На правах рукописи
Система городского самоуправления Владикавказа
(последняя треть XIX - конец XX вв.)
Специальность 07.00.02 – «Отечественная история»
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата исторических наук
Владикавказ 2011
Работа выполнена в отделе истории Учреждения РАН Северо-Осетинском институте гуманитарных и социальных исследований им.
ВНЦ РАН и Правительства РСО-А.
Научный руководитель – доктор исторических наук, доцент
Официальные оппоненты:
- доктор исторических наук, профессор
Кусов Генрий Измаилович
- кандидат исторических наук, доцент
Ведущая организация - Северо-Кавказский институт-филиал федерального бюджетного ГОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ»
Защита состоится « 23 » июня 2011 года в 14.30 часов на заседании диссертационного совета Д. 212.248.01 по защите диссертаций при ГОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет имени » 6, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Северо-Осетинского государственного университета им. .
Электронная версия автореферата размещена на официальном сайте Северо-Осетинского государственного университета им. «18» мая 2011 г. Режим доступа: http:// www. *****.
Автореферат разослан « 22 » мая 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат исторических наук,
профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Важное место в комплексе проблем различных научных дисциплин, в том числе исторической, социологической, урбановедческой, экономической и политологической занимает история становления и развития городского самоуправления. Система городского самоуправления на всем протяжении своего существования являлась необходимым и закономерным фактором организации, развития и воспроизводства городской субкультуры, важным социальным институтом с широкими и разнообразными функциями.
Россия с ее многообразием культур и народов, социальных, конфессиональных и хозяйственных отличий, прошла длительный и сложный путь становления и формирования системы местного самоуправления. Государство объективно было заинтересовано в развитии института местного самоуправления, которое в силу своей природы выступала связующим звеном между населением и государственными структурами. Развитие местного самоуправления содействовало укреплению государства, его территориальной целостности, способствовало снижению различных социальных и национальных напряжений, а также складыванию адаптированной к местным особенностям экономики. Местная специфика прослеживалась и в развитии города, формировании социокультурного ландшафта, в связи с чем особую актуальность приобретает региональный аспект исследования проблемы городского самоуправления.
Актуальность изучения отечественного исторического опыта формирования и функционирования институтов местного самоуправления определяется и необходимостью эволюционного процесса реформирования. Важно исключить не прижившиеся или отвергнутые исторической практикой дореволюционных и советских органов городского самоуправления правовые, организационные и прочие явления, что в свою очередь позволит оптимизировать процесс формирования института местного самоуправления сегодня.
Цель настоящей диссертации заключается в изучении эволюционного процесса становления, особенностей организации и функционирования местного самоуправления на примере города Владикавказа в контексте российского исторического опыта.
Цель предполагает постановку и решение следующих задач:
- охарактеризовать социокультурную и политико-экономическую среду города Владикавказа, значимым элементом которой была система местного самоуправления;
- определить основные источники информации об органах городского самоуправления и обобщить эмпирический материал, характеризующий их деятельность;
- изучить вклад органов местного самоуправления в социально-экономическом и культурном развитии города в различные исторические периоды: дореволюционный, советский и постсоветский;
- определить вклад городской Думы в социально-экономическом и культурном развитии города в дореволюционный период;
- выявить роль органов местного самоуправления, на примере Владикавказского городского Совета и его Исполкома в развитии города в советскую эпоху;
- изучить процесс трансформации органов местного самоуправления в России, и в частности во Владикавказе, в период перестройки;
- исследовать наиболее ценные и практически значимые для современности особенности функционирования системы местного самоуправления.
Объектом исследования стала система органов городского самоуправления Владикавказа последней трети XIX - конца XX веков.
Предметом исследования – история городского самоуправления Владикавказа на примере деятельности городской Думы, Орджоникидзевского городского Совета и его Исполкома, Владикавказского городского Собрания представителей и администрации местного самоуправления; приоритетные направления в области социально-экономического и культурного развития; преемственность управленческих ориентиров, процесс функционирования и развития в различных исторических реалиях.
Хронологические рамки исследования охватывают последнюю треть XIX века - конец XX века. Нижняя граница определяется изменениями, происходившими в России в связи с идеями создания местных органов самоуправления. В этот период стало ясно, что традиционная система управления огромным государством в период перехода к буржуазным экономическим отношениям стала давать сбои, исчерпав свои возможности и потенциал, теряя свою компетентность, что и привело к формированию первых земских и городских управ во второй половине XIX века, просуществовавших вплоть до 1917 года.
Связующим звеном в хронологии исследования выступает история становления советской системы органов городского самоуправления, имеющих свои особенности и специфику функционирования. Верхняя граница определяется изменениями в организации системы местного самоуправления в постсоветский период - перестройки, когда деятельность местных Советов прекращалась, а их функции до избрания новых представительных органов возлагались на местную администрацию - исполнительные органы в системе местного самоуправления.
Методология исследования базировалась на использовании принципов объективности и историзма, системного подхода и анализа в описании происходящих процессов, которые предусматривают всесторонний подход к освещению описываемых фактов, рассмотрение деятельности органов местного самоуправления в историческом и социокультурном контексте.
Степень изученности темы исследования является недостаточной, чего нельзя сказать об историографии по проблемам местного самоуправления в целом. Исследуемая тема в разные периоды представлена историографией с различной степенью интенсивности, которые можно условно разделить три основных периода: дореволюционный, советский, постсоветский.
