Анализ реализации Федерального закона от 01.01.2001 . «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части проведения собрания граждан

Анализ реализации Федерального закона от 01.01.2001
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» в части проведения собрания граждан

I. Вводная часть

В соответствии с планом работы Самарской Губернской Думы
(далее – Дума) на первое полугодие 2012 года отделом бюджетного, налогового
и муниципального законодательства правового управления аппарата Думы проведен мониторинг Федерального закона от 01.01.2001 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон ) в части проведения собрания граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В ходе работы:

- подготовлены письма главам и председателям представительных органов муниципальных образований в Самарской области, а также в Администрацию Губернатора Самарской области с перечнем вопросов
о реализации Федерального закона в части проведения собрания граждан;

- выявлены проблемы, возникающие в ходе реализации положений Федерального закона в части проведения собрания граждан;

- изучены материалы региональной и судебной практики в рассматриваемой сфере правового регулирования;

- изучена практика назначения и проведения собраний граждан в муниципальных образованиях в Самарской области;

- разработаны предложения по повышению эффективности реализации Федерального закона .

Перечень нормативных правовых актов, составляющих правовую основу собрания граждан:

1. Конституция Российской Федерации;

2. Федеральный закон ;

3. Уставы и нормативные правовые акты муниципальных образований[1].

Собрание граждан как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления

Из части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в двух организационно-правовых формах:

1) непосредственной демократии: местные референдумы и другие формы прямого волеизъявления граждан;

2) представительной демократии: через выборные и другие органы местного самоуправления.

Одной из форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления является собрание граждан. Общие положения о порядке назначения и проведения собрания граждан установлены в статье 29 Федерального закона .

Необходимо отметить, что ранее действовавший Федеральный закон от 01.01.2001 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон
) также предусматривал возможность проведения собрания граждан. Вместе с тем указанный закон отождествлял институт собрания граждан с институтом схода граждан. Исходя из положений статьи 24 Федерального закона , собрание (сход) граждан созывалось для непосредственного решения вопросов местного значения. Иными словами, решения, принимаемые на собрании (сходе) граждан, являлись обязательными для всех жителей муниципального образования, а также для органов и должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон разграничил собрания и сходы граждан, придав им характер самостоятельных институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Так, цели проведения схода граждан и случаи его проведения определены в статьях 25 и 25.1 Федерального закона. В статье 25 установлено, что сход граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. В статье 25.1 Федерального закона предусмотрены иные случаи проведения схода граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, а также в населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями. При этом следует подчеркнуть, что решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на соответствующей территории.

В отличие от схода граждан собрание граждан проводится лишь для обсуждения вопросов местного значения, а также для информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. Решения, обращения, предложения, принятые на собрании граждан, носят рекомендательный характер как для жителей территории муниципального образования, на которой проводилось соответствующее собрание, так и для органов местного самоуправления.

Обращаясь к истории института собрания граждан, необходимо отметить, что в российском законодательстве ранее собрание и сход граждан также отождествлялись. Так, согласно положениям Конституции (Основного Закона) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, принятой
V Всероссийским съездом Советов от 01.01.2001, низовыми звеньями системы органов власти и управления являлись сельские советы рабочих и крестьянских депутатов. При этом в соответствии с пунктом 57 главы одиннадцатой указанной Конституции в тех сельских поселениях, где это будет признано осуществимым, вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей данного поселения непосредственно. Из вышеизложенных положений следует, что общее собрание избирателей осуществляло управленческие полномочия только в тех населенных пунктах, где сельский совет не создавался. Вместе с тем даже в населенных пунктах, где был учрежден сельский совет, он зачастую не обладал полнотой власти, а был вынужден делить ее с сельским собранием (сходом)[2]. Таким образом, собрание (сход) граждан фактически осуществляло полномочия органа власти.

В Конституции (Основном Законе) Российской Федерации – России, принятой Верховным Советом РСФСР 12.04.1978, также была предусмотрена возможность проведения собрания (схода). Так, в статье 138 указано, что местное самоуправление осуществляется населением, в том числе через собрания (сходы) граждан.

06.07.1991 был принят Закон Российской Федерации от № 000-1
«О местном самоуправлении в Российской Федерации», в соответствии со статьей 80 которого собрание (сход) граждан входило в систему территориального общественного самоуправления и к его компетенции относилось только решение вопросов, связанных с деятельностью органов территориального общественного самоуправления.

Таким образом, институт собрания граждан в той форме, в которой он закреплен в Федеральном законе , является достаточно новым для российского законодательства.

Следует отметить, что институт собрания граждан имеет также и давнюю мировую историю. Так, еще в Древнем Риме решение народного собрания (populus) того или иного вида (по куриям, центуриям, трибам) являлось одним из важных этапов законотворческого процесса. Магистрат, имевший ius cum populo agendi - право созывать народное собрание (консул, диктатор, претор), должен был сначала выработать письменный проект закона (rogatio legis), а затем представить его народному собранию. Народ, собранный магистратом в комиции, мог принять или отвергнуть проект закона целиком. Закон, предложенный магистратом и принятый народом, нуждался в ратификации или одобрении со стороны сената (auctoritas patrum)[3].

В настоящее время собрания широко применяются и в современной мировой практике. К примеру, в небольших административно-территориальных единицах Великобритании функции местного управления выполняют собрания избирателей. В Германии в общинах с населением менее 200 человек наряду с органами местного управления функционируют собрания избирателей.

Проводя аналогию с формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, установленными российским законодательством, а именно Федеральным законом , следует отметить, что собрания избирателей в Великобритании и Германии по своей сути более схожи со сходом граждан, осуществляющим полномочия представительного органа муниципального образования (статья 25 Федерального закона ), нежели с собранием граждан (статья 29 Федерального закона ).

Рассматривая собрание граждан как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, представляется важным отметить, что в части 1 статьи 29 Федерального закона указано, что одной из целей проведения собрания граждан является осуществление территориального общественного самоуправления. При этом территориальное общественное самоуправление является самостоятельной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Общие положения о территориальном общественном самоуправлении, в том числе и о порядке назначения и проведения собрания граждан, установлены в статье 27 Федерального закона .

Таким образом, исходя из положений, содержащихся в Федеральном законе , можно сделать вывод о наличии двух видов собраний граждан: первое – это непосредственно собрание граждан как одна из самостоятельных форм участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления (статья 29 Федерального закона
); второе – это собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления (статьи 27, 29 Федерального закона ). Необходимо подчеркнуть, что в последнем случае собрание граждан выступает в качестве одной из форм организации и осуществления территориального общественного самоуправления и не является самостоятельной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Федеральным законом от 01.01.2001
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее – Федеральный закон ) также предусмотрена возможность проведения собраний. Собрание в данном законе является одной из форм публичных мероприятий и определяется как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно-значимых вопросов. При этом в соответствии со статьей 2 Федерального закона целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Собрание граждан, возможность проведения которого установлена в статье 29 Федерального закона , является формой участия населения в осуществлении местного самоуправления и не относится к публичным мероприятиям. Исходя из положений статьи 29 Федерального закона
, собрание граждан проводится исключительно для выявления общественного мнения по определенным вопросам, в том числе местного значения, а также в целях осуществления территориального общественного самоуправления.

Следовательно, собрание граждан, предусмотренное статьей 29 Федерального закона , и собрание как форма публичного мероприятия, возможность проведения которого установлена в Федеральном законе , имеют различный правовой характер и их не следует отождествлять друг с другом.

