Проблемы осуществления конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации
Органы конституционной юстиции с каждым годом начинают играть все большую роль в укреплении законности, защите прав и свобод граждан. Если же говорить о федеративном государстве, то здесь необходимо иметь в виду роль не только федерального Конституционного Суда, но и создаваемых в субъектах федерации органов конституционного правосудия, входящих в единую судебную систему России.
В последнее десятилетие много сделано для развития и укрепления судебной власти как в законодательном плане, так и в организационно-практическом аспекте: закреплены конституционные основы судебной власти, принято немало федеральных законов, направленных на повышение независимости судей, финансирование и материально-техническое снабжение судов и т. п. Эти меры способствовали улучшению работы судебных органов, повысили их востребованность в обществе, о чем свидетельствует постоянное и заметное увеличение числа обращений в судебные органы с целью разрешения различных споров. Однако большая часть граждан по-прежнему недовольна низким уровнем осуществления правосудия. С одной стороны, это естественно, поскольку судебное решение не может удовлетворить обе конфликтующие стороны, с другой, – следует признать их правоту. После той работы, которая была проделана для улучшения деятельности судов, общество вправе было ожидать более качественного улучшения правосудия. Однако этого не произошло, о чем свидетельствуют результаты многочисленных социологических исследований, отражающие мнение не только большей части общества, но и специалистов.
Свое недовольство ходом судебной реформы неоднократно высказывали бывший и действующий президенты Российской Федерации. В свете их выступлений о необходимости кардинальных изменений в судебной системе и ее работе пора, на мой взгляд, обратить внимание на качество и перспективы развития регионального конституционного правосудия, которое уже более 15 лет продолжает оставаться в эмбриональном состоянии, несмотря на то, что для его интенсивного развития имеются очень серьезные аргументы. Выделим среди них основные. Это, прежде всего, наличие соответствующих положений Конституции Российской Федерации: республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5); государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10); государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11); защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ст. 72); судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118) – и это подразумевается как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Правовую базу для образования конституционных (уставных) судов составляют и федеральные законы. В первую очередь, - Федеральный конституционный закон от 01.01.01 года «О судебной системе Российской Федерации», в котором в статье 4 (ч. 4) прямо предусмотрено, что к судам субъектов Российской Федерации относятся конституционные (уставные) суды, которые «создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации» (ч. 2 ст. 17) и могут создаваться субъектами Российской Федерации согласно статье 27 (ч. 1) указанного Закона. Отдельные вопросы создания конституционных (уставных) судов регулируются и другими федеральными законами: «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (от 01.01.2001), «О статусе судей Российской Федерации» (от 01.01.2001), «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 01.01.2001).
Образование конституционных (уставных) судов предусмотрено также конституциями (уставами) большинства субъектов Российской Федерации, а в половине из них уже приняты специальные законы о конституционных (уставных) судах.
Наряду со значительным законодательным массивом, существуют многочисленные научные исследования [1], в которых практически все специалисты обосновывают необходимость образования и социальную значимость конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Это подтверждается и их деятельностью. Как отмечает профессор , статистические данные об обращениях, рассмотренных этими судами, и о принятых ими решениях по состоянию на 1 января 2007 года в целом подтверждают позитивное значение деятельности этих органов. По его мнению, «конституционные (уставные) суды субъектов представляются структурой, в которой стремятся найти защиту прежде всего граждане и их объединения (их жалобы составили 53 % от общего числа рассмотренных данными судами обращений), органы местного самоуправления (10,2 % обращений), органы государственной власти, разрешающие свои споры с муниципальными органами (14 % обращений). Всего же конституционными (уставными) судами было рассмотрено 1065 обращений» [2]. Схожие данные приводятся и другими специалистами.
Свой посильный вклад в установление конституционной законности вносит также Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания. Так, за небольшой период времени в Суд поступило 137 обращений, субъектами которых в основном выступили граждане, органы местного самоуправления Республики Северная Осетия – Алания, общественные организации. Поводом к обращениям послужили самые разные вопросы. С учетом социально-политической обстановки на Северном Кавказе, чаще всего они касались нарушения таких прав, как право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства на территории РФ, право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирование, право на жилище, социальное обеспечение.
В соответствии с Законом Конституционный Суд осуществляет также толкование норм Конституции республики. Обеспечивая ее верховенство путем проверки на соответствие Конституции нормативных правовых актов меньшей юридической силы, Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания, как показала практика, не только играет цементирующую роль во взаимодействие органов власти, но и вносит заметный вклад в стабилизацию социально-политической ситуации в республике.