В дореволюционных исследованиях вопрос о местном самоуправлении изучался в основном на примере земского самоуправления в губерниях и уездах. Либеральные круги рассматривали земства как общественные учреждения, противостоявшие бюрократическому аппарату на местах, выступавшие носителями оппозиционных идей; именно с земством связывались надежды на реформирование политического строя России. Исследовательский интерес к городскому самоуправлению в этот период был незначителен, внимание в основном уделялось критическому разбору Городового положения 1870 года, анализу его отдельных статей на примере столичных городов. Интересными и информативными представляются работы , , где наиболее полно раскрыт историко-правовой аспект городского развития и формирующихся основ местного самоуправления[1]. Городские реформы 1870 и 1892 гг. в целом оценивалась в дореволюционной литературе как прогрессивные, хотя и с выделением некоторых недостатков (контроль губернской администрации над органами самоуправления, низкий образовательный уровень гласных и др.). К исследователям, характеризующие этот период усилением государственного влияния на местную власть, можно отнести и , который подчеркивал, что государство должно распространять свой надзор за органами самоуправления и за содержанием их деятельности[2].
Региональная историография дореволюционного периода по исследуемой теме весьма скудна. Местными историками и краеведами не опубликовано ни одного специального исследования в области истории местного самоуправления. Однако, в ряде работ затрагивались вопросы, так или иначе связанные с деятельностью местного самоуправления в социальной и культурной сферах[3].
Историография проблем городского самоуправления советского периода характеризуется определенными подходами к данной теме, обусловленной кардинальными изменениями социально-политической ситуации в стране. Советские исследователи в целом критически подходили к оценке дореволюционного периода истории городского самоуправления как аполитичной системы. Однако, в первое десятилетие Советской власти появляются работы, посвященные изучению хозяйственных основ городского самоуправления, связанные в значительной степени с переходом к НЭПу. Выделяются труды и , в которых рассматриваются проблемы самоуправления городов России и Западной Европы. Проводя анализ городского самоуправления периода 1гг., авторы значительное внимание уделяют финансово-хозяйственным вопросам, взаимоотношению общества и власти, города и земства[4].
В х гг. началась научная разработка вопросов социально-экономической и политической истории северокавказского региона; публикуются исследования по истории отдельных городов[5]. Особое внимание уделяется исследованию социально-экономического положения края, поскольку оно в значительной степени сказалось на особенностях формирования и деятельности местных органов управления и самоуправления. Так, в монографии подробно проанализировано социально-экономическое развитие северокавказских городов[6]. Весомый вклад в изучение городов северокавказского региона внес коллектив ученых, возглавляемый . «История народов Северного Кавказа», изданная в 2-х томах, исследует историко-культурные и политико-экономические аспекты жизнедеятельности северокавказских народов с древнейших времен до 1917 года[7]. Здесь рассматриваются исторические проблемы развития городской социокультурной среды на примере Владикавказа, Моздока, Кизляра, Ставрополя, Георгиевска, Екатеринодара, Нальчика.
В советской историографии особое место занимают исследования, в которых наряду с социокультурными аспектами, рассматривается и история становления, развития системы самоуправления в отдельных городах. К фундаментальным исследованиям можно отнести работы и . В их трудах, наряду с вопросами общегосударственного управления, анализируется процесс формирования системы органов местного самоуправления, определяется характер взаимоотношений с бюрократическим аппаратом[8]. Монография «Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х гг. XIX века: правительственная политика» посвящена широкому кругу вопросов: подготовка городской реформы, ее проведение; правительственная политика в отношении городского самоуправления; анализ структуры управления городов и практики взаимоотношений городского самоуправления с вышестоящими органами и пр.[9]
К началу 1990-х годов накопившиеся в обществе противоречия привели к кризису государственной власти и обусловили необходимость ее реформирования. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, признала и гарантировала право народа на местное самоуправление, закрепила его самостоятельность в решении вопросов местного значения и обособленность от системы органов государственной власти, установила основополагающие нормы организации местного самоуправления. В постсоветский период, среди идей демократизации общественной жизни многие либеральные теории, в том числе теория местного самоуправления, вновь обрели популярность. Появляется ряд исследований по истории и теории местного самоуправления. Комплексным исследованием по истории местного самоуправления стала работа «Земское самоуправление в России» [10], базирующаяся на солидной архивном и статистическом материале. К числу работ «нового поколения» о сущности местного самоуправления можно отнести исследования , , и др.[11]
На рубеже XX - XXI вв. роль местного самоуправления в социальной и культурной сферах стала областью исследований для большого ряда ученых; вышло определенное количество монографий, сборников статей и материалов конференций [12]. Среди множества определений местного самоуправления, предлагаемых современными учеными, в том числе , , и др., интересным представляется определение профессора : «Самоуправление в юридическом смысле означает определенный способ организации социального властвования» [13]. Не обошли вниманием исследователи и вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с правовыми институтами. В монографии и рассматриваются полномочия владикавказской городской Думы и Управы, раскрывается их деятельность в социальной и экономической сферах жизни города[14]. В перечне работ по изучению многоплановых аспектов деятельности государственных и общественных органов города Владикавказа в различные периоды развития, немаловажное место занимают региональные исследования: , , и др[15].
Но при всем разнообразии работ, комплексных исследований системы местного самоуправления Владикавказа в заявленных рамках, в российской историографии не было.
Источниковая база исследования включает обширный корпус архивных и статистических источников, периодической печати, опубликованных и неопубликованных материалов различного характера, отражающих работу органов местного самоуправления в исследуемый период.