II. Аналитическая часть

Правовые основы назначения и проведения собрания граждан

Процедура проведения собрания граждан в Российской Федерации регламентируется в статье 29 Федерального закона . В данной статье закреплены общие положения о целях проведения собрания граждан, порядке назначения собрания граждан, субъектах выдвижения инициативы проведения собрания граждан, решениях и обращениях, принимаемых на собраниях граждан, и пр.

Вместе с тем рамочная регламентация статьей 29 Федерального закона № 131-ФЗ порядка назначения и проведения собрания граждан не может обеспечить правовое регулирование данной сферы общественных отношений в полной мере. В связи с этим частью 5 статьи 29 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются не только Федеральным законом
, но и уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Таким образом, муниципальные образования самостоятельно регламентируют процедуры назначения и проведения собрания граждан; правовое регулирование собрания граждан не может быть отнесено к полномочиям федеральных органов или органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи следует также отметить, что наличие соответствующей нормативной правовой базы в муниципальных образованиях является необходимым условием для назначения и проведения собрания граждан.

На основании изложенного для проведения анализа реализации положений Федерального закона в части проведения собрания граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления необходимо провести анализ соответствующих нормативных правовых актов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, с выделением этапов назначения и проведения собрания граждан.

Цели проведения собрания граждан

Как было отмечено выше, общие положения о порядке назначения и проведения собрания граждан установлены в статье 29 Федерального закона
.

В части 1 указанной статьи закреплены следующие цели проведения собрания граждан:

1. Обсуждение вопросов местного значения. Исходя из анализа положений статьи 29 Федерального закона , обсуждение вопросов местного значения предполагает возможность только выражения жителями соответствующей территории муниципального образования своих замечаний и предложений по решению вопросов местного значения, а также мнений о направлениях развития муниципального образования. Полномочиями же по непосредственному решению вопросов местного значения собрание граждан не наделено.

2. Информирование населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. При проведении собрания граждан в данных целях в нем должны принимать участие с правом совещательного голоса представители соответствующих органов местного самоуправления и должностные лица. Указанные лица доносят до участников собрания сведения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц по вопросам, содержащимся в повестке дня собрания, а также отвечают на возникшие у участников собрания вопросы.

3. Осуществление территориального общественного самоуправления. Как было отмечено выше, собрание граждан, проводимое в целях осуществления территориального общественного самоуправления, является одной из форм организации и осуществления территориального общественного самоуправления и не является самостоятельной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В этой связи во многих нормативных правовых актах муниципальных образований, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, субъектов Российской Федерации, закреплено положение о том, что соответствующий нормативный правовой акт не распространяется на порядок назначения и проведения собраний граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления. Подобная норма установлена в Положении «О порядке назначения и проведения собрания (конференций) граждан в городском округе Самара», утвержденном решением Думы городского округа Самара , Положении о порядке назначения и проведения собраний граждан, конференций граждан (собраний делегатов), утвержденном решением Думы городского округа Сызрань , Положении о порядке назначения и проведения собрания граждан в городском поселении Солнечногорск, утвержденном решением Совета депутатов городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района Московской области /18, Положении о порядке проведения собрания граждан городского поселения Запрудня Талдомского района Московской области, утвержденного решением Совета Депутатов городского поселения Запрудня Талдомского муниципального района Московской области , Положении о порядке назначения и проведения на территории городского поселения город Белебей муниципального района Белебеевский Республики Башкортостан собраний и конференций граждан и их полномочиях, утвержденном решением Совета городского поселения город Белебей муниципального района Белебеевский района Республики Башкортостан
.

Установление вышеуказанных норм представляется целесообразным, поскольку регламентация порядка назначения и проведения собрания граждан как самостоятельной формы осуществления населением местного самоуправления и как одной из форм организации и осуществления территориального общественного самоуправления в одном нормативном правовом акте муниципального образования может привести к трудностям в реализации данных форм на практике. Тем более, что часть 6 статьи 27 Федерального закона допускает возможность регулирования организации деятельности территориального общественного самоуправления, в том числе и порядок назначения и проведения собраний граждан как одной из его форм, отдельными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Собрания, проводимые по иным целям, нежели указанным в статье 29 Федерального закона , в том числе проводимые в общественных объединениях, трудовых и учебных коллективах, жилищных товариществах и кооперативах и т. д., не могут рассматриваться в качестве формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Территория проведения собрания граждан

В соответствии с частью 1 статьи 29 Федерального закона собрание граждан проводится на части территории муниципального образования. Представляется, что под частью территории муниципального образования следует понимать территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и т. д.

Вместе с тем пунктом 1.2 Положения о собраниях граждан в муниципальном образовании городское поселение «Город Людиново», утвержденного решением городской Думы городского поселения «Город Людиново» от 01.01.2001 , установлена возможность проведения собрания граждан на всей территории муниципального образования. Подобные нормы установлены также в нормативных правовых актах, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, города Калуги Калужской области, Путятинского муниципального района Рязанской области, муниципального района Хворостянский Самарской области, сельского поселения Хворостянка муниципального района Хворостянский Самарской области, сельского поселения Кинельский муниципального района Кинельский Самарской области.

Поскольку по смыслу части 1 статьи 29 Федерального закона проведение собрания граждан на территории всего муниципального образования не допускается, вышеуказанные нормы противоречат положениям Федерального закона .

Следует обратить внимание на нормы, касающиеся территории проведения собрания, установленные в Положении о собраниях и конференциях граждан в городе Владивостоке, утвержденном решением Думы города Владивостока . Согласно статье 3 данного Положения территория проведения собрания граждан устанавливается из расчета охвата собранием не более 2 тысяч жителей города Владивостока. В случае невозможности проведения собрания граждан с одновременным охватом всего населения соответствующей части территории города Владивостока допускается проведение собраний граждан на отдельных частях территории города по единым вопросам, вносимым на рассмотрение собраний, с суммированием результатов собраний при условии полного охвата такими собраниями всего населения территории, установленной для проведения собрания граждан.

Действительно, проведение собрания граждан на части территории муниципального образования с высокой плотностью населения представляется затруднительным, поскольку провести обсуждение и голосование (тем более, при открытом голосовании) по вопросам, выносимым на собрание, при участии в собрании большого количества жителей муниципального образования надлежащим образом невозможно. Кроме того, зачастую в муниципальных образованиях отсутствует помещение, способное вместить всех жителей, желающих принять участие в собрании. Вместе с тем проведение нескольких собраний на отдельных территориях муниципального образования по одним и тем же вопросам, практика проведения которых используется в городе Владивостоке, влечет дополнительные организационные трудности, а также увеличение материальных расходов.

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что выявление мнения населения на части территории муниципального образования с высокой плотностью населения возможно с помощью других форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом , например, конференции граждан. Так, согласно статье 30 Федерального закона
, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов) в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Таким образом, проведение нескольких собраний на отдельных территориях муниципального образования по одним и тем же вопросам нецелесообразно.
В уставе и (или) в нормативном правовом акте муниципального образования, регулирующем порядок назначения и проведения собрания граждан, представляется необходимым предусмотреть положения о том, что в случае невозможности проведения собрания граждан с одновременным охватом всего населения соответствующей части территории муниципального образования, возможна замена собрания граждан конференцией.

Принципы проведения собрания граждан

Исходя из анализа нормативных правовых актов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, можно выделить следующие основные принципы проведения собрания граждан:

1) какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в собрании в зависимости от пола, расы, национальности, языка происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств запрещаются;

2) граждане участвуют в собраниях добровольно и свободно. Никто не вправе оказывать принудительное воздействие на граждан с целью участия или неучастия в собрании, а также на их свободное волеизъявление;

3) каждый гражданин, участвующий в собрании, имеет один голос.

