, заведующий кафедрой теории государства и права ВИУ, к. ю.н., доцент

Толкование в федеральном и республиканском правотворчестве

Одним из условий реализации принципа законности является единообразное употребление ключевых понятий (категорий) всеми субъектами законотворчества. Это особенно важно, когда речь идет об актах высшей юридической силы – Конституции и конституционных законах. Проведенный нами анализ нескольких законодательных актов Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания показал, что такое единообразие не всегда имеет место.

Поводом к исследованию послужило обращение судьи Конституционного суда РСО-А в связи с необходимостью определиться с вопросом: можно ли считать Контрольно-Счетную палату Республики Северная Осетия-Алания органом государственной власти.

Проблема возникла в связи с тем, что республиканским законом «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений» от 1.08.2003 г. право составлять протоколы об административных правонарушениях предоставлено должностным лицам не любых государственных органов, а лишь органов государственной власти. В законе же «О Контрольно-Счетной палате Республики Северная Осетия-Алания» от 5.03.2005 г. данная структура названа «постоянно действующим государственным органом финансового контроля, образуемым Парламентом Республики Северная Осетия-Алания и подотчетным ему», но не органом государственной власти. Руководитель Контрольно-Счетной палаты столкнулся с проблемой невозможности осуществления аудиторами своих контрольных функций по причине непредставления им информации (документов) должностными лицами проверяемых органов.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Практические шаги по выходу из ситуации могли быть следующие:

1.Снять вопрос о праве Контрольно-Счетной палаты РСО-А составлять протоколы, предложив Палате вместо административного воздействия на уклоняющихся от предоставления информации должностных лиц информировать Парламент об этих фактах с тем, чтобы Парламент сам определял меру воздействия к саботажникам. Эта мера может быть такой же, как и за выявленное нарушение (по аналогии со статьей 12.26. КоАП РФ, предусматривающей точно такую же санкцию за невыполнение водителем законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения, как и за предусмотренное статьей 12.8. управление транспортным средством в состоянии опьянения).

2. Предоставить Палате требуемое право на составление протоколов путем внесения изменений в упомянутый закон от 1.08.2003 г.

3. Установить волю (намерения) законодателя, истолковав перечисленные законы, Конституцию Республики Северная Осетия-Алания, другие нормативно-правовые акты.

Поскольку выполнение первых двух шагов зависит от Парламента, а он безмолвствует, то нам остается только попытаться истолковать, что имел в виду северо-осетинский законодатель, когда писал в ст.6 Конституции: «Государственная власть в Республике Северная Осетия-Алания осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.» и в ст. 7, где сказано: «Государственную власть Республики Северная Осетия-Алания осуществляют Парламент Республики Северная Осетия-Алания, Глава Республики Северная Осетия-Алания, Правительство Республики Северная Осетия-Алания, суды Республики Северная Осетия-Алания, иные органы государственной власти Республики Северная Осетия-Алания»[1]

Имел ли законодатель в виду Контрольно-Счетную палату, говоря об иных органах? По каким критериям следует определять принадлежность органов к числу органов государственной власти?

Поставленные вопросы имеют не сиюминутный характер и касаются не только Контрольно-Счетной палаты. Как будет показано далее, неправильное использование термина в акте высшей юридической силы может повлечь серьезные последствия политического, правового и экономического свойства, препятствовать реализации приоритетных национальных проектов.

Вначале сугубо формальный ответ на вопрос о том, каково соотношение понятий «государственный орган» и «орган государственной власти».

Общеизвестно, что государственный аппарат (механизм) РФ образуют несколько групп органов: представительные (законодательные), исполнительно-распорядительные (государственного управления), судебные (3 группы судов), надзорные (прокурорские), избирательные, банковские (системы Центробанка)

Количество групп государственных органов изменяется во времени и зависит от ситуации и политической воли высших органов государства. Так, вполне возможно появление в качестве отдельной группы Следственных органов, если они будут изъяты из ведения прокуратуры, МВД и т. д. и переподчинены некоему Следственному комитету (службе или еще чему-нибудь). В некоторых государствах отдельную группу органов образуют контрольно-надзорные структуры, не подчиненные правительству. То есть количество групп государственных органов как в РФ, так и в других государствах может изменяться.

Что же касается органов государственной власти, то их число принято ограничивать хорошо известной триадой: органы законодательной власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти. Ни органы прокуратуры, ни избирательные, ни иные не отнесены к числу органов государственной власти никаким нормативным актом. И в Конституции РФ, и в Федеральном законе от 01.01.2001 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и в других законах словосочетание «орган государственной власти» употребляется только применительно к упомянутым трем группам органов.