Первую группу источников составляет различная делопроизводственная документация по деятельности органов городского самоуправления Владикавказа дореволюционного периода по вопросам экономики, образования и культуры, которая хранится в фондах Центрального государственного архива Республики Северная Осетия – Алания (далее ЦГА РСО-А.): Ф. 11 – «Терское областное правление. Канцелярия общего присутствия», Ф. 12 - «Канцелярии начальника Терской области», Ф. 93 – «Городское общество взаимного кредитования», Ф. 96 - «Владикавказский лесной район» Ф. 123 – «Дирекция народных училищ Терской области», Ф. 212 - «Владикавказская мещанская управа», Ф. 224 - « – городской голова г. Владикавказа», а также, нормативно-правовые акты, к которым относятся Городовые положения 1870 и 1892 годов, регулировавшие функционирование органов городского самоуправления.
Высокий источниковедческий потенциал имеет дореволюционная периодика, в основном газеты «Терские ведомости», «Северный Кавказ», а также «Известия Владикавказского городского общественного управления» и «Известия Городской думы», регулярно печатавшие протоколы заседаний Владикавказской городской думы; справочные и статистические материалы. Сборник документов «История Владикавказа (1гг.)» включает правительственные указы, рапорты Владикавказского городского общественного управления начальнику Терской области, переписку должностных лиц, дневниковые записи современников, статистические отчеты и др. [16]
Во вторую группу источников вошли материалы по советскому и постсоветскому периоду. Архивные фонды советской истории позволяют составить представление об этапах строительства новой государственности, реализации национальной и культурной политики на местах, о реформировании системы местного самоуправления. Большим объемом информативности по исследуемой проблеме характеризуются фонды ЦГА РСО-А.: ФР. 1. – «История партии. Северо-Осетинский Обком КПСС», Ф. 36 – «Исполком Терского областного Совета рабочих, крестьянских и казачьих депутатов», Ф. 38 – «Владикавказский губернский революционный комитет», Ф. 41 – «Исполком Городского Центрального Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов», Ф. 47 - «Исполком Владикавказского окружного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов», Ф. 56 – «Исполком Орджоникидзевского Горсовета», Ф. 81 – «Совет народного комиссариата Горской АССР», Ф. 121 – «Наркомат просвещения Горской республики», Ф. 833 - «Северо-Осетинский областной Совет научно-технических обществ областного Совета профессиональных союзов».
По постсоветскому периоду следует выделить «Текущий архив Владикавказского Городского Совета народных депутатов (1990-е гг.)» и «Текущий архив Владикавказского Горисполкома (1990-е гг.)».
Проследить повседневную работу органов городского самоуправления позволяет и периодические издания, в том числе газета «Северная Осетия» (ранее «Социалистическая Осетия»).
Научная новизна. На основе привлечения широкого комплекса источников, в том числе ранее неизвестных в научном обороте, впервые проведено комплексное исследование основных проблем развития местного самоуправления Владикавказа в его историко-культурном и организационно-функциональном аспекте. В работе предлагается периодизация эволюции институтов местного самоуправления, формулируется определение системы местного самоуправления как элемента гражданского общества; раскрывается соотношение государственного и общественного в местном самоуправлении.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Важность теоретического осмысления, а при необходимости и практического применения исторического опыта городского самоуправления в России обусловлена процессом реформирования и развития современной системы местного самоуправления. Диссертационное исследование систематизирует и обогащает основные источники социальной информации, позволяющей оценивать деятельность органов местного самоуправления регионального уровня.
Материалы диссертации могут быть использованы в лекционных курсах по истории местного самоуправления, в краеведении, при проведении спецкурсов, факультативных занятий, при подготовке лекций и семинаров.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования докладывались на всероссийских и региональных научных конференциях, а также нашли отражение в монографиях и отдельных статьях. Общий объем публикаций по теме составил – 22, 27 п. л.
Диссертация обсуждалась и была рекомендована к защите в отделе истории Северо-Осетинского института гуманитарных и социальных исследований им. ВНЦ РАН и Правительства РСО - Алания.
Структура диссертации соответствует поставленным цели и задачам. Она состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, определены объект и предмет исследования, хронологические рамки и степень изученности темы, цели и задачи работы, формулируются принципы методологии, дается характеристика источников, научная новизна, перечень положений, выносимых на защиту, определяются теоретическая и практическая значимость исследования, его структура, приводятся сведения о научной апробации исследования.
В первой главе «Эволюция становления системы городского самоуправления Владикавказа» рассматривается история становления и формирования органов местного самоуправления в пореформенный период; трансформация системы городского самоуправления в советский и постсоветский периоды российской государственности.
Изучение опыта формирования, организации деятельности системы органов власти в истории страны и ее регионов представляет сегодня практический и теоретический интерес. В современной России идет поиск моделей, форм и методов государственного управления, которые позволили бы положительно и наиболее полно воздействовать на социально-экономические и культурные процессы. Немаловажно выявить основные тенденции в развитии государственной системы прошлого и настоящего, учитывать ее рациональные элементы и достижения, проанализировать недочеты и ошибки.
