Тема: Преобразования органов местного управления и поиск его новых форм

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ ИНСТИТУТ им. Е. П. РОМАНОВОЙ

Омское представительство

Курсовая работа

Дисциплина: История государственного управления в России

Тема: Преобразования органов местного управления и поиск его новых форм

Работу выполнил:

Студент 3 курса заочного отделения

Специальность: Государственное и

муниципальное управление

Омск. – 2005г. 

ПЛАН

Введение
1. История возникновения и развития органов местного самоуправления
2. Преобразование органов местного управления10
3. Принципы организации органов местного самоуправления на территории РФ
4. Поиск новых форм самоуправления. . 23
5. Варианты структур публичной власти в регионах РФ. . 28
Заключение33
Литература

Введение

Развитие общественно-политической обстановки в стране поставило на повестку дня много вопросов, решение которых способствует коренному преобразованию нашей жизни и расширению права каждого ее гражданина быть непосредственным участником происходящих процессов. Среди механизмов, создающих возможности для реализации такого права, важное место занимает система местного самоуправления. Ее формирование повлекло за собой изменения, затронувшие структуру власти всех уровней. Введение института мэров ознаменовало собой новый этап развития самоуправления в нашей стране.

Система местных органов власти, зародившаяся в античной Греции, складывалась на протяжении веков. Своими корнями идея справедливого управления восходит к первоначальной ячейке общества, к попыткам найти сочетание между стремлением одних властвовать и управлять и желанием большинства жить свободно и в сотрудничестве друг с другом.

Этим противоречием объясняется длительность периода становления институтов местной власти, которые создавались автономно, как дополнение к центральной, в значительной мере авторитарной, командной системе управления, многие века являвшейся доминирующим предметом государственного устройства.

В России зачатки местного управления относятся к середине прошлого века, когда были созданы земства. Ограниченные в полномочиях и оказавшиеся не в состоянии преодолеть своего бюрократического характера, они не получили необходимого дальнейшего развития, не смогли превратиться в прообраз российского местного управления. [4, с. 28]

Стремление к созданию системы управления, предполагающей широкое участие в ней масс населения, нашло свое выражение в формировании в ходе революций 1905 и 1917 гг. Советов депутатов различных уровней. Появление этих органов являло собой перенесение в то время еще несовершенного западного опыта на отечественную почву.

В современной обстановке интерес к накопленному в различных странах опыту построения местных органов управления отвечает насущной потребности нашего развития, создания предпосылок для преодоления существующих и предупреждения возможных новых ошибок. Следует отметить, что зарубежный опыт не носит единообразного характера. Структуры самоуправления большинства стран отражают их национальные и политические особенности.

("1") В теории управления проблемы оценки эффективности управляющих систем всегда были одними из самых трудных, их решению уделялось особое внимание. Значение местной власти для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения с передачей социальной сферы от предприятий в ее ведение, расширением правовой и экономической самостоятельности существенно возросло. Наблюдается общая тенденция смещения ответственности за практической решение социально-экономических проблем на уровень городов и районом.

Оценка по конечным результатам деятельности является необходимым компонентом определения дееспособности любых властных структур. Очевидна и взаимосвязь показателей оценки деятельности с разработкой местной социально-экономической политики, ее целями и задачами.

Рассматривая оценочные факторы, которые определяют конечные результаты деятельности властных структур, необходимо выделить, вероятно, главный на сегодняшний день – наличие имеющихся в распоряжении властных структур материальных и финансовых ресурсов. Отсюда вытекает необходимость постоянного поиска новых источников финансирования, т. к. первым из критериев оценки управления – показатель динамики доходной части бюджета и внебюджетных фондов.

Оценка эффективности муниципального управления является сложной задачей, т. к. требует применения целого комплекса показателей и методов оценки, взаимодополняющих друг друга

1. История возникновения и развития органов местного самоуправления

Система местных органов власти, зародившаяся в античной Греции, складывалась на протяжении веков. Своими корнями идея справедливого управления восходит к первоначальной ячейке общества, к попыткам найти сочетание между стремлением одних властвовать и управлять и желанием большинства жить свободно и в сотрудничестве друг с другом.