Следовательно, безотносительно доктрины (которая уже 300 лет утверждает то же), одной лишь позиции законодателя достаточно, чтобы не относить государственные органы, не являющиеся законодательными, исполнительными или судебными, к числу органов государственной власти.

Какими же признаками должен обладать орган государственной власти? Этот вопрос представляется более сложным. Строго говоря, любой государственный орган есть частица госаппарата, носитель части государственных полномочий, реализатор части функций государства и в этом своем качестве, безусловно, носитель власти. Не следует забывать, что первый признак государства – наличие политической публичной власти, оторванной от народа – не может означать ничего другого, как принадлежность власти, как свойства, любому государственному органу. Следовательно, разделение органов государства на «просто» государственные органы и органы государственной власти должно иметь какое-то объяснение. И такое объяснение есть.

До появления теории разделения властей в эпоху абсолютных монархий власть государя была единой и неделимой. О разделении властей стали говорить в связи с необходимостью поиска такого баланса власти, который бы гарантировал невозможность узурпации власти каким-то одним органом, например, президентом. Отсутствие разделения властей привело бы к ситуации, когда взамен свергнутого монарха общество получило бы по форме – президента, а по сути – такого же самодержца. В те годы (17-18 века) других органов, кроме законодательных, исполнительных и судебных, попросту не было, поэтому-то и теория разрабатывалась именно под эту триаду. Не было никакой необходимости определять статус органов государственной власти и статус иных государственных органов.

В настоящее время такие иные государственные органы имеются, но созданы они как отдельные «пирамиды», которые не могут быть втиснуты ни в одну из пирамид триады. Это свидетельствует не о каком-то приниженном статусе таких органов, а просто о непринадлежности их к группе органов государственной власти.

Перейдем к вопросу о том, что подразумевается под понятием «иные органы государственной власти Республики Северная Осетия-Алания» и кем данные органы могут создаваться.

В ст. 1 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания от 01.01.01 г. №1-РЗ «О системе органов государственной власти в Республике Северная Осетия-Алания»[2] приводится перечень республиканских органов власти. Там названы: Парламент РСО-А – как высший представительный и единственный законодательный орган Республики; Глава РСО-А – как высшее должностное лицо Республики и глава исполнительной власти Республики; Правительство Республики – как высший коллегиальный постоянно действующий орган исполнительной власти; Конституционный Суд Республики – как республиканский орган судебной власти; Министерство Республики – как республиканский орган исполнительной власти, проводящий политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных республиканских органов исполнительной власти. Также к республиканским органам исполнительной власти отнесены Государственные комитеты, Республиканские службы.

Мировые судьи Республики не названы органом судебной власти, но сказано, что они – судьи, входящие в единую судебную систему Российской Федерации.

Еще в статье упоминаются местные органы государственной власти. Те же субъекты перечислены в ст. 4 «Система органов государственной власти в Республике Северная Осетия-Алания».

В последней части ст. 1 записано: «Иные органы исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания (надзоры, управления, комиссии, инспекции Республики Северная Осетия-Алания) – республиканские органы исполнительной власти, осуществляющие специальные функции в соответствии с положениями, утвержденными Правительством Республики Северная Осетия-Алания».

Иными органами государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, таким образом, можно считать структуры, созданные самой триадой и выполняющие функции, возложенные Конституцией на органы законодательной, исполнительной и судебной власти соответственно. К ним относятся:

·  из органов законодательной власти – никто, т. к. только сам Парламент может осуществлять законодательные функции;

·  из органов судебной власти – никто, т. к. только сами суды вправе осуществлять правосудие;

·  из органов исполнительной власти – подправительственные структуры: министерства и ведомства, поскольку им Правительство или Глава Республики передают функции государственного управления в соответствующих сферах, областях и отраслях управления, возложенные Конституцией и законом на Правительство и Главу Республики,

Исходя из вышеизложенного и рассматривая вопрос сквозь призму теории разделения властей, Контрольно-Счетная палата Республики Северная Осетия-Алания к органам государственной власти Республики Северная Осетия-Алания не может быть отнесена, во-первых, потому что она не названа в качестве такового ни Конституцией, ни упоминавшимся Конституционным законом «О системе органов государственной власти в Республике Северная Осетия-Алания», ни законом «О Контрольно-Счетной палате Республики Северная Осетия-Алания». Во-вторых, она была создана органом законодательной власти, естественно, не для выполнения законодательной деятельности, а для обеспечения этой деятельности, т. е. как вспомогательная, обеспечивающая, а не властная структура. В-третьих, функционально предназначенная для осуществления контрольных действий Палата была включена не в систему подправительственных органов, а в систему Парламента. То есть если и считать Палату органом государственной власти, то совершенно непонятно, какой – получается, что и не законодательной, и не исполнительной.