С образованием Терской области, Владикавказ в 1863 году получил статус областного города. Со временем город становится центром административного, экономического и военного управления, а в сентябре 1865 года из Моздока сюда переместился и центр управления Терского казачьего войска, канцелярия Наказного атамана и войсковое дежурство. Новый статус города повлек за собой создание новых структур административного управления. Формирование социокультурного ландшафта, необходимость решения социально-экономических проблем требовали передачи части военно-административных функций гражданским и правовым институтам, в том числе и развивающимся органам местного самоуправления. Владикавказское городское общественное управление, ограниченное границами города, активно влияло на формирование городской инфраструктуры, улучшение благосостояния горожан, развитие образования и культуры. В перечень функций городского управления входили: внешнее благоустройство, устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, мостов и переправ, освещение города. Вопросы по росту благосостояния населения, обеспечение продовольствием, открытие базаров и рынков, развитие местной торговли и промышленности, устройство больниц, образовательных и культурных заведений, меры профилактики пожаров и других бедствий, - также стояли на повседневной повестке дня.
В последующие годы городское управление стало состоять из городской Думы и городской Управы. Число членов Управы определялось городской Думой и могло ею же изменено. Возникающие разногласия Думы и Управы разрешались губернатором. Это был первый опыт зарождающейся системы местного самоуправления.
О высокой степени ответственности и заинтересованности в будущем города, говорит Рапорт Владикавказского общественного управления «О соблюдении правил при застройке города Владикавказа» от 8 июля 1869 года начальнику Терской области, в котором в частности говорится о том, «что при устройстве в городе новых улиц таковые были шириной, по крайней мере, от 10 до 15 сажень. Между тем в г. Владикавказе площадь, на которой ныне строится театр, вокруг этого здания городовым архитектором проектированы участки земель для частных построек вопреки означенного закона. И что Владикавказское городское управление имеет честь покорнейше просить распоряжения строгом подтверждении городовому архитектору не отступать от правил закона по оставлению промежутков для улиц, каковые должны быть шириной от 10 до 15 сажень» [17].
16 июля 1870 года в России было утверждено Городовое положение, ставшее новым шагом в развитии местного самоуправления. Согласно Положению, была сформирована система органов городского общественного управления – городское избирательное Собрание и городская Дума, с ее исполнительным органом - городской Управой. Во Владикавказе Положение стало действовать с 1875 года, предоставляя избирательное право тем, кто имел в городе недвижимость, занимался торговлей или промыслом.
Следующим этапом в совершенствовании системы местного самоуправления стал Указ Александра III от 01.01.01 года о новом Городовом положении [18], которое усилило влияние государства на местную власть. По сравнению с прежним Положением, круг вопросов, возложенных на городское Управление, оставался тем же, однако две позиции существенно меняли положение дел в целом. Это, прежде всего, касалось сокращения количества избирателей в связи с повышением их сословного статуса и существенное усиление контрольно-надзорных функций со стороны правительства . Значительно урезались права гласных и управы. Право избирать и быть избранным имели наиболее состоятельные владельцы торговых и промышленных предприятий, крупные домовладельцы, купцы первой и второй гильдии. Кроме этого избирательные права имели представители правительственных организаций, учебных заведений, духовенства, благотворительных и иных обществ, при условии владения недвижимостью.
Революции 1917 года и последующая гражданская война кардинально изменили государственный строй России и систему управления на местах. 27 декабря 1917 года, декретом Совета народных комиссаров был распущен Земский Союз, а к весне 1918 года завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. С этого времени принято отсчитывать начало советского периода в истории местного самоуправления.
Исходя из острой необходимости в наведении порядка после хаоса гражданской войны, полномочия Советов этого периода распространялись практически на все сферы жизнедеятельности города. В социальной сфере необходимо было решать первостепенные нужды населения, и прежде всего - рабочего класса. Ставились разноплановые задачи по охране труда и заработной плате, регулированию жилищных проблем, выстраиванию отношений с профсоюзами. В сфере здравоохранения необходимо было осуществить мероприятия в области гигиены и санитарии, по профилактике инфекционных болезней, захлестнувших город. Осуществлялись меры по переходу на бесплатное медицинское обслуживание.
В отрасли просвещения принимались первоочередные меры по созданию новых школ и дошкольных учреждений, по изданию новых учебников и учебных пособий; реорганизовывались гимназии и реальные училища, постепенно вводились меры по ликвидации массовой неграмотности, открывались новые библиотеки и избы-читальни.
Применяемые меры дали возможность интенсивному росту основных элементов жизнеобеспечения городского социума. Отчет Владикавказского городского Совета о культурном и хозяйственно-экономическом развитии города за 1гг. наглядно демонстрирует, что расходы на народное образование выросли на 74 % . Если 1925 – 1926 гг. на душу населения расчет составлял 7 руб. 25 коп., то в 1гг. уже составил 16 руб. 59 коп.; а по местному бюджету вырос с 4 руб. до 6 руб. 30 коп.[19] В области здравоохранения тоже наметился рост, так в 1926 – 1927 гг. из бюджета Владикавказа поступило 270 000 руб., а в 1927 – 1928 гг 000 руб., из которых, на ремонт и новое строительство лечебных учреждений отпущено 93 750 руб.
Коммунальное хозяйство города требовало огромных финансовых вложений. Анализ источников показывает, что в расходной части бюджета города наблюдалось значительное увеличение средств, которые главным образом шли на коммунальное хозяйственное строительство и капитальный ремонт. В гг. на текущие нужды было выделено 450 000 руб. (при приходе 790 000 руб.); в гг. уже было выделено 640 000 руб. (приход - 780 000 руб.) [20]. В целом, к 1930 году городское хозяйство вышло на уровень 1913 года. Деятельность Совета, несмотря на сохранение жесткого политического контроля со стороны партийных структур, становилась все более самостоятельной.