Этим противоречием объясняется длительность периода становления институтов местной власти, которые создавались автономно, как дополнение к центральной, в значительной мере авторитарной, командной системе управления, многие века являвшейся доминирующим предметом государственного устройства.

В России зачатки местного управления относятся к середине прошлого века, когда были созданы земства. Ограниченные в полномочиях и оказавшиеся не в состоянии преодолеть своего бюрократического характера, они не получили необходимого дальнейшего развития, не смогли превратиться в прообраз российского местного управления. [4, с. 12-23]

Стремление к созданию системы управления, предполагающей широкое участие в ней масс населения, нашло свое выражение в формировании в ходе революций 1905 и 1917 гг. Советов депутатов различных уровней. Появление этих органов являло собой перенесение в то время еще несовершенного западного опыта на отечественную почву.

В современной обстановке интерес к накопленному в различных странах опыту построения местных органов управления отвечает насущной потребности нашего развития, создания предпосылок для преодоления существующих и предупреждения возможных новых ошибок. Следует отметить, что зарубежный опыт не носит единообразного характера. Структуры самоуправления большинства стран отражают их национальные и политические особенности.

Выработка совместных подходов к проблеме взаимоотношений местных и центральных властей является сложным процессом не только в нашей стране, где местное самоуправление переживает трудный этап своего второго рождения, но и в развитых демократических структурах, к которым мы относим западноевропейские страны.

Интеграционные процессы, в первую очередь в Западной Европе, вызвали необходимость сопоставления систем управления местных органов власти в различных странах и поиска унифицированных подходов к их дальнейшему развитию. Существенную роль здесь играет опыт Совета Европы - единственной межправительственной структуры, которая непосредственно занимается проблемами местного управления. Этой организацией был сформирован первый документ в данной области - Европейская хартия местного самоуправления. Его разработка велась с 1968 г., когда созданная Советом Постоянная конференция местных и региональных властей Европы в своей резолюции №г.) выступила с предложением о принятии Декларации принципов местного самоуправления.

Хартия была открыта к подписанию государствами-участниками 15 октября 1985 г. В более чем сорокалетней истории Совета Европы - это один из немногих документов, который имеет своей целью оказать содействие правительствам стран-участниц в выработке общих норм взаимодействия с местными властями.

Положения этого документа направлены на защиту и усиление независимости местных властей в различных странах Европы и представляют собой значительный вклад в создание основ строительства новой Европы на принципах демократии и децентрализации власти. В хартии (статья 4.4) отмечается, что "компетенция, передаваемая местным сообществам, должна обычно быть полной и всеобъемлющей. Она может быть отменена или ограничена другим органом власти - центральным или региональным - только в рамках закона". Хартия тем самым дополняет общеевропейские законодательные нормы в том, что касается формулирования прав и обязанностей местных сообществ и закрепляет необходимость подведения под независимость местных властей конституционной и иных законных основ, а также определяет принципы деятельности и концепцию формирования местных органов власти, отражающие природу и масштаб их правомочности. Заложенные в хартию положения свидетельствуют о том, что динамизм развития общества обеспечивается рациональным соотношением сил, создающим конструктивный баланс власти между центром и местами. [7, с. 13]

Помимо межгосударственных объединений существуют неправительственные международные структуры, которые содействуют сотрудничеству и обмену информацией и опытом на различных уровнях местной власти. Ведущее место среди них занимает Международный союз местных властей (МСМВ). Его партнером в нашей стране выступает Ассоциация породненных городов (АПГ). В 1990 г. был принят новый устав и уточнено ее название. В результате этих решений организация получила самостоятельный юридический статус. АПГ входит в состав руководящих органов МСМВ, выступая преемником российских представителей местных властей, участвовавших в создании в 1913 г. этого международного объединения.