Отметим, что Конституционный Суд республики за последние три года вынес пять постановлений о толковании норм Конституции: устанавливающих право граждан республики собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование; регулирующих вопросы изменения границ между Республикой Северная Осетия–Алания и иными субъектами Российской Федерации; определяющих объем полномочий субъектов законодательной инициативы в Парламенте Республики Северная Осетия–Алания, а также порядок вступления в силу нормативных правовых актов. Проблемы, возникшие при толковании данных норм, вызвали большой общественный резонанс в республике, и разъяснение, данное Конституционным Судом по поводу правильного их понимания, во многом помогло погасить разгоревшиеся страсти. Особый интерес вызвало толкование конституционной нормы о порядке изменения границ между субъектами Российской Федерации. Позиция Конституционного Суда впоследствии нашла свое отражение в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Несмотря на очевидную востребованность конституционных (уставных) судов, признание факта того, что «они находятся в эпицентре правовой жизни того или иного субъекта, могут адекватно оценивать ситуацию и своими решениями придавать развитию событий положительную динамику», [3] их дальнейшее образование в субъектах Российской Федерации практически прекратилось. Кроме того, немаловажным является то, что действующие суды имеют различный объем полномочий и круг субъектов права на обращение к ним. Анализ существующего положения приводит к двум принципиально важным выводам. Во-первых, граждане в зависимости от места жительства обладают различным набором прав на судебную защиту посредством конституционного судопроизводства, что является грубейшим нарушением статьи 19 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой все равны перед законом и судом. Этот принцип также торжественно провозглашается в Декларации прав и свобод человека, принятой 5 сентября 1991 года, в которой подчеркивается, что никакие лица, социальные слои и группы населения не могут пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону. Во-вторых, те субъекты Российской Федерации, в которых имеются конституционные (уставные) суды, как правильно отмечает , «находятся в более выгодном в отношении населения и обеспечении его прав положении, нежели абсолютное большинство субъектов, которые хотя и имеют должную законодательную базу, но не могут решиться на то, чтобы создать этот институт» [4]. Указанные проблемы можно преодолеть единственным путем – принятием федерального закона, в котором бы регулировались основные вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Эта идея уже давно получила не только теоретическое обоснование, но и были сделаны практические шаги для ее реализации: был разработан проект такого закона. Более того, он был обсужден и одобрен в некоторых комитетах Государственной Думы и Совета Федерации, но воз, как говорится, и ныне там. Совсем недавно известный специалист, профессор в своем исследовании, проведенном в рамках проекта «Судебная реформа в России…», в очередной раз на базе новейшего материала пришел к совершенно обоснованному выводу о том, что накопленный правовой материал позволяет ставить вопрос о принятии полноценного федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» [5]. Но как быть, если федеральный законодатель, зная, что мы находимся под постоянной критикой Европейского Суда, тем не менее, даже в целях оптимального взаимодействия судов различной юрисдикции и совершенствования в целом судебной деятельности никак не хочет принять указанный законопроект. Боюсь, это может длиться годами, а то и десятилетиями. Такая ситуация не является исключением. Так, суды общей юрисдикции осуществляют свои полномочия с 1998 года без Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». Не принят также ряд других важных законов, направленных на улучшение функционирования судебной системы. Это при том, что в соответствии с ч. 3 статьи 128 Конституции РФ и ст. ст. 19, 20, 21 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» полномочия судов общей юрисдикции должны определяться федеральным конституционным законом.
В связи со сказанным, актуальной становится задача совершенствования правового регулирования деятельности конституционных (уставных) судов, их взаимоотношения с другими судами, а также статуса судей.
Неопределенность в разграничении полномочий между конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции в вопросах оспаривания нормативных правовых актов, несовершенство правового регулирования в решении вопросов взаимодействия данных судов, статуса судей конституционных (уставных) судов, гарантий их независимости и безопасности привели к тому, что в субъектах Российской Федерации действуют нормативные правовые акты, ограничивающие гарантии статуса судей конституционных (уставных) судов. Нет единых нормативов материально-технического, финансового и кадрового обеспечения деятельности указанных судей. Многочисленные федеральные нормативные акты, так или иначе касающиеся вопросов организации и деятельности судов и статуса судей в Российской Федерации, нередко исключают из поля своего правового регулирования конституционные (уставные) суды. На деле это приводит к возникновению существенных коллизий и противоречий.