В 1930-х гг. упраздняются отделы коммунального хозяйства местных Советов. Вводится новое Положение о городском Совете как проводника диктатуры пролетариата, с функциями представителя центральной власти на местах. Местные Советы, провозглашались особенными органами управления на территории, им предписывалось решать основные вопросы хозяйственного и социально-экономического и культурного секторов. Однако к 1937 году, в условиях сформировавшегося уровня управления, на первый план вышли партийные комитеты, которые отдалили местные Советы и их исполнительные органы от реальной власти и норм демократии. Следует отметить, что в тоже время в практике местного самоуправления появился новый опыт участия Советов депутатов через постоянно действующие комиссии.
Анализ документов Владикавказского Совета депутатов трудящихся и его Исполкома наглядно показывает, что практически все решения, связанные с жизнедеятельностью города принимались областным и городским комитетам партии, и потом дублировались в решениях сессий Горсовета и его Исполкома.
Испытания в жизни страны времен Великой Отечественной войны имели тяжелые последствия для населения, и отразились на всех сферах жизнедеятельности. После завершения ВОВ деятельность органов местного самоуправления совместно с партийными комитетами была направлена на скорейшее восстановление народного хозяйства. В Постановлении второй сессии Дзауджикауского [21] Городского Совета депутатов трудящихся «О благоустройстве города» от 6 февраля 1948 года находим отчет о том, что «за последние два года в городе Дзауджикау проделана значительная работа по восстановлению, разрушенного войной, коммунального хозяйства, приведенного в культурный и благоустроенный вид улиц, парков, скверов, жилых домов и культурно-просветительных учреждений. Только в 1947 году отремонтировано жилых домов 169 с площадью 18, 400 кв. метров, отремонтировано и заасфальтировано 3 189 кв. метров проезжей части улиц и 5 044 кв. метров тротуаров. Проложено канализационного коллектора 1 153 п. м. Отремонтировано трамвайных путей с заменой шпал протяженностью 3 060 метров. Высажено на улицах города, бульварах и парках декоративных деревьев 3 397 шт., кустарников 173 000 шт….»[22].
Начиная с 1960 года, в Советском Союзе вступила в активную фазу работа по строительству развитого социализма. В процесс были вовлечены и все органы системы местного самоуправления, так как без опоры на широкие народные массы не могло быть положительного результата. Местные Советы, в том числе и Орджоникидзевский Совет депутатов трудящихся, являлись связующим звеном между населением и партийными комитетами. Следует признать, что органы местной власти с активным участием депутатов, как во всей стране, так и в городе Орджоникидзе, с чувством высокой ответственности присущей этому времени, использовали предоставленные в данных постановлениях возможности в своих решениях, принимаемых на Сессиях Советов. Исключением не стал и Горсовет. В первую очередь, следует признать определенное расширение прав на самостоятельное распределение средств собственного бюджета. Расширились возможности по формированию налогооблагаемой базы, что дало возможность направлять дополнительные средства на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, на содержание и развитие социальной и культурной сфер. Это позволило увеличить темпы жилищного строительства в городе, которое велось в основном средствами горсовета, а так же отдельными предприятиями и входившими в практику жилищно-строительными кооперативами.
Со второй половины 1980-х годов, стала декларироваться идея перехода от административных к экономическим методам управления. Была предпринята очередная попытка по повышению роли Советов на местах, закрепленное в июле 1986 года Постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. В законе «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС» были заявлены задачи комплексного экономического и социального развития территорий, усиления роли советов в повышении эффективности работы предприятий, организации развития демократических начал в работе самих Советов, укрепления аппарата управления. Начавшийся процесс демократизации общества существенно повлиял на все процессы, в том числе и в деятельности органов местного самоуправления. Ослабилась роль партийных комитетов, их влияние на происходящие процессы. Начавшиеся процессы перестройки все больше втягивали страну в экономический хаос и ослабляли вертикаль власти. Этому во многом способствовало то, что основная часть промышленного потенциала находилась в федеральном ведении и обеспечивалась федеральным бюджетом. Большинство вспомогательных отраслей, все сферы жизнеобеспечения и обслуживания оставались на балансе города и должны были финансироваться из его бюджета.
По мере накопления негативных факторов и явлений в хозяйственном комплексе Владикавказа и его жизнеобеспечивающих сферах, необходимость устранения данных противоречий все более осознавались руководством города. Переходный период оказался для города периодом настоящей деградации не только промышленно-хозяйственного комплекса, но и научно-технического отставания материальной базы экономики, сопровождающих производственные сферы. К 1995 году назрела необходимость в определении структурных приоритетов развития города. Рыночные преобразования и начавшаяся приватизация требовали от городской власти соответствующих решений по формированию устойчивого конкурентоспособного рыночного сектора, создания условий для развития малого бизнеса и предпринимательства.
Администрация, как главный исполнительный орган местного самоуправления Владикавказа, определила в этот период два направления деятельности: 1. управление повседневной деятельностью города; 2. работа над созданием новых условий труда. В этот же период назрела острая необходимость в разработке нормативно-правовых документов регламентирующих право собственности между городом, республикой и федерацией. Это и повлияло на создание в администрации новых структур по управлению имуществом, управлению экономикой в условиях переходного периода, поддержке предпринимательства. Новые условия потребовали выработку новых регламентирующих документов, определяющих полномочия представительной и исполнительной власти. Определялось это тем, что муниципальное городское хозяйство рассматривалось не как совокупность отдельных хозяйствующих субъектов, а как единое целое городское хозяйство. Возникшие за короткий период противоречия в вопросах ответственности и исполнения функций потребовали разграничения полномочий Собрания представителей (Думы), администрации города и ее структур по распоряжению и управлению муниципальной собственностью, управлению хозяйствующими субъектами, верховенством контроля.