Развитие науки и техники предопределило экономический прогресс во многих странах, это повлекло за собой и структурные преобразования местных органов власти во всем мире. Малые, редко населенные административные единицы, границы которых были установлены в более ранний период времени, с точки зрения западных законодателей стали малоэффективными (специалисты не были столь категоричны в подходе к этой проблеме), что и вызвало в последующем принятие решений об их укрупнении. Тем самым создавались условия для компьютеризации системы управления. В настоящее время местные органы власти переживают очередной этап совершенствования.

2. Преобразование органов местного управления

Действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне, без эффективной организации муниципальной службы.

Российский и зарубежный опыт убедительно показывает, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т. д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу и судьбу своих близких. Это учитывал советский опыт государственного управления.

Однако в начале 90-х годов все нагляднее становилась необходимость реформирования сложившейся практики местного управления, выведения местных органов власти и служащих в них из строгой иерархии государственных органов и государственной службы. [2, с. 35]

("2") Местные Советы народных депутатов на деле во многом являлись лишь “агентами”, нижним звеном центральной власти на местах, практически не имели большой самостоятельности. Дело не только в том, что местные Советы в условиях “демократического” централизма вынуждены были строго исполнять все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли отменить любое не угодное им решение местных органов, аргументируя это его нецелесообразностью или незаконностью. Было не обязательно даже что-то запрещать им — они все равно полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же, когда любое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-кооперативными, то и любое ее решение принимало вид как бы государственной проблемы.

Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”. Хотя изменения в Конституцию СССР, вносимые в соответствии с этим законом, и не меняли природы местных Советов как органов государственной власти и управления (ст. 145), однако этим законом в Конституцию СССР включалось понятие местного самоуправления. Так, во второй части ст. 145 Конституции СССР в ред. от 01.01.01 г. было записано: “В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии”.

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. При реформе 24 мая 1991 г. понятия “местное самоуправление” и “органы территориального общественного самоуправления” были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (раздела УП и гл. 17). Согласно новой редакции ст. 137, Советы народных депутатов на уровне края, области, автономной области, автономного округа все еще оставались местными органами государственной власти. Районные городские, поселковые и сельские Советы в этой статье не называются. Однако это еще не означало, что данные Советы не являются местными органами государственной власти — согласно ст. 85 все Советы “составляют единую систему представительных органов государственной власти”.

В то же время, согласно ст. 138 “Местное самоуправление”, в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов, как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан и иные формы непосредственной демократии. [7, с. 93]

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие “местная администрация”. Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами [1,с 5—6].

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР” включил местные представительные органы власти и соответствующие органы управления, в том числе местную администрацию, в систему местного самоуправления и называет их органами власти и управления без слова “государственной” (ст. 2, ч. 1).

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях — федеральном и на уровне субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов — районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они, согласно ч. 2 этой же ст. 85, входят в систему местного самоуправления. Местные Советы как органы местного самоуправления сумели себя проявить не в полной мере. Во-первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вторых, в силу большой инерции много по-прежнему стремились брать на себя исполнительные органы; главы администраций, сдерживая деятельность местного самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складывались лучшим образом. В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 01.01.01 г., сразу после победы над ГКЧП. И, наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами местного самоуправления, так как в соответствии с указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации” и от 01.01.01 г. “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации”, была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям.

Указом от 01.01.01 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусмотрело такую систему местного самоуправления:

— в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек — собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

— в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек — выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

— в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек — выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

— в сельских районах — глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; тут может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

— на территории сельсоветов — глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; здесь может быть создан орган местного самоуправления, образованный из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Новые представительные органы — думы, собрания представителей и т. п. стали очень немногочисленными (19—27 чел.). Причем членами представительного органа местного самоуправления согласно Указу Президента от 01.01.01 г. могут быть не только глава, но и другие должностные лица соответствующей местной администрации. При значительной их численности в представительном органе получалось, что должностные лица администрации сами себе ставят задачи, создают для себя нормативные документы, сами же формируют, а то и возглавляют депутатские комиссии, сами себя контролируют. Это почти или совсем то, что было при Советах.

