ в повышении эффективности иных механизмов защиты избирательных прав граждан, и, прежде всего, осуществляемой судами общей юрисдикции. Данная цель достигается Судом путем праворегулирующей (исключение неконституционных норм) и правоориентирующей деятельности (формулирование правовых позиций, ориентирующих законодателя на совершенствование правового регулирования, а также правоприменителя – на применение правовых норм с учетом выявленного их конституционного смысла).

В отличие от защиты избирательных прав, охрана избирательных прав как деятельность, направленная на предотвращение их нарушений может осуществляться Конституционным Судом во всех формах судопроизводства, а также при осуществлении иных полномочий (например, права направлять послания Федеральному Собранию Российской Федерации).

Наряду с Конституционным Судом РФ определенную роль в защите избирательных прав граждан выполняют конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Повышение активности их деятельности обусловлено необходимостью создания органов конституционного контроля во всех субъектах.

Рассматривая вопрос взаимодействия конституционных (уставных) судов с Конституционным Судом РФ, диссертант отмечает, в вопросах защиты избирательных прав граждан конституционные (уставные) суды могут выступать своего рода первичной конституционно-судебной инстанцией и обеспечивают дополнительный механизм защиты.

В Заключении отражены итоги проведенного исследования, сформулированы выводы и предложения.

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы.

1. К вопросу о сущности избирательных прав // Вестник Бурятского государственного университета. Серия 12 «Юриспруденция». Вып. 1. – Улан-Удэ. 2005. - С. С.16-25. – 0,7 п. л.;

2. Акчурин процедуры: сущность и принципы (в соавторстве) // Вестник Бурятского государственного университета. Серия 12 «Юриспруденция». Вып. 2. – Улан-Удэ. 2006. – С. 28-35. – 0,9 п. л. / 0,5 п. л.;

3. Акчурин механизмов защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации (в соавторстве) // Конституционное и муниципальное право№4. – С. 12-18. – 0,8 п. л. / 0,5 п. л.

4. Акчурин споры и способы их разрешения // Материалы первого Фестиваля молодого избирателя «Выбор за нами!» г. Улан-Удэ, 14-23 апреля 2003 г. - Улан-Удэ, 2003. - С. 84-96. – 1 п. л.;

5. Акчурин процедуры в конституционном праве // Государственное строительство и право. /Под общ. ред. . - М.: Изд-во МосГУ, 2005. – Вып. 15. - С.75-80. – 0,7 п. л.;

6. К вопросу о совершенствовании взаимодействия избирательных комиссий и судебных органов при разрешении избирательных споров // Россия в современном мире. - М. ИНИОН РАН, 2006. – Т.5. / Под ред. члена-корреспондента РАН . - С. 25-32. – 0,7 п. л.;

7. Акчурин вопросы судебной защиты избирательных прав граждан // Российское общество: тенденции и перспективы развития: Сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС. Вып. 5. Ч.1 / Под общ. ред. , , . – М.: Изд-во РАГС, 2006. - С.195-199. – 0,4 п. л.;

8. Акчурин правового регулирования защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации // Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных студентами и аспирантами высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации в 2005/2006 учебном году. – М.: РЦОИТ, 2006. - С. 192-207. – 1 п. л.

9. Акчурин совершенствования законодательства в сфере защиты избирательных прав граждан Российской Федерации // Сборник тезисов V Международной научно-практической конференции «Традиции и новации в системе современного российского права». – М.: МГЮА, 2006. – С. 139-141. – 0,4 п. л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Тема диссертационного исследования

«Порядок защиты избирательных прав граждан
в Российской Федерации»

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент

Изготовление оригинал макета

Подписано в печать_________ Тираж ________ экз.

Российская академия государственной

службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОМПТ РАГС. Заказ №________

Москва, пр-т Вернадского, 84