Вторая глава «Роль органов местного самоуправления в экономическом, социальном и культурном развитии Владикавказа» посвящена вопросам экономики и городского хозяйства в деятельности органов местного самоуправления, а также их роли в социально-культурной сфере.
Проникновение новых культурных элементов в северокавказские города шло на фоне торгово-экономических связей с Россией. С развитием городского социума прогрессировало общественное сознание. Город становился преобразующим фактором всех сфер жизнедеятельности. Постепенно видоизменялся и внешний облик северокавказских городов, усложнялась инфраструктура, расширялась территория. 10 декабря 1861 года был подписан Указ, обязывающий всех промышленников, приезжающих во Владикавказ с товарами, привозить для городского шоссе по одному возу булыжного камня. В результате этого к 1864 году все главные улицы города были вымощены булыжником. 20 апреля 1866 года начала работу постоянная комиссия по устройству улиц Владикавказа, куда вошли выборные депутаты от всех сословий [23]. Комиссия высказала пожелания о благоустройстве города, однако, в основной своей части они не были проведены в жизнь. В Отчете Владикавказского городского общественного управления от 01.01.01 года отмечалось, что в «городе Владикавказе устроено 6 бульваров и одна набережная – посажены на них деревья. Городское управление ввиду соблюдения интересов города по содержанию в надлежащем виде деревьев на бульварах признает необходимым нанять одного человека, опытного в садоводстве, с жалованьем в год по 120 рублей из городских сумм» [24].
С 15 июня 1875 года в городское управление было представлено городской Думой, городским Головой, городским архитектором, городским врачом.
Революционные события 1917 года внесли принципиальные изменения во властные структуры, в том числе в городское управление. Одним из первых решений новой власти были и вопросы управления в области культуры и образования: о переводе Владикавказского духовного училища из духовного ведомства в ведение гражданской власти; типография «Терек» перешла в ведение Исполкома Совета рабочих депутатов. Декретом от 01.01.01 года владикавказскому городскому самоуправлению на нужды народного образования было выделено пособие в размере руб. 59 коп.; на содержание краткосрочных педагогических курсов - выделено рублей. В течение 1918 года Терским Совнаркомом неоднократно отпускались денежные средства на нужды городского образования: в сентябре был открыт кредит в сумме 11 400 руб., в ноябре и декабре вновь были открыты кредиты на нужды образования на общую сумму 617 544 руб.[25]
Анализ документов первых лет советской власти показывает, что для руководителей города и области вопросы образования, культуры и здравоохранения оставались приоритетными. Одной из сложнейших задач, с которой пришлось столкнуться новой администрации Владикавказа, стала катастрофически нарастающая волна детской беспризорности, связанная и политико-экономическим напряжением и многочисленными миграциями из центральных районов России и Поволжья. Так уже в 1921 году во Владикавказе было болееиногородних бездомных детей, провоцируя стремительный рост детской преступности. Управлением города, за короткий период 1гг., была образована система органов и учреждений социально-правовой защиты детей. Появились особые структуры в органах власти: отделы охраны матери и младенчества при исполкомах, приюты для грудных детей, дома матери и ребенка, детские и женские консультации, молочные кухни, детские сады и ясли. Открылись учреждения по трудовому обучению детей и освоению ими трудовой профессиональной квалификации. Вновь созданная система исправительно-трудовых учреждений для несовершеннолетних направляла свои усилия на перевоспитание молодых правонарушителей.
К концу 1930-х гг. численность населения Владикавказа достигла 130 000 человек. Город развивался, культурной составляющей уделялось все больше внимание: функционировали Дворец пионеров, дошкольное педагогическое училище, государственный ансамбль песни, музыки и пляски, организован институт усовершенствования учителей. В городе работали 28 школ с 21 720 учащимися, 5 рабфаков с числом учащихся 908 человек, 7 школ для взрослых с числом обучающихся 1367 человек, 17 средних специальных образовательных учреждений с 3 202 учащимися, 4 высших учебных заведения с 2 984 студентами [26].
С началом ВОВ, вся полнота власти сосредоточилась в руках Орджоникидзевского (Владикавказского) Комитета обороны и до 1943 года город жил в режиме военного времени. После героической обороны Владикавказа, уже с 3 декабря 1942 года было разрешено возобновить занятия в отдельных школах города с 1 по 10 классы. 29 декабря 1942 года из эвакуации были отозваны Государственный и Орджоникидзевский городской театры, оперная студия, а в январе 1943 года возобновила работу городская детская библиотека. Подводя итоги учебного года, Исполком городского Совета констатировал, что несмотря на напряженную обстановку второго года Отечественной войны и трудные условия восстановления разрушенных школьных зданий, лишенных в значительной мере инвентаря, учебного и хозяйственного оборудования и при недостатке топлива, органы народного образования, школы и учительство справились, в основном, с возложенными на их задачами и заложили учебный год с хорошими показателями.