К тому же во многих местах новые представительные органы местного самоуправления вместо распущенных в 1993 г. Советов так и не были созданы, а их функции продолжали осуществлять назначенные главы местных администраций.

В Конституции РФ 1993 г. положения о местном самоуправлении как одной из форм осуществления власти народа (ст. 3) вновь получили конституционное закрепление. В ст. 12 Конституции РФ записано: “В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”. При этом Конституция РФ (ст. 72, ч. 1, п. “н”) относит “установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления” к совместному ведению РФ и ее субъектов. Это означает, что федеральный закон о местном самоуправлении является рамочным, его установочные положения могут и должны быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых с учетом специфики своих условий субъектами Федерации. [5, с. 25]

Дальнейшее становление и развитие местного самоуправления потребовало разработки, принятия и реализации таких законов. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” был принят в результате довольно острой борьбы, развернувшейся при обсуждении трех его вариантов, один из которых был разработан в Министерстве национальностей, затем получил одобрение Правительства РФ и Президента РФ (“правительственный вариант”), а два других разработаны и внесены двумя группами депутатов Государственной Думы.

Закон был принят Госдумой 12 августа 1995 г. На основе компромисса его базой стал вариант, внесенный на обсуждение группой депутатов, входивших в Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, доработанный с учетом наиболее разумных положений правительственного варианта.

Как записано в законе, “местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации” и является признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст. 2).

3. Принципы организации органов местного самоуправления на территории РФ

("3") Местное самоуправление, как записано в Федеральном законе (ст. 12), осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. При этом на территории сельского района, например, местное самоуправление может быть представлено тремя видами территориальных образований: село; сельский округ (волость, сельсовет); территорию же муниципальных образований устанавливает сам район в соответствии с законами субъектов РФ, с учетом исторических и иных местных традиций. [6, с. 48]

Для организации и обеспечения эффективной деятельности местного самоуправления важное значение имеет то, что данный закон дает четкий ответ на ряд весьма существенных вопросов. В частности, закон определяет, что муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная этим законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

К органам местного самоуправления относятся выборные органы;

другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых населением, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами субъекта РФ. Его численный состав определяется уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования согласно закону избирается гражданами, проживающими на данной территории, или представительным органом местного самоуправления из своего состава. При этом в законе прямо записано, что “образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются” (ч. З, ст. 17).

Важно также, что закон определяет структуру местного самоуправления. Она охватывает представительный орган, главу муниципального образования, иные коллегиальные органы местного самоуправления, а также институты прямого волеизъявления граждан: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления. Каждому из этих институтов в законе посвящена отдельная статья.

По-новому в законе определяется такая форма местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление (ТОС). Согласно ему, это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования, в частности на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях (ст. 27). Население осуществляет свои инициативы либо непосредственно, либо через создаваемые им органы ТОС, которые в соответствии с уставами муниципального образования могут быть юридическими лицами.

Местное самоуправление призвано решать “вопросы местного значения”. Их перечень в законе довольно внушителен — он занимает 30 пунктов ст. 6. Определены в законе и финансово-экономические основы местного самоуправления. К ним отнесены муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения, муниципального образования.

Муниципальная собственность, согласно закону, включает в себя средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранении, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Закон определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют собственностью: им разрешается передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать сделки с имуществом и т. д. Закон предусматривает также, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

Включены в закон и основополагающие нормы о правах органов местного самоуправления в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся как в муниципальной, так и в немуниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на проекцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности (ст. 31).