Указанные принципы установлены, например, в нормативных правовых актах Луховицкого муниципального района Московской области, города Ставрополя Ставропольского края, города Шарыпово Красноярского края, муниципального района Шенталинский Самарской области, городских округов Октябрьск и Чапаевск Самарской области.

Следует отметить, что в ряде нормативных правовых актов муниципальных образований в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, содержатся иные принципы назначения и проведения собрания граждан.

Так, в Положении о порядке проведения собраний и конференций граждан на территории сельского поселения Березняки муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области, утвержденном решением Собрания представителей сельского поселения Березняки муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области -4, Положении о порядке проведения собраний и конференций граждан на территории муниципального района Красноярский Самарской области, утвержденном постановлением главы муниципального района Красноярский Самарской области от 01.01.2001
, Положении о порядке проведения собраний и конференций граждан сельского поселения Студенцы муниципального района Хворостянский Самарской области, утвержденном решением Собрания представителей сельского поселения Студенцы муниципального района Хворостянский Самарской области , установлены следующие принципы проведения собрания граждан:

- справедливость;

- публичность;

- открытость и прозрачность процесса принятия решений органами местного самоуправления по результатам рассмотрения результатов собрания граждан;

- законность.

Следует отметить, что содержание указанных принципов в соответствующих нормативных правовых актах не раскрывается, что может привести к их неоднозначной интерпретации как жителями муниципальных образований, так и органами местного самоуправления.

Представляется, что на принципах, как на основополагающих началах, должно базироваться все дальнейшее правовое регулирование собрания граждан. В связи с этим для реализации данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления надлежащим образом необходимо четкое определение принципов назначения и проведения собрания граждан в соответствующих нормативных правовых актах муниципальных образований.

Участники собрания граждан

В статье 29 Федерального закона отсутствуют положения, регламентирующие требования к участникам собрания граждан. В связи с этим соответствующие критерии устанавливаются муниципальными образованиями самостоятельно. Исходя из анализа нормативных правовых актов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, можно выделить следующие критерии участия в собрании граждан.

1. Возраст гражданина. В различных муниципальных образованиях установлены разные возрастные ограничения для участников собрания. Так, в собрании вправе принимать участие граждане, достигшие:

- 16 лет (городской округ – город Барнаул Алтайского края, муниципальные районы Сергеевский и Алексеевский Самарской области, сельское поселение Кинель-Черкассы муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области, сельское поселение Старый Аманак муниципального района Похвистневский Самарской области, сельское поселение Горетовское Можайского муниципального района Московской области);

- 18 лет (муниципальное образование «Город Сарапул» Республики Удмуртия, городской округ Химки Московской области, муниципальное образование «Мамоновский городской округ» Калининградской области, ЗАТО Шиханы Саратовской области, ЗАТО город Заречный Пензенской области, городской округ город Рыбинск Ярославской области, городское поселение Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области).

Во многих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, установлено положение о том, что право на участие в собрании имеют граждане, обладающие избирательным правом (город Новосибирск Новосибирской области, муниципальное образование «Вавожский район» Удмуртской Республики, муниципальное образование Ширинский район Республики Хакасия). В этой связи следует отметить, что согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 01.01.2001 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательным правом обладает гражданин Российской Федерации, достигший восемнадцатилетнего возраста;

- 21 года (сельское поселение Стремиловское муниципального района Чеховский Московской области).

В этой связи следует обратить внимание на то, что, как было отмечено выше, собрание граждан, проводимое в целях осуществления территориального общественного самоуправления, как форма организации и осуществления территориального общественного самоуправления, регламентируется также статьей 27 Федерального закона . Из части 6 указанной статьи следует, что в таких собраниях граждан вправе участвовать лица, достигшие 16 лет.
Следовательно, данное положение необходимо учитывать в нормативных правовых актах, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, в том случае, если указанными нормативным правовым актами совместно регламентируются собрание граждан, как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, и собрание граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления.

Иными словами, при такой совместной регламентации установление в нормативных правовых актах муниципальных образований возраста, по достижении которого возможно участие в собраниях граждан, не соответствующего положениям статьи 27 Федерального закона , будет являться нарушением действующего законодательства.

В случае если соответствующим нормативным правовым актом не регламентируется собрание граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления, то возможен дифференцированный подход к установлению возраста, по достижении которого гражданин вправе участвовать в собрании. Представляется, что при определении минимального возраста гражданина – участника собрания муниципальным образованиям следует учитывать степень вовлеченности молодежи муниципального образования различных возрастных групп в деятельность по осуществлению местного самоуправления. Так, например, если граждане, достигшие 16-17 лет, не проявляют соответствующей активности, то в нормативном правовом акте, регулирующем порядок назначения и проведения собрания граждан, можно установить, что в собраниях вправе участвовать лица, достигшие 18 лет. Если и в 18-20 лет молодежь муниципального образования неактивна, то целесообразно определить, что участие в собрании граждан возможно с 21 года.

2. Факт проживания гражданина на территории муниципального образования, на которой проводится собрание граждан.

Представляется, что поскольку на собраниях граждан обсуждаются вопросы, непосредственно касающиеся соответствующей территории муниципального образования, жители данной территории будут заинтересованы в их решении. Следовательно, установление данного критерия является обоснованным. Вместе с тем действующим законодательством Российской Федерации, в том числе Федеральным законом № 131-ФЗ, понятие «житель муниципального образования» не определено, что влечет его неоднозначное понимание муниципальными образованиями, в связи с чем возможна деформация правоприменительной практики в части недопущения того или иного лица к участию в собрании граждан.

Так, в соответствии с пунктом 1.4 Положения о собраниях и конференциях граждан (собраниях делегатов) в городе Железнодорожном, принятого решением Совета депутатов городского округа Железнодорожный Московской области /02, право на участие в собраниях имеют жители города, обладающие избирательным правом и зарегистрированные по месту жительства на территории города Железнодорожного. Согласно пункту 2.5 Положения о собраниях и конференциях граждан на территории муниципального образования «Мамоновский городской округ», утвержденного решением Мамоновского окружного Совета депутатов , в собрании имеют право участвовать граждане Российской Федерации, достигшие восемнадцатилетнего возраста, зарегистрированные в соответствии с установленными правилами регистрации на соответствующей части территории муниципального образования.

Действительно, наличие у гражданина регистрации по месту жительства или по месту пребывания в соответствующем муниципальном образовании формально доказывает факт проживания данного лица на территории муниципального образования. Однако нередки случаи, когда граждане проживают на территории муниципального образования в течение длительного срока и без необходимой регистрации. При этом вопросы, рассматриваемые на собраниях граждан, могут затрагивать также и их интересы.

В этой связи необходимо отметить, что в соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации от 01.01.2001 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее – Закон № 5242-1) граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Однако регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Таким образом, норма в вышеперечисленных актах, в соответствии
с которой наличие регистрации по месту жительства или по месту пребывания является необходимым условием для участия лица в собрании граждан, не соответствует положениям Закона № 000-1. Данная позиция подтверждается также Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Камчатского областного суда -386/2006.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что в собрании граждан могут участвовать все граждане, проживающие или пребывающие на территории муниципального образования, вне зависимости от их регистрации на территории муниципального образования. Полагаем, что такой подход, с одной стороны, полностью соответствует природе собрания граждан, призванного обеспечить возможность представить свое мнение по обсуждаемому вопросу всем заинтересованным лицам, а, с другой стороны, не нарушает установленный Конституцией Российской Федерации и Законом № 000-1 принцип свободы перемещения внутри государства.

