А. М. Цалиев

Контрольные полномочия Парламента и защита прав человека

В статье через призму защиты прав и свобод человека и гражданина рассматриваются такие контрольные полномочия Парламента Республики Северная Осетия-Алания, как: контроль за соблюдением и исполнением законов, финансовый контроль, контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью, участие в формировании Правительства и парламентский контроль.

Tsaliev A. M. The Control Powers of the Parliament and Human Rights Protection

The article considers such control powers of the Parliament of the Republic North Ossetia–Alania as: law observance and execution control, financial control, observance of the established order of public ownership control, taking part in the Government forming and parliamentary control through the protection of human and citizens' rights and freedoms.

___________________________________

В деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина значительную роль играют его контрольные полномочия. Поэтому им уделяется значительное внимание как на федеральном, так и на региональном уровне. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» достаточно полно определяет круг этих полномочий. Анализ их позволяет выделить три основные контрольные полномочия: контроль за соблюдением и исполнением законов, финансовый контроль (т. е. контроль за исполнением бюджета субъекта и бюджета территориальных государственных внебюджетных фондов) и контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью субъекта Российской Федерации. Они воспроизводятся в конституциях (уставах), соответствующих законах субъектов Российской Федерации. Так, Парламент Республики Северная Осетия-Алания наделяется указанными контрольными полномочиями в соответствии с Конституцией Республики Северная Осетия-Алания и Конституционным законом республики от 6 октября 1999 года «О Парламенте Республики Северная Осетия-Алания». В статье 5 данного Закона предусматриваются также формы контрольной деятельности Парламента республики. К ним относятся: заслушивание отчетов; направление депутатских запросов; проведение депутатских проверок; истребование информации.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Возвращаясь к анализу контрольных полномочий Парламента следует отметить, что федеральный законодатель, в первую очередь, закрепил за законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации полномочие по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законов субъектов Российской Федерации. При этом вышеназванный Федеральный закон предусматривает контроль за исполнением лишь региональных законов. В то же время в статье 72 Конституции Российской Федерации указан перечень вопросов совместного ведения, по которым в соответствии с федеральным и региональным законодательством органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают полномочиями, осуществляемыми самостоятельно, что предполагает контроль со стороны законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Следовательно, рассматриваемый орган государственной власти вправе осуществлять контроль за исполнением не только законов субъектов Российской Федерации, но и федеральных законов в той части, в которой реализация этих законов находится в ведении субъекта Российской Федерации. Такую позицию занял Конституционный Суд Российской Федерации, отметив в своем постановлении от 01.01.2001 года , что «к совместному ведению отнесено обеспечение соответствия законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Реализация регионами этой функции невозможна без контроля за исполнением на своей территории федеральных законов в той мере, в которой это предусмотрено федеральными законами». Таким образом, право осуществления законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации контроля за исполнением федеральных законов было признано решением Конституционного Суда Российской Федерации.

Контроль за соблюдением и исполнением законов предусмотрен в конституциях (уставах) и соответствующих законах субъектов Российской Федерации. Так, п. 2 ст. 71 Конституции Республики Северная Осетия-Алания к ведению Парламента относит контроль за соблюдением и исполнением законов. Это – очень важное полномочие и значимость его становится особенно очевидной на примере деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Немало случаев, когда ими принимались законы, но они не исполнялись. Так, более чем в 40 субъектах Российской Федерации давно приняты законы о конституционных (уставных) судах, но исполнены они лишь в 17 субъектах Российской Федерации. И это не единичный пример. Поэтому в юридической литературе правильно отмечается, что «проблемы создания эффективно работающего механизма обеспечения реализации закона приобретают в современных условиях остро социальное, политическое звучание».[1]

Органами, обеспечивающими действие закона на региональном уровне, выступают законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти. [2] Исходя из этого Парламент Республики Северная Осетия-Алания, например, принял не только законы «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания», «О мировых судьях в Республике Северная Осетия-Алания», «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Северная Осетия-Алания», «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Северная Осетия-Алания», но и, осуществляя контроль над их исполнением, обеспечил со своей стороны образование этих органов государственной власти, имеющих существенное значение в защите прав и свобод человека и гражданина.