Отношения же органов местного самоуправления (по вопросам, не входящим в их компетенцию) с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом закон восстановил столь необходимое и важное право органов местного самоуправления координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (ст. 32, ч. 2). В соответствии со ст. 33 закона органы местного самоуправления вправе давать муниципальный заказ тем или иным предприятиям, учреждениям и организациям на выполнение различных работ и услуг с использованием для этого собственных материальных и финансовых средств.

Закон определяет также порядок формирования и источники доходов местных бюджетов, самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местных бюджетов, предоставляет им довольно широкие возможности финансово-хозяйственной деятельности, решения местных вопросов. Насколько это важно, верно заметил известный историк конца XIX в. - Основываясь на опыте государства Российского, он писал: “Местность останется без путей сообщения, если проведение и даже исправление всякой дороги будет зависеть от отдаленной центральной власти. Она останется без средств борьбы с различными бедствиями”. [1, с. 24]

4. Поиск новых форм самоуправления

Развитие местного самоуправления — дело большой государственной важности, а не местного значения. И ст.9 закона “Государственная поддержка местного самоуправления” предусматривает, что органы государственной власти и ее субъектов создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. С этой целью принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, при Президенте РФ образован Совет по проблемам местного самоуправления. [3, с. 35-39]

Развитие местного самоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, к образованию “удельных княжеств”. И прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Эти стандарты не в силах самостоятельно обеспечить выделяющийся из Федеративного государства регион.

В стране проделана значительная работа по развитию местного самоуправления, по созданию и реализации федеральных законов и законодательных актов субъектов Федерации, регулирующих различные аспекты функционирования местного самоуправления и муниципальной службы [2, с. 61-78].

Проведены выборы представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, все больше приводится в соответствие с новой правовой базой их деятельность.

Вместе с тем еще не до конца преодолены противоречия между органами государственной власти на уровне субъектов Федерации и органами местного самоуправления, стремление первых ущемить интересы вторых, перераспределить в свою пользу муниципальную собственность, доходы, создаваемые в муниципальных образованиях.

Руководителями многих регионов формирование реального местного самоуправления воспринимается как покушение на их власть. Нередко некоторые из них активно сопротивляются тому, чтобы передать “вниз”, как того требует закон, контроль над рядом управленческих функций, а тем более часть средств.

("4") Не завершена работа по созданию необходимого законодательства РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, по приведению всех действующих в этой сфере правовых актов в полное соответствие с Конституцией РФ и законом “Об общих принципах организации местного самоуправления”.

Особенно остро стоят проблемы кадрового обеспечения органов местного самоуправления, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации, подбора, расстановки, аттестации и рационального использования муниципальных служащих.

К сожалению, почти повсеместно муниципальные образования все еще не имеют возможности в полном объеме заниматься вопросами своей компетенции, создавать необходимую для этого финансовую и материальную базу.

Для реализации конституционных норм о местном самоуправлении и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” необходимо, на наш взгляд, проделать следующее:

— разработать и юридически оформить государственные минимальные социальные стандарты, позволяющие строго разграничить ответственность перед людьми со стороны государства и со стороны органов местного самоуправления, задачей которых станет обогащение содержания этих стандартов для своего населения;

— установить твердые источники доходной базы местных бюджетов для обеспечения материальной независимости местных обществ от региональных и федеральных властей; это сделает органы местного самоуправления полностью зависимыми от благосостояния жителей, а потому стимулирует на поиск разнообразных путей, повышающих материальную обеспеченность населения;

— завершить разграничение муниципальной собственности и собственности субъектов Федерации;

— завершить передачу ряда функций и соответствующих им федеральных и региональных структур в полное ведение местных сообществ (один из примеров — создание полноценной муниципальной милиции);

— выработать критерии для предоставления дотаций местным сообществам, а также механизмы контроля и ответственности за рациональное использование государственных ресурсов. [3, с. 94]

Заслуживает внимания, одобрения и поддержки опыт ряда субъектов Федерации, стремящихся найти оптимальные пути, методы и средства преодоления известного разрыва между государственной властью и местным самоуправлением, имеющего место нарушения привычной по прежним временам и во многом необходимой “вертикали” государственной власти сверху и донизу. Во многих случаях оправдывает себя опыт передачи части функций государственной власти субъектами РФ в пределах их полномочий местному самоуправлению с соответствующим материальным и финансовым обеспечением, государственная поддержка из бюджета субъекта РФ и внебюджетных источников муниципальных образований, подготовка и переподготовка для них кадров управления, повышение их квалификации за счет централизованных средств.