Подобные нормы установлены в соответствующих нормативных правовых актах муниципального образования «город Сарапул» Удмуртской Республики, города Заречного Пензенской области, муниципального образования «город Екатеринбург» Свердловской области, сельского поселения Большая Глушица муниципального района Большеглушицкий Самарской области и др.

3. Наличие у лица на территории муниципального образования недвижимого имущества.

Во многих нормативных правовых актах, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, установлена норма, прямо предусматривающая возможность участия в собрании граждан лиц, которые не являются жителями того или иного муниципального образования, а только имеют на соответствующей территории недвижимое имущество на каком-либо праве.

Так, согласно пункту 1.5 Положения о порядке организации и проведения собраний, конференций граждан в городском округе Электрогорск, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Электрогорск Московской области /5, право на участие в собраниях граждан имеют жители муниципального образовании, обладающие избирательным правом и постоянно проживающие на данной территории или имеющие на ней недвижимое имущество на праве собственности. В соответствии с пунктом 1.6 Положения о порядке проведения собраний и конференций граждан на территории сельского поселения Тимашево муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области, утвержденного решением Собрания представителей сельского поселения Тимашево муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области -1, в собрании граждан вправе участвовать граждане, зарегистрированные и (или) постоянно проживающие на территории поселения, либо имеющие на территории поселения недвижимость и (или) земельный участок на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения. Иными словами, данными нормами закрепляется возможность участия в собраниях граждан лиц, не проживающих на территории муниципального образования. Подобные вышеизложенным положения установлены также в нормативных правовых актах, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, Путятинского муниципального района Рязанской области, муниципального образования город Шарыпово Красноярского края, муниципальных районов Шигонский и Шенталинский Самарской области, сельского поселения Тимашево муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области и др.

Представляется, что лица, не проживающие на территории муниципального образования, но имеющие на его территории недвижимость, также могут быть заинтересованы в решении вопросов, обсуждаемых на собрании граждан. В связи с этим установление возможности участия в собраниях граждан указанных лиц является обоснованным. Кроме того, как было отмечено выше, в статье 29 Федерального закона отсутствуют какие-либо требования к участникам собрания граждан, и муниципальные образования вправе устанавливать соответствующие критерии по своему усмотрению.

Следует обратить внимание на Положение о собраниях граждан муниципального района Хворостянский, утвержденное решением Собрания представителей Хворостянского района Самарской области , в пункте 1.4 которого определено, что в работе собрания могут принимать участие граждане, не проживающие на территории муниципального района Хворостянский Самарской области, но имеющие на данной территории недвижимое имущество и уплачивающие налоги в районный бюджет, но только с согласия граждан-участников собрания, проживающих на территории муниципального района Хворостянский Самарской области.

Подобная норма, с одной стороны, может являться механизмом ограничения состава участников собрания граждан лицами, заинтересованными в решении вопросов, обсуждаемых на собрании. С другой, возможны злоупотребления гражданами-участниками собрания, проживающими на территории муниципального образования, данным правом в виде необоснованного ограничения допуска к участию в собрании граждан лиц, не проживающих на территории муниципального образования, но имеющих конструктивные замечания и предложения по вопросам, обсуждаемым на собрании, и действительно заинтересованных в их решении. Таким образом, вышеуказанное положение, содержащееся в нормативном правовом акте муниципального района Хворостянский Самарской области, представляется спорным.

Инициатива проведения собрания граждан

Частью 2 статьи 29 Федерального закона установлен закрытый перечень субъектов, имеющих право выступать с инициативой проведения собрания граждан:

1) население;

2) представительный орган муниципального образования;

3) глава муниципального образования.

Расширение данного перечня в нормативных правовых актах муниципальных образований, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, не допускается. Иные лица, например, общественные объединения, вправе предложить жителям соответствующей территории выступить с инициативой проведения собрания граждан или же обратиться в представительный орган муниципального образования или к главе муниципального образования с предложением о проведении собрания. Данное предложение будет рассматриваться в порядке, предусмотренном для рассмотрения обращений граждан. При этом общественное объединение не будет являться инициатором проведения собрания граждан.

Следует также подчеркнуть, что каждый из вышеперечисленных субъектов вправе инициировать собрание граждан как для обсуждения вопросов местного значения, так и в целях информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем во многих нормативных правовых актах муниципальных образований в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения опроса граждан, установлено, что по инициативе населения может проводиться собрание граждан только для обсуждения вопросов местного значения. При этом собрание в целях информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления назначается только по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Так, подобная норма содержится в нормативных правовых актах муниципальных районов Красноярский и Шигонский Самарской области, сельских поселений Тимашево и Кинель-Черкассы муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области, сельского поселения Абашево муниципального района Хворостянский. Данные положения противоречат статье 29 Федерального закона и, по сути, устанавливают ограничения прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Однако это недопустимо в силу статей 19 и 55 Конституции Российской Федерации, а также статьи 3 Федерального закона .

Представляется необходимым рассмотреть также порядок выдвижения инициативы назначения собрания граждан.

Так, из анализа нормативных правовых актов муниципальных образований, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, следует, что с инициативой назначения собрания граждан от населения муниципального образования выступает инициативная группа граждан, проживающих на территории муниципального образования, где предполагается проведение собрания. Минимальная численность инициативной группы устанавливается муниципальными образованиями самостоятельно:

100 человек – город Новосибирск Новосибирской области;

50 человек – муниципальное образование «Город Сарапул», Удмуртской Республики, муниципальное образование Селивановский район Владимирской области;

30 человек - ЗАТО город Заречный Пензенской области, Можайский муниципальный район Московской области;

10 человек – городской округ Сызрань Самарской области, город Владивосток Приморского края, муниципальные районы Щелковский и Лиховицкий Московской области, муниципальный район Алексеевский Самарской области, городское поселение «город Людиново» Калужской области;

7 человек – муниципальное образование «город Калуга» Калужской области.

Как было отмечено выше, собрание граждан проводится на части территории муниципального образования (микрорайоны, кварталы, улицы). Следовательно, при установленной минимальной численности инициативной группы в 100, 50, 30 и т. д. человек возможна ситуация, при которой население определенной территории муниципального образования не сможет инициировать собрание по причине недостаточного количества граждан, проживающих на соответствующей территории. Иными словами, фактически ограничивается право граждан, проживающих на небольших территориях муниципального образования, на проведение собраний граждан на данной территории. Вместе с тем, как было отмечено выше, ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления не допускается и является нарушением Конституции Российской Федерации и Федерального закона .

В связи с этим представляется целесообразным в соответствующих нормативных правовых актах муниципальных образований определять минимальное количество участников инициативной группы в процентном отношении от количества жителей, проживающих на территории муниципального образования, где предполагается провести собрание граждан. Таким образом, жители муниципального образования смогут образовать инициативную группу и реализовать свое право на инициирование собрания граждан вне зависимости от размеров территории муниципального образования, на которой они проживают.

Подобная практика установления минимальной численности инициативной группы в процентном соотношении от количества жителей, проживающих на соответствующей территории муниципального образования, применяется в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области:

10% - городской округ Химки Московской области, муниципальное образование «Мамоновский городской округ» Калининградской области;

5% - сельское поселение Соловьево муниципального района Хворостянский Самарской области;

3% - муниципальный район Сергиевский Самарской области, муниципальный район Большеглушицкий Самарской области, сельское поселении Березняки муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области, сельское поселение Просвет муниципального района Волжский Самарской области;

1% - Путятинский муниципальный район Рязанской области, муниципальное образование Ширинский район Республики Хакасия.