Отмечая итоги первых пяти послевоенных лет, XVIII сессия Дзауджикауского (Владикавказского) городского Совета депутатов трудящихся отмечала, что число учащихся в школах города неуклонно растет. Школы своевременно отремонтированы и получили значительное пополнение школьного инвентаря, наглядных пособий, книг для библиотек. С помощью постоянных комиссий райсоветов проведена работа по проверке положения контролируемых и опекаемых детей. К концу 1961 года в городе уже работало 44 школы, из которых - 27 средних, 12 - восьмилетние и 5 – начальные, с общим числом учащихся - 27 934 человека и числом учителей – 1 534 чел. С развитием промышленного и строительного комплексов, широкое развитие получило профессионально-техническое образование, в системе которого работало 8 училищ с числом обучающихся – 2 257 человек[27].
Результаты работы городского управления в советский период, во многом характеризует его как эффективный и созидательный. Владикавказ советского периода отличался развитой промышленной инфраструктурой, сложившейся системой образования, высокими научными и культурными достижениями. Несомненно, в этом процессе важным составляющим являлась деятельность системы городского самоуправления.
Однако необходимо отметить и то, что несмотря на многократное декларирование верховенства Советов, в 1е гг. в центральных органах власти так и не появилось четкого понимания сути о роли и значении местного самоуправления. Практика показала, что система по-прежнему носила характер политизированности и подконтрольности партии, государству.
Исторический опыт показывает, что огосударствляя местное самоуправление власти лишают себя и общество мощного источника общественной самоорганизации. Безусловно, его сложно контролировать сверху, но он сулит огромной прирост гражданской активности, оздоровление политической структуры, зарождение подлинного народовластия. Современным теоретиком местного самоуправления было бы полезно на основе имеющегося опыта осознать и понять, что устойчивое и самостоятельное местное самоуправления - основа крепкого государства.
В заключение диссертационного исследования подведены итоги и сделан ряд обобщающих выводов:
1. Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации и функционирования органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения общественной стабильности в целом, так как задачи местного самоуправления всегда идентичны потребностям населения, направлены на защиту его интересов.
2. Историческая реконструкция дореволюционной, советской и постсоветской моделей городского самоуправления представляет научный и практический интерес. Вопросы, связанные с реформированием местного, в том числе городского самоуправления актуализируются в трансформирующихся условиях современной России. В процессе поиска оптимальных форм и методов управления на местах важно учитывать положительный исторический опыт.
3. В дореволюционный период, Владикавказское городское общественное управление способствовало развитию социальной и культурной сфер, что отвечало требованиям времени. Наличие общих задач привели городские власти к созданию устойчивых структур командной работы . Появление сети образовательных и медицинских учреждений, доступных для всего населения, повышение качества медицинского обслуживания, рост благоустройства стали практическим воплощением деятельности органов городского самоуправления.
Политика самодержавия в сфере городского самоуправления менялась в соответствии с общим курсом преобразований в государстве. Исследование законодательной базы городского самоуправления и результатов его практической реализации, в том числе избирательного права и последствий выборов, позволяет сделать определенные выводы и об уровне политической культуры городского населения.
4. В советский период субъектом управления выступал исполком Совета народных депутатов, не имеющий достаточного финансирования и собственности, а власть делилась между ним и городским комитетом КПСС. Финансовые интересы напрямую зависели от интересов градообразующих предприятий Владикавказа, владеющих значительными материальными и денежными ресурсами. В этой ситуации главной управленческой задачей города было сбалансировать свои интересы с интересами хозяйствующих субъектов, что и позволило сделать стремительный рывок в обеспечении горожан жильем, детскими дошкольными учреждениями, школами и другими социальными объектами.
Органы власти на местах, Советы и их исполнительные комитеты, были звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации и субординации. «Местное самоуправление» понималось предельно широко и объемно как социальный феномен, охватывающий все сферы общественной жизни. Самоуправление в Советах, в общественных организациях, в трудовых коллективах, в республиках и на местах рассматривались как составные части единой системы социалистического самоуправления народа.
5. Последние несколько лет советской истории отличались сложностью и противоречивостью политики центра по отношению к регионам. В один период времени принимались меры по усилению централизации власти, в другой период регионам давалась большая свобода по выработке экономической и социальной политики. Отсутствие стабильного подхода было обусловлено упадком социалистической политики, быстрым и всеобщим отрицанием отжившей системы общественных отношений, и в итоге - распадом Советского государства.
6. Острые политические разногласия в начале 1990-х гг. привели к очередному кризису власти. Произошла ликвидация местной власти как таковой. В октябре 1993 года по Указу Президента "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления" в Российской Федерации деятельность Советов была прекращена и все их функции возложены на местные администрации.
С принятием Федеральным Собранием РФ 28 августа 1995 года закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался новый этап реформирования местных органов власти по пути углубления их демократических начал.
7. Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности конкретного населения каждого отдельно взятого города, поселка, села, станицы и т. д. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как интересы, равноправные им.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
Публикации в периодических изданиях, рекомендованных ВАК РФ
1. Черджиев и развитие советской системы городского (местного) самоуправления во Владикавказе // Вестник СОГУ. – Владикавказ, 2011. - № 1. С.18-26 – 1 п. л.
2. Черджиев социокультурного ландшафта Владикавказа в дореволюционный период // Вестник СОГУ. – Владикавказ, 2011. - №2. С.20-28. – 1 п. л.
Монографии
3. , От века к веку. Станицы истории образования в Северной Осетии. – Монография. - М., 2001. – 21 п. л. (автор. вклад – 10 п. л.)
4. Северный Кавказ. Образование: история и современность. – Монография. Авторский коллектив. – Пятигорск, 2001. – 8,9 п. л. (автор. вклад – 2 п. л.)