В частности, в законодательстве практически всех субъектов РФ, где функционируют конституционные (уставные) суды, предусмотрено право всех иных судов обращаться с запросом в конституционный (уставный) суд о соответствии нормативного правового акта субъекта конституции (уставу) субъекта РФ. При этом статья 215 ГПК РФ не предусматривает обязанности суда приостановить производство по делу, а статья 217 ГПК РФ не устанавливает сроков приостановления производства. Более того, ГПК РФ не предусмотрено даже права суда приостановить производство по делу по данному основанию (ст. 216 ГПК РФ). Фактически суд общей юрисдикции, после обращения в конституционный (уставный) суд продолжает производство и выносит решение на основании закона субъекта РФ, который впоследствии может быть признан неконституционным. В этом случае, по вполне понятным причинам, решение суда должно быть пересмотрено. Спрашивается: для чего продолжать производство по делу, если суд общей юрисдикции не может вынести законное решение до принятия решения конституционным (уставным) судом?
Решение проблемы видится в дополнении ст.215 ГПК РФ еще одним основанием, при наличии которого суд обязан приостановить производство по делу: «обращения суда в конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации с запросом о соответствии закона, подлежащего применению, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации». Как следствие, необходимо также установить срок приостановления производства по делу при наличии предложенного основания - до принятия конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации соответствующего решения, - что также требует внесения дополнения в ст. 217 ГПК РФ.
Еще более серьезные противоречия могут возникнуть при оспаривании законности одного и того же нормативного правового акта субъекта РФ одновременно в конституционном (уставном) суде и суде общей юрисдикции. Действующее законодательство позволяет судам принять соответствующие заявления и вынести решение по делу, несмотря на то, что в другом суде уже рассматривается подобное дело. А как быть, если решения окажутся противоположными? Думается, что в данном случае вопрос должен быть решен в четком соответствии с компетенцией судов.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» в части 1 статьи 27 определил полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В рамках этих полномочий решение конституционного (уставного) суда обязательно и не может быть пересмотрено другим судом (ч.4 ст.27). Из этих законодательных положений следует, что суды не могут рассматривать нормативные правовые акты на предмет их конституционности, если это отнесено к исключительной компетенции конституционных (уставных) судов. Наряду с этим и конституционные (уставные) суды не могут вторгаться в компетенцию судов общей юрисдикции.
Часть 3 статьи 251 ГПК РФ устанавливает, что не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренной настоящей главой, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Считаем необходимым дополнить эту норму указанием на конституционный (уставной) суд субъекта РФ. Предложенное дополнение позволит исключить противоречия, которые могут возникнуть при оспаривании одного и того же нормативного правового акта субъекта РФ одновременно в конституционном (уставном) суде и суде общей юрисдикции. Если проверка конституционности нормативного правового акта отнесена к исключительной компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, то заявление об оспаривании этого акта не подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.
Нуждаются в корректировке и нормы, содержащиеся в ст.253 ГПК РФ и ст.195 АПК РФ в части направления решения суда об оспаривании нормативного правового акта субъекта РФ в конституционный (уставный) суд субъекта РФ. Как известно, положения нормативных правовых актов субъектов РФ могут быть предметом рассмотрения не только судов общей юрисдикции и арбитражных судов (на их соответствие федеральному законодательству) но и конституционных (уставных) судов (на их конституционность). Представляется, что если решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции по делу об оспаривании нормативного правового акта касается акта субъекта РФ, то копия этого решения должна быть в обязательном порядке направлена в конституционный (уставный) суд соответствующего субъекта РФ. Это позволит избежать появления другого решения по поводу одного и того же нормативного правового акта, что будет способствовать стабилизации правоприменительной практики, обеспечению единообразия судебной практики и снизит возможность применения судами нормативного акта, признанного арбитражным судом или судом общей юрисдикции недействующим.
Немало проблем возникает и при обеспечении порядка в заседании конституционного (уставного) суда и безопасности на территории соответствующих зданий. И это при том, что в конституционных (уставных) судах довольно часто рассматриваются вопросы, вызывающие большой общественный резонанс. Подобная ситуация сложилась из-за нераспространения Федерального закона «О судебных приставах» на конституционные (уставные) суды субъектов РФ. В соответствии со ст. 1 данного закона на судебных приставов возлагаются задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов. А кто же будет обеспечивать установленный порядок деятельности конституционных (уставных) судов и как же быть с конституционными положениями о единой судебной системе РФ?
Более того, судьи конституционных (уставных) судов не подлежат государственной защите (!) в соответствии с Федеральным законом «О государственной защите судей…». Отсутствие в ст. 2 данного закона судей конституционных (уставных) судов среди лиц, подлежащих государственной защите, противоречит нормативному правовому акту большей юридической силы – Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации», статья 12 которого устанавливает, что все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией. Данное положение конкретизировано в Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации»: Судья, члены его семьи и их имущество находятся под особой защитой государства. Органы внутренних дел обязаны принять необходимые меры к обеспечению безопасности судьи, членов его семьи, сохранности принадлежащего им имущества, если от судьи поступит соответствующее заявление. Судья имеет право на хранение и ношение служебного огнестрельного оружия, которое выдается ему органами внутренних дел по его заявлению в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации «Об оружии» (часть 2 статьи 9). Гарантии независимости судьи, включая меры его правовой защиты, материального и социального обеспечения, предусмотренные настоящим Законом, распространяются на всех судей в Российской Федерации и не могут быть отменены и снижены иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 9).