Инициатива населения муниципального образования оформляется письменным заявлением в виде ходатайства. В инициативе населения, оформленной соответствующим образом, должны быть указаны: вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) к рассмотрению на собрании граждан, ориентировочная дата и время проведения собрания граждан, предполагаемое количество участников. К заявлению при необходимости может быть приложено описание и план территории, на которой проводится собрание граждан. В данном заявлении также необходимо указать персональный состав инициативной группы с указанием фамилий, имен, отчеств, мест жительства и телефонов. Каждый член инициативной группы ставит подпись на заявлении. Поскольку в соответствии с частью 2 статьи 29 Федерального закона собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования, оформленная инициатива населения о проведении собрания граждан направляется в представительный орган соответствующего муниципального образования с приложением проекта решения представительного органа муниципального образования о назначении собрания граждан.

Исходя из анализа нормативных правовых актов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, инициирование собрания граждан представительным органом муниципального образования во многих случаях осуществляется в следующем порядке. Депутат (муниципальное образование город Шарыпово Красноярского края) или группа депутатов (не менее одной трети от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования в городском округе Самара Самарской области) или постоянная комиссия (Путятинский муниципальный район Рязанской области) представительного органа муниципального образования обращается к председателю представительного органа муниципального образования с предложением о включении вопроса о проведении собрания граждан в повестку очередного заседания представительного органа муниципального образования. Представляется, что данное обращение должно содержать предполагаемую дату, время и место проведения собрания граждан, вопрос (вопросы), выносимый на собрание граждан, и обоснование необходимости проведения собрания граждан. Включенный в повестку вопрос о назначении собрания граждан рассматривается на заседании представительного органа муниципального образования с учетом информации, изложенной в вышеуказанном обращении депутата, группы депутатов. По результатам рассмотрения данного вопроса представительный орган муниципального образования принимает решение либо о назначении проведения собрания граждан либо об отказе в назначении проведения собрания граждан. Таким образом, поскольку собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования, назначается самим представительным органом, инициатива представительного органа выражается непосредственно в нормативном правовом акте о назначении собрания граждан.

Поскольку в соответствии со статьей 36 Федерального закона глава муниципального образования является единоличным высшим должностным лицом муниципального образования, инициатива главы муниципального образования, также как и инициатива представительного органа муниципального образования, не требует дополнительного оформления и выражается непосредственно в муниципальном правовом акте главы муниципального образования о назначении собрания граждан. Однако следует отметить, что предложения о проведении собрания граждан могут поступать главе муниципального образования и от других органов местного самоуправления и их структурных подразделений. Глава муниципального образования по итогам рассмотрения данных предложений может выступить как с инициативой назначения собрания граждан, так и отказать в назначении проведения собрания граждан.

Назначение собрания граждан

В соответствии с частью 2 статьи 29 Федерального закона собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования.

Как было отмечено выше, инициатива населения, оформленная надлежащим образом, с необходимыми приложениями направляется для рассмотрения в представительный орган соответствующего муниципального образования.

Федеральным законом не регламентируется срок рассмотрения инициативы населения представительным органом муниципального образования. В связи с этим данный срок устанавливается муниципальными образованиями самостоятельно, в соответствующих нормативных правовых актах муниципального образования, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан. Так, в нормативных правовых актах городского округа Самара Самарской области, ЗАТО города Заречного Пензенской области, муниципального образования «Город Калуга» Калужской области, городского поселения «Город Людиново» Калужской области установлено, что соответствующая инициатива населения рассматривается на очередном заседании представительного органа муниципального образования. В ЗАТО Шиханы Саратовской области заявление инициативной группы о проведении собрания граждан рассматривается представительным органом в течение 15 дней со дня его получения. В муниципальном образовании «Мамоновский городской округ» Калининградской области, муниципальном образовании город Шарыпово Красноярского края представительные органы данных муниципальных образований обязаны принять решение о назначении собрания граждан или об отказе в его назначении в течение 20 дней с момента получения оформленной инициативы населения.

Вместе с тем представляется, что срок рассмотрения надлежащим образом оформленной инициативы населения, устанавливаемый в соответствующих нормативных правовых актах муниципальных образований, не должен превышать срока рассмотрения письменных обращений граждан, определенного статьей 12 Федерального закона от 01.01.2001 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Так, согласно статье 12 указанного закона письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Необходимо подчеркнуть, что в Федеральном законе не закреплены основания отказа представительного органа населению муниципального образования в проведении собрания граждан. Представляется, что представительный орган муниципального образования вправе отказать в проведении собрания только, если в заявлении граждан отсутствуют необходимые в соответствии с нормативным правовым актом, регулирующим порядок назначения и проведения собрания граждан, условия, которые должны содержаться в заявлении, или же в случае, если вопрос, предлагаемый населением для обсуждения, не относится к вопросам местного значения. Подобные нормы закреплены в городском округе Сызрань Самарской области, городском округе городе Рыбинск Ярославской области, городе Новосибирск Новосибирской области, муниципальном образовании «Вавожский район» Удмуртской Республики и др.

Представляется, что наличие в нормативном правовом акте, регулирующем порядок назначения и проведения собрания граждан, вышеуказанной нормы является действенной гарантией осуществления права граждан на проведение собрания.

При этом после устранения выявленных представительным органом муниципального образования замечаний граждане вправе повторно обратиться в представительный орган муниципального образования с заявлением о проведении собрания граждан. Решение представительного органа об отказе в проведении собрания граждан может быть обжаловано в судебном порядке.

Исходя из положений части 3 статьи 43 Федерального закона
, решение представительного органа о назначении собрания должно быть оформлено именно в форме решения представительного органа муниципального образования.

Относительно решения главы муниципального образования о назначении собрания граждан следует отметить, что, в соответствии со статьей 29 Федерального закона оно принимается непосредственно главой муниципального образования единолично и самостоятельно.

Вместе с тем в пункте 2.4 Положения о порядке назначения и проведения собрания граждан, конференции (собрания делегатов) граждан на территории муниципального района Алексеевский Самарской области, утвержденного решением Собрания представителей муниципального района Алексеевский , указано, что собрания граждан, проводимые по инициативе Главы муниципального района Алексеевский, назначаются на основании письменного заявления Главы администрации муниципального района Алексеевский. Согласно пункту 2.4 Положения о порядке назначения и проведения собраний граждан, конференций граждан (собраний делегатов) в городском округе Сызрань, утвержденного решением Думы городского округа Сызрань , собрание граждан, проводимое по инициативе Главы городского округа, назначаются на основании письменного заявления должностного лица структурного подразделения Администрации городского округа Сызрань.

Из данных норм следует, что глава муниципального образования вправе назначить собрание граждан лишь при наличии заявления от иного должностного лица местного самоуправления. При этом в статье 29, а также в иных статьях Федерального закона не установлено каких-либо дополнительных оснований для назначения собрания граждан главой муниципального образования. Таким образом, вышеуказанные нормы не соответствуют положениям Федерального закона .

Решение главы муниципального образования, исполняющего полномочия председателя представительного органа муниципального образования, о назначении собрания граждан принимается в форме либо постановления, либо распоряжения главы муниципального образования в соответствии с положениями устава муниципального образования и нормативного правового акта, регламентирующего порядок назначения и проведения собрания граждан. Однако, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, то он, исходя из положений части 4 статьи 43 Федерального закона , вправе в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издавать постановления и распоряжения местной администрации. При этом постановления местной администрации издаются по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а распоряжения – по вопросам организации работы местной администрации. Действительно, решением главы муниципального образования о назначении собрания граждан могут регулироваться какие-либо полномочия администрации муниципального образования, связанные с проведением собрания граждан. Вместе с тем собрание граждан является формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, а, следовательно, в данном решении должны содержаться положения, обязательные для участников собрания граждан (жителей соответствующей территории муниципального образования), а именно: о дате, времени и месте проведения собрания граждан. Таким образом, решение главы муниципального образования, осуществляющего полномочия главы местной администрации, о назначении собрания граждан должно оформляться в виде постановления местной администрации.