В этом отношении особенно интересен опыт Ставропольского края, где, например, в соответствии с постановлениями губернатора от 2 августа 1996 г. и 29 января 1997 г. вместо районных и ряда городских администраций созданы территориальные (районные) государственные администрации, утверждена их временная структура, а предельная численность работников подлежит пересмотру и переутверждению после образования органов самоуправления в соответствующих районах и разграничения полномочий и функций между ними и органами государственного управления.

В то же время в законодательстве ряда субъектов РФ явно прослеживается тенденция поставить местное самоуправление в зависимость в различных формах от органов государственной власти, превратить его в элемент государственного управления вопреки конституционному положению о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, разграничении органов местного самоуправления и органов государственной власти (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Наряду с другими мерами совершенствование законодательства, территориальной организации и финансово-экономического обеспечения, прогнозирование развития муниципальных образований должны способствовать совершенствованию и упрочению местного самоуправления, повышению эффективности всей системы государственной власти и управления современной России, государственной и муниципальной службы.

5. Варианты структур публичной власти в регионах РФ

Можно выделись следующие варианты структуры местной публичной администрации, действующие в настоящее время в разных регионах Российской Федерации:

Структура I Одноуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневая структура муниципальных органов власти (на уровне крупных городов и районов)

Местные органы самоуправления формируются главным образом на базе крупных городов и районов, сформированных в соответствии с традиционным административно-территориальным делением. Они обладают бюджетными правами в рамках, определенных федеральным законодательством. Их финансовые взаимоотношения с органами власти субъекта РФ (т. е. объемы предоставляемой им финансовой помощи и нормативы отчислений от регулирующих налогов) определяются непосредственно органами власти субъекта РФ. На уровне ниже районного при этой структуре обычно формируются исполнительные органы суб-муниципального управления бюджетными средствами. Эти органы управления находятся на смете, определяемой муниципальными властями.

Структура II Двухуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневая структура муниципальных органов власти, обладающих всеми правами местного самоуправления

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, помимо функциональных подразделений, включают в себя территориально-административные подразделения, расположенные в районах (а иногда и в городах). Местные органы самоуправления сформированы на базе городов, волостей, поселков, сельских округов (сельских советов) по так называемому поселенческому признаку. В функции территориально-административных подразделений региональной власти входит содержание объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей все население данной территории, а также (в большинстве случаев) организация финансовых взаимоотношений с муниципалитетами, расположенными на территории, которую курирует данное территориально-административное подразделение.

Структура III Двухуровневая структура государственной власти субъекта РФ и одноуровневая структура органов местного самоуправления, лишенных ряда прав, гарантированных федеральным законодательством

("5") Эта структура аналогична предыдущей, за исключением того, что муниципальные образования, сформированные по поселенческому принципу на уровне ниже районного, лишены ряда прав и полномочий, установленных для них федеральным законодательством, прежде всего, бюджетных прав. Местные налоги устанавливаются территориальными подразделениями региональной администрации, не имеющей выборного представительного органа власти. Бюджеты муниципальных образований включены в бюджет субъекта Российской Федерации как сметы расходов.