Парадокс в том и заключается, что орган с контрольными функциями может иметь статус органа государственной власти, но только в том случае, если он будет либо создан высшим органом исполнительной, но не законодательной и не судебной власти, т. к. контроль – это функция власти исполнительной, либо если он окажется подведомственен ей. Другими словами, если бы Контрольно-Счетная палата была создана Правительством или Главой Республики, то в этом случае ее можно было бы считать органом исполнительной власти. Палата как орган исполнительной власти могла бы быть создана и Парламентом, но тогда она должна была бы иметь статус подправительственной структуры. В противном случае, повторимся, нет ответа на вопрос: а к какой именно ветви власти относится Контрольно-Счетная палата?

Выше даны формальные ответы на поставленные вопросы. Но для разрешения проблемы, озвученной Контрольно-Счетной палатой Республики Северная Осетия-Алания и стоящей перед Конституционным Судом Республики необходимо иметь в виду следующее.

Из сказанного выше можно сделать вывод, что более широким понятием является понятие «органы государства», а «органы государственной власти» – это какая-то часть госаппарата. Но буквальное истолкование нормативных актов не всегда бывает достаточным для правильного восприятия смысла документов. В данном случае тот факт, что в тексте Конституции РСО-А словосочетание «орган государственной власти» употреблено более 20 раз в статьях 3, 7, 8, 14, 15, 24, 32, 40, 46, 53, 61, 62, 63, 80, 88, 101-1, 107, 111, а словосочетание «государственные органы» используется лишь 1 раз в статье 33, свидетельствует о том, что североосетинский законодатель употребляет эти термины как тождественные. Это подтверждается еще и тем, что в противном случае придется допустить, что

·  в ч.2 ст.14 Конституции РСО-А не имеются в виду избирательные, банковские, прокурорские органы как субъекты, обязанные соблюдать законы Республики;

·  в ч.2 ст.24 не имеются в виду эти же органы, как субъекты, обязанные «обеспечить каждому возможность ознакомления с документами,… затрагивающими его права и свободы»;

·  в ч.2 ст.46 не имеются в виду эти же органы, как субъекты, чьи действия и решения могут быть обжалованы в суд

и т. д., а допустить этого никак нельзя.

Можно предположить, что североосетинский законодатель попал в терминологическую ловушку: стремясь придать большую значимость отдельным положениям Конституции Республики, он употреблял словосочетание «органы государственной власти» там, где следовало просто написать «государственные органы».

О том, что вопрос о соотношении понятий «государственный орган» и «орган государственной власти» мало заботил и авторов Конституционного закона «О системе органов государственной власти в Республике Северная Осетия-Алания», свидетельствует вот какое наблюдение. Закон не называется «О системе государственных органов», а называется «О системе органов государственной власти…» Следовательно, логично предположить, что в нем не должна идти речь о тех государственных органах, которые не относятся к органам государственной власти. Действительно, в ч.2 ст. 5 упоминаются органы местного самоуправления, но там же сразу и сказано, что они «не входят в систему органов государственной власти и участвуют в осуществлении государственной власти только при наделении их отдельными государственными полномочиями в соответствии с федеральным и республиканским законодательством». Все понятно и логично. Но далее идет глава VI, которая называется «Суды и прокуратура в Республике Северная Осетия-Алания». Федеральные суды и республиканская прокуратура не названы органами государственной власти, но почему-то о них содержится упоминание в законе, а об избирательных и банковских органах ничего не сказано. Что хотел этим сказать законодатель? Не понятно также, о каких судах, кроме Конституционного Суда РСО-А, написано в ч.2 ст.4 «Систему органов государственной власти в Республике Северная Осетия-Алания образуют (составляют): …Суды Республики Северная Осетия-Алания (далее – суды республики)» Вряд ли имелись в виду мировые судьи (судьи – не есть суды). Тогда кто?

Такие терминологические нестыковки позволяют признать, что поскольку в Конституции Республики законодатель употреблял термин «орган государственной власти» применительно ко всем государственным органам, то и в статье 5.2. Закона РСО-А №31-РЗ от 1.08.2003 г. «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений» он мог употребить понятие «должностные лица органов государственной власти» в таком же широком смысле, как и в Конституции Республики.

Следует также заметить, что не только североосетинский законодатель, но и ряд авторов-теоретиков права так же применяет словосочетание «органы государственной власти» к любым государственным органам, но за пределами обсуждения проблемы разделения властей. Нельзя не заметить, что и в Конституции России в ст. 46 сказано: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». То есть и здесь мы убеждаемся в том, что и российский законодатель употребил словосочетание «органы государственной власти» в широком смысле, как «государственные органы» (не станем же мы полагать, что он не имел в виду в ст.46 прокуратуру или избирательные органы). То же самое касается ч.2 ст. 15 Конституции РФ: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»

Выводы могут быть следующими.