Из анализа нормативных правовых актов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, следует, что помимо обязательного условия о дате, времени и месте проведения собрания, в решении представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования о назначении собрания граждан должны содержаться следующие положения:

1)  территория, на которой будет проводиться собрания граждан;

2)  вопросы, рассматриваемые на собрании граждан;

3)  информация о непосредственных организаторах проведения собрания граждан.

Так, данные условия содержатся в нормативных правовых актах городского округа Балашиха Московской области, муниципального образования «город Калуга», муниципального образования «город Екатеринбург» Свердловской области, города Владивостока Приморского края, сельского поселения Стремиловское Чеховского муниципального района Московской области и др.
В решениях о назначении собраний граждан могут также содержаться и иные условия проведения собрания граждан в целях наиболее полной регламентации процедуры собрания.

Порядок проведения собрания граждан

Из анализа нормативных правовых актов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, следует, что собрание граждан проводится в следующем порядке.

Непосредственно самому собранию граждан предшествует извещение инициаторами опроса жителей соответствующей территории муниципального образования о дате, времени и месте проведения собрания и вопросах, рассматриваемых на нем. Для оповещения жителей могут использоваться как средства массовой информации, так и почтовые извещения, подворовые обходы, объявления на информационных стендах, сообщения через администрации предприятий и других организаций и иные методы.

Положение о необходимости оповещение граждан закреплено во многих нормативных правовых актах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан (городские округа Сызрань и Чапаевск Самарской области, городской округ Железнодорожный Московской области город Новосибирск Новосибирской области и др.) Сроки оповещения жителей о собрании граждан устанавливаются муниципальными образованиями самостоятельно. Так, в муниципальном образовании «город Екатеринбург» Свердловской области, муниципальном образовании «Вавожский район» Удмуртской Республики информация о предстоящем собрании граждан доводится до сведения жителей не позднее чем за 3 дня до проведения собрания. В муниципальном образовании «город Калуга» Калужской области жители оповещаются не позднее чем за 5 дней до проведения собрания граждан, в городском округе Сызрань Самарской области – за 7 дней, в Путятинском муниципальном районе Рязанской области – за 10 дней, в городском округе Чапаевск Самарской области – за 14 дней.

В целях обеспечения высокой явки участников собрания, а, следовательно, повышения эффективности и результативности собрания граждан, предварительно должно быть извещено наибольшее количество жителей соответствующей территории муниципального образования, имеющих право принимать участие в данном собрании. В связи с этим представляется, что при сроках оповещения граждан о предстоящем собрании в 3-5 дней не все жители соответствующей территории муниципального образования успеют ознакомиться с информацией о собрании. Следует также учитывать, что возможно совпадение периода оповещения жителей с выходными (праздничными) днями, что также может отрицательно сказаться на явке участников собрания. Таким образом, в нормативном правовом акте муниципального образования следует устанавливать максимально возможный срок оповещения жителей о предстоящем собрании граждан, позволяющий всем жителям муниципального образования, имеющим право участвовать в собрании, ознакомиться с соответствующей информацией.

Перед открытием собрания граждан непосредственными организаторами проведения собрания проводится обязательная регистрация участников с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения, адреса места жительства.

Во многих нормативных правовых актах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и Самарской области, установлено, что собрание граждан считается правомочным, если в нем участвуют:

- более половины из числа граждан, имеющих право на участие в собрании и зарегистрированных в качестве участников собрания (муниципальное образование «город Екатеринбург» Свердловской области, Сергиевский муниципальный район Самарской области, муниципальное образование «Вавожский район» Удмуртской Республики, сельское поселение Стремиловское Чеховского муниципального района Московской области);

- не менее 20% от общего числа жителей муниципального образования, имеющих право на участие в собрании (сельское поселение Семеновка муниципального района Нефтегорский Самарской области);

- не менее 30 % от общего числа граждан, проживающих на соответствующей территории и имеющих право на участие в собрании (город Владивосток Приморского края).

Следует подчеркнуть, что в случае если жители муниципального образования не проявляют активности в осуществлении местного самоуправления, то провести собрание граждан с учетом установленного кворума представляется затруднительным. Собрание граждан является наиболее простой формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Решения, принятые на собрании, носят рекомендательный характер. В связи с этим установление кворума собрания граждан в нормативном правовом акте, регулирующем порядок назначения и проведения собрания граждан, нецелесообразно.

Необходимо отметить, что в отдельных нормативных правовых актах муниципальных образований в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, установлены также требования к месту проведения собрания. Так, в соответствии с пунктом 3.5 Положения о порядке проведения собраний и конференций граждан на территории сельского поселения Тимашево муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области, утвержденного решением Собрания представителей сельского поселения Тимашево муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области, место проведения собрания граждан должно отвечать следующим требованиям:

- доступность для жителей муниципального образования;

- наличие необходимых удобств, в том числе туалета, телефона, а также отопления (в случае проведения собрания граждан в холодное время года).

Подобные положения закреплены также в нормативных правовых актах, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, сельского поселения Березняки муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области, сельских поселений Семеновка и Зуевка муниципального района Нефтегорский Самарской области, сельского поселения Студенцы муниципального района Хворостянский Самарской области и др.

Данные требования, установленные в нормативном правовом акте муниципального образования, регулирующем порядок назначения и проведения собрания граждан, представляются обоснованными, поскольку создание удобных и комфортных условий участникам собрания способствует проведению собрания надлежащим образом, положительно влияет на объективность результатов собрания граждан и достижение целей собрания граждан.

В некоторых муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации, например, в муниципальном образовании «Вавожский район» Удмуртской Республики, установлена возможность проведения собрания граждан и на открытой местности. Вместе с тем с учетом климатических условий проведение собрания граждан на открытой местности не всегда возможно. Кроме того, на открытой территории представляется затруднительным осуществлять контроль за приходом и уходом участников собрания, что может отрицательно сказаться на достоверности и объективности результатов собрания.

С учетом изложенного представляется целесообразным проводить собрания граждан в помещении, доступном для жителей муниципального образования и оборудованном всеми необходимыми удобствами (туалет, телефон, отопление).

Собрание граждан открывают организаторы собрания граждан. Для ведения собрания граждан избирается президиум, состоящий из председателя, секретаря собрания и других лиц по усмотрению собрания. Выборы состава президиума, утверждение повестки дня, регламента проведения собрания проводятся простым большинством голосов участников собрания. Для подсчета голосов при проведении голосования из числа участников собрания может избираться счетная комиссия.

В голосовании вправе участвовать только граждане, прошедшие регистрацию перед началом собрания. Как правило, решения по вопросам, обсуждаемым на собрании, принимаются открытым голосованием. Однако в нормативных правовых актах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, не определены форма и методика проведения открытого голосования. Так, из практики наиболее простой формой проведения открытого голосования является голосование поднятием рук. Вместе с тем при большом количестве участников собрания использование данной формы открытого голосования значительно затруднит подсчет голосов и может также повлечь злоупотребления со стороны участников собрания. В связи с этим в случае если в собрании граждан принимает большое количество участников, то в целях оптимизации процедуры собрания граждан, голосование по вопросам собрания представляется целесообразным проводить по специальным, заранее изготовленным бюллетеням или опросным листам.