Таким образом, в отношении обеспечения государственной защиты судей в РФ в федеральном законодательстве существуют явные противоречия, устранить которые можно путем дополнения в Федеральном законе «О государственной защите судей…» перечня лиц, подлежащих государственной защите судьями конституционных (уставных) судов Российской Федерации.
Требует уточнения и уголовно-процессуальное законодательство России. Статья 448 УПК РФ устанавливает особый порядок возбуждения уголовного дела в отношении отдельных категорий лиц, в том числе судей. Вызывает удивление тот факт, что при возбуждении уголовного дела в отношении судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ применяется тот же порядок, что и в отношении районных и мировых судей (пункт 5 части 1 статьи 448 УПК РФ).
Конституция Российской Федерации (статья 122, часть 1) провозглашает неприкосновенность судьи в качестве принципа, исходя из которого решаются конкретные вопросы неприкосновенности и ответственности судей; судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом (статья 122, часть 2). Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, судейская неприкосновенность является не личной привилегией гражданина, занимающего должность судьи, а средством защиты публичных интересов, и прежде всего интересов правосудия. Исходя из этого, общество и государство, предъявляя к судье и его профессиональной деятельности высокие требования, вправе и обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии надлежащего отправления правосудия (Постановление от 7 марта 1996 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации").
В качестве процессуальной гарантии неприкосновенности судей в главу 52 УПК Российской Федерации были включены положения об особенностях производства по уголовным делам в отношении судей, в том числе на стадии возбуждения уголовного дела (пункты 3 - 5 части первой статьи 448), которые предусматривают определенное усложнение соответствующих процедур, с тем, чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию процессуальных механизмов в сфере уголовной ответственности.
Как видно из смысла части 1 статьи 448 УПК РФ, за основу применения того или иного порядка возбуждения уголовного дела в отношении различных видов судов взят территориальный принцип. К судьям судов, действующих на территории всей Российской Федерации или всего субъекта Российской Федерации применен один порядок возбуждения уголовного дела (пункт 4 части 1 статьи 448), а к судьям судов, действующих на территории района или судебного участка – другой (пункт 5 части 1 статьи 448).
Не вписываются в общую логическую картину лишь судьи конституционных (уставных) судов субъектов РФ. И это при том, что они действуют на всей территории соответствующего субъекта РФ, а их решения содержат правовые позиции, обязательные для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений и граждан. Более того, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ подлежат многократному применению, то есть фактически являются нормами права, а решения о толковании Конституции имеют силу конституционных норм.
Таким образом, в отношении судей конституционных (уставных) судов более правильным представляется применение такого условие возбуждения уголовного дела, как заключение коллегии из трех судей Верховного Суда Российской Федерации на представление председателя Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ (пункт 4 части первой статьи 448 УПК Российской Федерации), которое выступает в механизме обеспечения института неприкосновенности судей конституционных (уставных) судов в качестве достаточной гарантии (наряду с согласием Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации) их конституционных прав, в том числе права на судебную защиту.
Требуют уточнения некоторые положения Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Абзац первый статьи 2 указанного закона содержит перечень органов, входящих в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Необходимо включить в этот перечень суды субъектов Российской Федерации, что будет соответствовать федеральной модели построения системы органов государственной власти и принципу разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации.
Немало пробелов существует и в налоговом, бюджетном законодательстве, а также в других нормативных правовых актах федерального уровня. Это привело к тому, что установленное федеральным законодательством единство статуса судей по сути остается декларацией.
Устранение противоречий и пробелов в федеральном законодательстве будет способствовать совершенствованию судопроизводства в Российской Федерации.
1. По информации известного специалиста , подготовившего и опубликовавшего библиографический указатель «Конституционное правосудие», по проблемам региональной конституционной юстиции имеется около 1300 публикаций.
2. Кряжков конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития//Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3. С. 5.
3. , . Конституционные (уставные) суды субъектов РФ как особое звено судебной системы: правило или исключение // Российская юстиция. 2008. № 9.С. 3.
4. Эбзеев правосудие в России: системность и роль в обеспечении единства и целостности Российского государства // Конституционное правосудие в Российской Федерации: правовое регулирования, опыт, перспективы. Казань, 2005. С. 15.
5. Кряжков . соч. С. 5.