Структура IV Одноуровневая структура государственной власти субъекта РФ и двухуровневая структура органов местного самоуправления, предполагающая подчинение одних органов местного самоуправления другим, в нарушение федерального законодательства

К первому уровню местных органов власти относятся органы власти, образованные на базе крупных городов и районов (т. е. в соответствии с традиционным административно-территориальным устройством), ко второму - органы власти, сформированные внутри закрепленной за местным органом власти первого уровня территории и имеющие своей территорией города районного значения, более мелкие населенные пункты или их объединения. Проживающее на одной и той же территории население в этом случае одновременно принимает участие в выборах как органов власти первого уровня, так и второго уровня. Финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления первого уровня с региональными властями определяются напрямую. Финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления второго уровня с региональными властями определяются опосредованно, через органы местного самоуправления первого уровня. В частности, в функции органов местного самоуправления первого уровня входит распределение финансовой помощи между бюджетами органов местного самоуправления второго уровня и назначение им нормативов отчислений от регулирующих налогов, полученных из регионального бюджета. Таким образом, органы местного самоуправления первого уровня фактически исполняют полномочия субъекта РФ.

В случае если органы местного самоуправления второго уровня полностью покрывают территорию органов местного самоуправления первого уровня, в функции органа местного самоуправления первого уровня входит также содержание объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей жителей его территории. При этом местные налоги устанавливаются, как правило, только органами местного самоуправления второго уровня, однако часто бывает, что местные налоги унифицируются для всех муниципалитетов, находящихся в пределах территории органа местного самоуправления первого уровня. Если муниципалитеты второго уровня покрывают только часть территории органа местного самоуправления первого уровня, то в функции органа местного самоуправления первого уровня входит также осуществление функций местного самоуправления на той части территории, которая не относится к юрисдикции входящих в него муниципалитетов второго уровня. Местные налоги в этом случае устанавливаются органами местного самоуправления обоих уровней. Такая структура получила название «матрешечной». [6, с. 79- 98]

Вышеперечисленные формы организации органов местного самоуправления могут по-разному сочетаться в различных субъектах РФ, например, во Владимирской области 18 муниципальных образований, сформированных на уровне районов, имеют «матрешечную структуру», остальные 7 муниципальных образований имеют одноуровневую структуру. В этой области муниципалитеты второго уровня представляют собой отдельные населенные пункты, пожелавшие иметь самостоятельные органы местного самоуправления. Однако областные власти не признают их в качестве полноправных субъектов межбюджетных отношений и осуществляют финансовые взаимоотношения с ними через посредство органов местного самоуправления первого уровня.

Местное самоуправление играет особую роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Развитие местного самоуправления, его политических и экономических институтов должно обеспечить единство государства, экономический подъем России через экономическое развитие муниципалитетов и регионов, укрепление всех институтов публичной власти в государстве.

Заключение

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:

1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;

2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);

3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно "социальным").

Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

Характеризуя сложившуюся в итоге ситуацию в целом, прежде всего, следует отметить, что российская государственность, власть и управление, российский многонациональный народ, несмотря на некоторые характерные для последних лет положительные явления и процессы, переживают сейчас исключительно сложную и драматическую полосу своего исторического развития. Легитимация всех ветвей власти на уровне Российской Федерации, субъектов РФ местного управления и самоуправления, повсеместное проведение демократических выборов, замедление высоких темпов спада производства и снижения уровня жизни народа, наполнение рынков товарами народного потребления, некоторая стабилизация, хотя и на весьма низком уровне, ресурсов, выделяемых обществом на развитие науки, образования и культуры, безусловно, свидетельствуют об определенных позитивных сдвигах в стране и, возможно, о постепенном создании в дальнейшем, вероятно, уже в XXI в., условий для превращения их в положительные тенденции.

Литература

1. Авакян самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона... / / Вестник Московского ун-та. Серия II. Право. 1996. № 2.

2. Игнатов государственного и муниципального управления в современной России. Ростов на Дону, 2000.

3. История местного самоуправления в России. М. Горный. Санкт-Петербург. 1997г.

4. Лаптева учреждения в России. М.: 1993 г.

5. Конституция Российской Федерации. М., «Юридическая литература», 1993.

("6") 6. Пикулькин государственного управления.-М., 1997.

7. Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. Ростов-на-Дону. «Феникс». 1997.

preview_end()