В данных бюллетенях или опросных листах должны содержаться точно воспроизведенный текст вынесенного на собрание вопроса (вопросов) и указываться варианты волеизъявления голосующего словами «За» или «Против», под которыми помещаются пустые квадраты. Кроме того, поскольку голосование является открытым, в бюллетенях или опросных листах следует также указывать данные о голосующем: фамилию, имя, отчество, адрес места жительства, и т. д. Бюллетени или опросные листы выдаются каждому участнику собрания при регистрации.

Необходимо отметить, что в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок назначения и проведения собрания граждан, муниципального образования «город Калуга» Калужской области, Путятинского муниципального района Рязанской области, городского поселения «город Людиново» Калужской области в данных муниципальных образованиях возможно проведение и тайного голосования. Однако представляется, что возможность проведения тайного голосования влечет дополнительные затруднения при организации и проведения собрания, поскольку возникает необходимость в оборудованных местах, а также в установлении специальных ящиков для голосования.

Решение считается принятым, если при наличии кворума за него проголосовало более половины граждан, присутствующих на собрании.

Решения собрания граждан

В соответствии с частью 3 статьи 29 Федерального закона собрание граждан может принимать следующие решения:

- о принятии обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. Представляется, что в данном случае на голосование выносятся основные тезисы, которые должны содержаться в обращении;

- об избрании лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. В этом случае на голосование выносятся конкретные кандидатуры представителей.

На собрании секретарем ведется протокол, в котором указываются: дата, время и место собрания граждан; инициатор проведения собрания; количество зарегистрированных граждан-участников собрания; фамилии, имена и отчества членов президиума, а также счетной комиссии (при наличии таковой); полная формулировка рассматриваемого (рассматриваемых) вопроса (вопросов); фамилии, имена и отчества выступавших, а также краткое содержание выступлений; итоги голосования по каждому вопросу с указанием количества голосов «за», «против», воздержавшихся.

Решения, принятые на собрании граждан, указываются в протоколе собрания. В случае, если на собрании принято обращение к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, данное обращение может содержаться как в протоколе собрания граждан, так и оформляться в качестве отдельного письма-обращения.

Протокол зачитывается председателем собрания участникам собрания, утверждается решением собрания, подписывается членами президиума и направляется в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования, назначивший собрание граждан.

Решения собрания граждан об избрании лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, направляются тем органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, во взаимоотношении с которыми и будут представлять интересы собрания граждан избранные лица.

Обращения, принятые на собрании граждан, направляются в органы местного самоуправления муниципального образования и должностным лицам местного самоуправления, к компетенции которых относится рассмотрение и решение содержащихся в обращении вопросов. В этой связи следует отметить, что частью 4 статьи 29 Федерального закона установлено, что обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Данная норма находит свое отражение и во многих нормативных правовых актах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан.

Так, подобные нормы установлены в соответствующих нормативных правовых актах городских округов Сызрань и Чапаевск Самарской области, города Новосибирска Новосибирской области, Щелковского муниципального района Московской области, городского поселения город Белебей муниципального района Белебеевский Республики Башкортостан и др. При этом сроки рассмотрения данных обращений определены в нормативных правовых актах по-разному. Согласно пункту 3.16 Положения о порядке проведения собраний и конференций граждан, утвержденного Решением Собрания Представителей муниципального района Шигонский от 01.01.2001
№ 17, обращения, принимаемые собранием граждан, подлежат рассмотрению в течение 15 дней со дня их поступления. В соответствии с пунктом 4.7 Положения о порядке проведения собраний и конференций граждан (собраний делегатов) на территории муниципального образования «Город Сарапул», утвержденного решением Сарапульской городской Думы -196, соответствующие органы местного самоуправления обязаны рассмотреть обращение, принятое на собрании, в тридцатидневный срок. Подпуктом 2 пункта 9 Положения о порядке организации и проведения собраний, конференций граждан (собрание делегатов) в муниципальном образовании город Шарыпово Красноярского края, утвержденного Решением Шарыповского городского Совета -52, установлено, что обращения, принимаемые на собрании граждан, рассматриваются соответствующими органами местного самоуправления в течение месяца.

Необходимо подчеркнуть, что, поскольку собрание граждан в соответствии с положениями Федерального закона является формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, решения, принимаемые на таких собраниях, носят рекомендательный характер и не являются обязательными для органов местного самоуправления муниципального образования и должностных местного самоуправления.

В части 6 статьи 29 Федерального закона также закреплено, что итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Исходя из положений Федерального закона от 01.01.2001
«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания», а также Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 01.01.2001
№ 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», под опубликованием следует понимать размещение текста в определенном печатном средстве массовой информации. Обнародование преследует ту же цель, но представляет собой доведение до всеобщего сведения иными доступными способами (например, посредством телевидения, радио, путем передачи сообщения, объявления, распространения в машиночитаемом виде, размещения в информационных системах, на стендах и т. д.).

Таким образом, итоги собрания граждан могут быть как опубликованы в средстве массовой информации (данная публикация возможна в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов соответствующего муниципального образования), так и доведены до сведения населения посредством телевидения, радио, информационных стендов и другими возможными способами.

Мероприятия по организации проведения собрания граждан и их финансирование

Из анализа нормативных правовых актов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, следует, что для подготовки и проведения собрания граждан необходимо провести следующие требующие финансирования мероприятия:

1)  оповещение жителей соответствующей территории муниципального образования, на которой проводится собрание граждан;

2)  получение в пользование помещения для проведения собрания граждан;

3)  обеспечение собрания граждан необходимой оргтехникой и канцелярскими принадлежностями;

4)  опубликование (обнародование) итогов собрания.

При этом данные мероприятия осуществляют:

1) инициаторы проведения собрания (городской округ Балашиха Московской области, сельское поселение Ядроминское Истринского муниципального района Московской области, муниципальный район Алексеевский Самарской области);

2) должностные лица органов местного самоуправления (городской округ Сызрань Самарской области, муниципальное образование «город Екатеринбург» Свердловской области, городской округ Стрежевой Томской области, Шекснинский муниципальный район Вологодской области, Тарский муниципальный район Омской области);

3) комиссия по организации и проведению собрания (ЗАТО Радужный Владимирской области, муниципальное образование «город Калуга» Калужской области, муниципальное образование Ширинский район Республики Хакасия, Путятинский муниципальный район Рязанской области, Гусь – Хрустальный район Владимирской области).

Решение о создании комиссии по организации и проведению собрания граждан принимает орган, назначивший собрание граждан. Данная комиссия может состоять из числа членов инициативной группы, депутатов представительного органа соответствующего муниципального образования, муниципальных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования. Комиссия по организации и проведению собрания граждан оповещает население о предстоящем собрании, осуществляет подготовку места проведения собрания, обеспечивает собрание бумагой, техническими средствами, изготавливает необходимые бланки, решает другие вопросы организационного, кадрового и материально-технического обеспечения подготовки и проведения собрания граждан.

Следует отметить, что в статье 29 Федерального закона не регламентирован порядок финансирования собрания граждан. В связи с этим многие муниципальные образования самостоятельно регулируют данный вопрос, устанавливая соответствующие положения в нормативных правовых актах муниципальных образований, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан.