1. Понятия «государственный орган» и «орган государственной власти» допустимо употреблять как тождественные в научной и учебной литературе, когда речь не идет о концепции разделения властей. Сама же теория разделения властей, точнее, та ее составляющая, которая именуется системой сдержек и противовесов, направлена вовсе не на то, чтобы выделить из всех государственных органов группу «органов государственной власти» и как-то подчеркнуть их особенную роль в государственном аппарате, а лишь для того, чтобы обосновать разделение ветвей власти с целью их уравновешивания и недопустимости узурпации власти одной из ветвей.

В законодательстве же не следует злоупотреблять термином «орган государственной власти». Что стоило законодателю дать исчерпывающий перечень если не органов, то хотя бы групп органов государственной власти в упоминавшихся законах? Зачем нужно было в законе «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений» предоставлять право составлять протоколы (всего-то протоколы!) не государственным органам, а органам власти? Чтобы потом быть вынужденным «причислять к лику» таковых всякий орган, которому следует дать право составлять эти протоколы?

2. Органы государственной власти не обладают компетенционными признаками, отличающими их от других государственных органов, иными, чем отличаются друг от друга каждый из этих органов. Хотя федеральный законодатель мог бы обозначить это различие посредством установления различного статуса служащих органов государственной власти и иных государственных органов.

3. Иные органы государственной власти в узком смысле слова – это только некоторые республиканские органы исполнительной власти, в широком смысле – любые республиканские органы, образованные Главой Республики, Правительством Республики, Парламентом Республики.

4. Ни в Конституции, ни в Конституционном законе РСО-А «О системе органов государственной власти в Республике Северная Осетия-Алания», ни в каком-либо ином законе североосетинский законодатель ни разу не назвал органом государственной власти прокуратуру, Центризбирком, Нацбанк, Совбез или какой-то иной орган, кроме Парламента, Правительства, министерств, судов. В то же время в статьях 14, 24, 46 и др. Конституции он явно перешел с позиции разделения властей на общеправовую позицию, согласно которой любой элемент госаппарата суть структура власти. Такой переход понятен, но противоречит основному правилу толкования, согласно которому нельзя в одном документе употреблять в разных смыслах один и тот же термин без специальной оговорки. Отсюда вывод: законодатель обязан прояснить ситуацию сам, внеся изменения в текст Конституции, а до этого отсутствуют препятствия считать, что в ст. 4.1.-1 и ст. 5.2. закона «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений» он не имел в виду Контрольно-Счетную палату.

Законы любой юридической силы пишутся людьми, которые не могут предвидеть всех возможных последствий предлагаемого способа регулирования и, тем более, другого смысла употребления того или иного термина. Нужно лишь своевременно корректировать принятое с учетом современных реалий. Тем более, что законы людьми же и исполняются. Не всякий мировой судья станет толковать ст. 4.1.-1 и ст. 5.2. упомянутого закона так, как это сделано в данной статье. А тогда могут последовать те экономические последствия неточного использования правовых терминов, о которых вскользь упоминалось в начале статьи. В бюджете Республики на 2006 год выделено свыше 12 миллионов рублей на содержание Контрольно-Счетной палаты[3]. Если не продуман механизм реализации задач, прописанных во 2 статье Закона «О Контрольно-Счетной палате РСО-А», если Палата лишена возможности реализовать виды деятельности, закрепленные 9-й статье Закона, если предприятия, учреждения и организации, обязанные согласно ст. 13 предоставлять материалы Палате, могут безнаказанно этого не делать, то эти 12 миллионов можно считать отрицательным сальдо данного Закона.

Следует также учитывать, что Контрольно-Счетная палата РСО-А является во многом республиканским аналогом Счетной палаты РФ[4] и ч.5 ст.28.3. КоАП РФ предоставляет инспекторам Счетной палаты право составлять протоколы об административных правонарушениях за неповиновение (статьи 19 главы КоАП и другие). Почему североосетинский законодатель не захотел наделить подобным правом свою Контрольно-Счетную палату – это вопрос не методологический, а политический, находящийся за пределами настоящего исследования.

[1] Конституция Республики Северная Осетия-Алания и толкования Конституции в постановлениях Конституционного Суда РСО-Алания». – Владикавказ: Владикавказский институт управления. 2006. С.10.

[2] См.: БД «Эталон Плюс»

[3] См.: Закон о государственном бюджете Республики Северная Осетия-Алания на 2006 год // БД «Эталон»

[4] Сравни названия статей и текст Федерального закона от 01.01.01 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и закона РСО-А от 5.03.2005 г. №21-РЗ «О Контрольно-Счетной палате Республики Северная Осетия-Алания».