5. Черджиев системы местного самоуправления во Владикавказе. – Монография. - Владикавказ: ИПО СОИГСИ, 2010. – 6,97 п. л. 263 с.
Научные публикации
6. К вопросу привлечения иностранных инвестиций в промышленный комплекс региона / Сб. материалов Всероссийской научно-практической конференции «Управление в социальных и экономических системах». – Пенза, 2003. С. 91-93 – 0,3 п. л.
7. Черджиев органов городского (местного) самоуправления города Владикавказа в годы перестройки. – Владикавказ, 2010. № 32. С. 145-152. – 0,5 п. л.
8. Черджиев органов местного самоуправления в экономическом, социальном и культурном развитии города Владикавказа // Бюллетень Владикавказского института управления. – Владикавказ, 2010. №33. С. 109-115. – 0,5 п. л.
[1] Головачев лет реформ. – СПб., 1872; Дитятин и управление городов России. – СПб., 1875. – Т. 1, Ярославль, 1877. – Т. 2; Шрейдер городское общественное управление. – СПб., 1902. – Т. 1.; Михайловский городского управления в России. - М. 1908
[2] Коркунов государственное право. - СПб., 1909. - Т. 2.
[3] Твалчрелидзе губерния в статистическом, географическом, историческом и сельскохозяйственном отношениях.- Ставрополь, 1897; Путеводитель по Кавказу. - Тифлис, 1886; Ракович Владикавказа. Краткая историческая справка. - Владикавказ, 1911
[4] Твердохлебов финансы. – Одесса, 1919; Велихов городского хозяйства. – М., 1928; Велихов народного хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. – М.- Л., 1928
[5] Из истории города Дзауджикау. - Дзауджикау, 1947; Кабанов – столица советской Кабардино-Балкарии. - Нальчик, 1956; Ларина истории городов Северной Осетии (XVIII – XIX вв.). – Орджоникидзе, 1960; Шабаньянц Грозный. - Грозный, 1972
[6] Куприянова Северного Кавказа во второй половине XIX века: к проблеме развития капитализма вширь. - М., 1981
[7] История народов Северного Кавказа (конец XVIII в.- 1917г.)/ Отв. ред. . - М., 1988
[8] Зайончковский аппарат самодержавной власти в XIX в. - М.,1968; Зайончковский самодержавие в конце XIX столетия. - М.,1970; Ерошкин государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983
[9] Нардова самоуправление в России в 60-х – начале 90-х гг. XIX века: правительственная политика. - М., 1984
[10] Герасименко самоуправление в России. - М., 1990
[11] Гильченко самоуправления в России// Городское управление. - М,1996. №1; Гладышев основы местного самоуправления. - М,1996; Зотова аспекты государственного управления: региональный опыт// Политические аспекты государственного управления: федеральный и региональный опыт. - М.,1997; Емельянов самоуправление: проблемы, поиски, решения. - М.-Тула,1997
[12] Местное самоуправление: проблемы и решения. Материалы международного симпозиума. - М., 1995; Местное самоуправление на Юге России и в республиках Северного Кавказа. – Ростов-на-Дону, 1997; Невская реформа на Северном Кавказе. - СПб., 1997; Прокофьева местного самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. - М.. 1997; Местное самоуправление: российский путь. - Саратов, 1999
[13] Дзидзоев и развитие Конституционного строя в России. – Владикавказ, 1996
[14] , Чеджемов власти и правовые воззрения в Северной Осетии конец XVIII - начало XX вв. - Владикавказ, 2004
[15] Шаталов сегодня, завтра. Некоторые проблемы социально-экономического развития и совершенствования системы управления. – Владикавказ, 1995;
Шаталов -экономическое развитие Владикавказа (). - Владикавказ. 1998; Щупец развития города Владикавказа: тенденции и особенности ( гг.) . - Автореф. дисс… канд. ист. наук. - Пятигорск, 2003; Кесаева государственных учреждений и общественных организаций Северной Осетии по борьбе с детской беспризорностью: 1920-е гг. - Автореф. дисс… канд. ист. наук. – Владикавказ, 2006; Уадати городская Дума (1875 – 1917 гг.) - Автореф. дисс… канд. ист. наук. – Владикавказ, 2008
[16] История Владикавказа ( гг.). Сборник документов и материалов. - Владикавказ, 1991
[17] ЦГА РСО-А. Ф. 11. Оп 62. Д. 2151. Л.1
[18] Городовое положение 1892 г.// Свод законов Российской империи. Т.
[19] Отчет о деятельности Владикавказского Городского Совета IV созыва. - Владикавказ, 1929. С.
[20] Отчет о деятельности Владикавказского Городского Совета IV созыва. - Владикавказ, 1929. С.
[21] В гг. и гг. город Владикавказ носил название Орджоникидзе, в гг. - Дзауджикау, а в 1990 году вновь переименован во Владикавказ
[22] ЦГА РСО-А. Ф.56. Оп.2. Д.72.Л.65-69
[23] ЦГА РСО - А. Ф. 11. Оп. 1. Д. 406. Л. 11, 19.
[24] ЦГА РСО - А. Ф. 11. Оп. 16. Д.2. Л. 17-17 об.
[25] ЦГА РСО-А. Ф. 121. Д. 1168 . Л. 23
[26] ЦГА РСО - А. Ф. 56. Оп. 5. Д. 278. Л. 61-95.
[27] ЦГА РСО - А. Ф. 56. Оп. 5. Д. 245. Л. 17-19