Так, из анализа нормативных правовых актов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения опроса граждан, следует, что финансирование мероприятий, связанных с организацией и проведением собрания граждан, может производиться:

- за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования вне зависимости от инициатора проведения собрания (сельское поселение Березняки муниципального района Кинель-Черкасский Самарской области, сельское поселение Бичевная муниципального района Шигонский Самарской области и др.);

- за счет инициатора проведения собрания (городской округ – город Барнаул Алтайского края, городской округ Балашиха Московской области и др.). Иными словами, в случае, если с инициативой проведения собрания выступают жители соответствующей территории муниципального образования, все необходимые мероприятия, связанные с организацией проведения собрания граждан, финансируются ими самостоятельно. При этом собрания граждан, инициируемые представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования, финансируются за счет средств бюджета муниципального образования.

Практика проведения собраний граждан на территории муниципальных образований в Самарской области

По информации, представленной органами местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области, а также Администрацией Губернатора Самарской области, собрание граждан как одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления широко применяется в муниципальных образованиях в Самарской области.

Собрания граждан в муниципальных образованиях Самарской области проводятся для:

- обсуждения вопросов местного значения (обсуждались вопросы, связанные с благоустройством территорий муниципальных образований, обеспечением мер пожарной безопасности, развитием жилищно-коммунального хозяйства, формированием, утверждением и исполнением бюджета муниципальных образований, организацией досуга населения и др.);

- информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (в форме предоставления представителями органов местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления отчета об их деятельности населению).

В работе собраний принимают участие главы муниципальных образований, председатели представительных органов, руководители управлений, комитетов, отделов исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, а также руководители заинтересованных хозяйствующих субъектов и учреждений (коммунальные, дорожные и транспортно-пассажирские предприятия, управляющие компании, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, почтовой связи и т. д.).

Собрания зачастую проводятся при высокой явке населения. Вместе с тем отдельные муниципальные образования в Самарской области (сельское поселение Новодевичье муниципального района Шигонский Самарской области, муниципальный район Богатовский Самарской области) указывают на низкую активность граждан при проведении собраний.

Как правило, конструктивные предложения граждан, выраженные на собраниях, находят поддержку и организованное их исполнение. Например, следует выделить инициативы граждан сельского поселения Новая Кармала муниципального района Кошкинский Самарской области о восстановлении церкви, сельского поселения Большое Ермаково муниципального района Кошкинский Самарской области о создании зоны отдыха (купания и рыбалки), сельского поселения Старое Максимкино муниципального района Кошкинский Самарской области о создании заповедной зоны и этнографического музея. Эти инициативы были поддержаны в соответствующих органах местного самоуправления и были реализованы, в том числе и с участием населения указанных муниципальных образований.

В городском поселении Балашейка муниципального района Сызранский Самарской области, муниципальном районе Челно-Вершинский Самарской области, муниципальном районе Сергиевский Самарской области по результатам проведенных собраний граждан была скорректирована работа органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Следует отметить, что во многих муниципальных образованиях в Самарской области (муниципальный район Волжский Самарской области, муниципальный район Елховский Самарской области, муниципальный район Камышлинский Самарской области, муниципальный район Сергиевский Самарской области и др.), в которых регулярно проводятся собрания граждан, отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий порядок назначения и проведения собрания граждан. Процедура проведения собрания граждан в указанных муниципальных образованиях регламентируется соответствующими положениями уставов муниципальных образований.

Вместе с тем анализ положений уставов вышеуказанных муниципальных образований в Самарской области, регулирующих порядок назначения и проведения собрания граждан, позволяет сделать вывод о том, что данные нормы во многом дублируют положения статьи 29 Федерального закона № 131-ФЗ и, соответственно, носят рамочный характер. В связи с этим правовое регулирование процедуры проведения собрания граждан в данных муниципальных образованиях осуществляется не в полной мере, что может отрицательно сказаться на эффективности проведения собраний граждан.

Следовательно, для надлежащего правового регулирования порядка назначения и проведения собрания граждан в муниципальных образованиях в Самарской области следует принять соответствующие нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований (в случае отсутствия таковых).

Выводы и рекомендации

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1. Процедуры назначения и проведения собрания граждан в различных муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, закрепленные в соответствующих нормативных правовых актах, в целом идентичны. Однако в процедуре назначения и проведения собрания граждан отдельных муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и в Самарской области, имеются свои особенности (например, возможность проведения нескольких собраний на различных территориях муниципального образования по одним и тем же вопросам, возможность проведения тайного голосования по вопросам, обсуждаемым на собрании и др.).

2. Собрание граждан, как одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, применяется в большинстве муниципальных образований, находящихся на территории Самарской области.

Представляется необходимым рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области:

1) принять нормативный правовой акт, регулирующий порядок назначения и проведения собрания граждан (в случае его отсутствия);

2) проводить собрания граждан только на части территории муниципального образования, проведение собрания на всей территории муниципального образования не допускается;

3) проводить собрания граждан в помещении, доступном для жителей муниципального образования и оборудованном всеми необходимыми удобствами (туалет, телефон, отопление);

4) в случае невозможности проведения собрания граждан с одновременным охватом всего населения соответствующей части территории муниципального образования, вместо собраний граждан проводить конференции (при условии установлении соответствующего положения в уставе муниципального образования и (или) нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования);

5) при регламентации порядка назначения и проведения собрания граждан:

- раскрывать содержание принципов назначения и проведения собрания граждан при их установлении;

- учитывать положения статьи 27 Федерального закона , регламентирующей общие положения о территориальном общественном самоуправлении, в частности о возможности участвовать в собрании граждан с 16 лет (в случае совместной регламентации порядка назначения и проведения собрания граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления);

- предусматривать положение о том, что в собрании граждан могут участвовать все граждане, проживающие или пребывающие на территории муниципального образования;

- учитывать, что население, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования вправе инициировать собрание граждан как для обсуждения вопросов местного значения, так и в целях информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

- определять минимальное количество участников инициативной группы в процентном отношении от количества жителей, проживающих на территории муниципального образования, где предполагается провести собрание граждан;

- устанавливать положения о сроке рассмотрения инициативы граждан представительным органом муниципального образования в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 01.01.2001 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

- в качестве оснований отказа представительного органа муниципального образования от назначения собрания граждан по инициативе населения предусматривать следующие: в оформленной инициативе граждан отсутствуют необходимые в соответствии с нормативным правовым актом, регулирующим порядок назначения и проведения собрания граждан, условия, которые должны содержаться в данной инициативе; вопрос, предлагаемый населением для обсуждения, не относится к вопросам местного значения;

- учитывать, что для назначения собрания граждан как представительным органом муниципального образования, так и главой муниципального образования каких-либо оснований не требуется;

- устанавливать в качестве обязательных условий, которые должны содержаться в решении представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования о назначении собрания граждан, следующие:

дата, время и место проведения собрания;

территория, на которой будет проводиться собрание граждан;

вопросы, рассматриваемые на собрании граждан;

информация о непосредственных организаторах проведения собрания граждан;

- устанавливать максимально возможный срок оповещения жителей соответствующей территории муниципального образования, имеющих право участвовать в собрании граждан, о предстоящем собрании;

- устанавливать возможность проведения голосования по вопросам собрания по специальным, заранее изготовленным бюллетеням или опросным листам.

[1] Анализ уставов и нормативных правовых актов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе и Самарской области, проводился с использованием справочной правовой системы «Консультант Плюс», а также федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации, размещенного на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерациии (http://zakon. *****/ru/legal_texts/index. php).

[2] -Козочкина. Разграничение сферы компетенции властных институтов советской деревни 20-х годов (по материалам Юга России). История государства и права, 2010, № 24.

[3] Римское частное право. Учебник, под редакцией .