В связи с тем, что контроль за соблюдением и исполнением законов имеет весьма важное значение в правозащитной деятельности Парламента, он должен быть более подробно прописан в законе «О Парламенте Республики Северная Осетия-Алания». В этом отношении заслуживают внимания законы о законодательных (представительных) органах государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации. Так, закон Ставропольского края от 01.01.01 года «О Государственной Думе Ставропольского края» (п. 4 ст. 7) предусматривает, что Государственная Дума Ставропольского края осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов Ставропольского края путем:

- сбора и обобщения информации о соблюдении и исполнении законов края государственными, муниципальными и иными органами и организациями, расположенными на территории края;

- изучения депутатами Государственной Думы Ставропольского края состояния соблюдения и исполнения краевых законов в отдельных избирательных округах, отраслях хозяйства и в крае в целом;

- рассмотрения комитетами и постоянными комиссиями Государственной Думы Ставропольского края вопросов о соблюдении и исполнении законов края по предметам их ведения;

- внесения депутатами Государственной Думы Ставропольского края депутатских запросов по поводу соблюдения и исполнения законов Ставропольского края;

- рассмотрения наиболее важных вопросов контроля за соблюдением и исполнением законов Ставропольского края на заседаниях Государственной Думы Ставропольского края;

- проведения депутатских слушаний и слушаний в комитетах Государственной Думы Ставропольского края о состоянии соблюдения и исполнения краевых законов.

Кроме того, в Ставропольском крае действует специальный Закон Ставропольского края от 01.01.01 года «Об осуществлении Государственной Думой Ставропольского края контроля за соблюдением и исполнением законов Ставропольского края», который детально регламентирует процедуру осуществления региональным парламентом контроля за соблюдением и исполнением законов.

В защите социально-экономических прав и свобод человека и гражданина значительную роль играет финансовый контроль, осуществляемый законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, его комитетами и комиссиями, а также образуемыми им государственными органами.

Основы финансового контроля законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предусмотрены в статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который определяет следующие формы контроля: предварительный контроль; текущий контроль; последующий контроль. Они используются при осуществлении финансового контроля за исполнительной властью. Для этого законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации наделяется соответствующими полномочиями. Так, к ведению Парламента, в соответствии с Конституцией Республики Северная Осетия-Алания и закона о нем, относятся: утверждение республиканского бюджета и контроль за его исполнением; утверждение отчета об исполнении республиканского бюджета; утверждение бюджета государственных внебюджетных фондов республики и отчетов об их исполнении; утверждение бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Северная Осетия-Алания и отчета об его исполнении.

Как показывает анализ деятельности Парламента Республики Северная Осетия-Алания, указанные полномочия используются им при осуществлении: предварительного контроля – в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам; текущего контроля – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов – в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующего контроля – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Значительную работу по финансовому контролю проводит Комитет Парламента Республики Северная Осетия-Алания по бюджету, налогам, собственности и кредитным организациям. Практически все проекты законов, постановлений Парламента по вопросам финансового контроля предварительно готовятся и обсуждаются на заседаниях данного Комитета.

Для более эффективного осуществления финансового контроля Парламент республики 5 марта 2005 года принял закон «О Контрольно-счетной палате Республики Северная Осетия-Алания». Он же, в соответствии со своими полномочиями, образовал данный орган финансового контроля и по представлению Главы республики назначил его председателя, заместителя председателя и аудиторов.

С целью выполнения предусмотренных в указанном Законе задач Контрольно-счетная палата республики в годах провела 42 плановых тематических мероприятия, 72 экспертизы, затрагивающие различные вопросы республиканского бюджета и финансов. За указанный период всего по разным вопросам исполнения республиканского бюджета была проверена деятельность 258 объектов. Непосредственно в ходе контрольных мероприятий, проведенных палатой в 2009 году, из общего количества подвергшихся проверке средств в размере 25 млрд. 967,8 млн. рублей (охватывающих период гг.) было выявлено нарушений в финансово-бюджетной сфере на сумму 962 млн. 782,0 тыс. рублей.

Выявлено также, что нецелевое использование в указанном году составило 34 млн. 450,1 тыс. рублей, неэффективное использование – 249 млн. 650,1 тыс. рублей, недопоступление платежей в бюджет – 237 млн. 175,5 тыс. рублей, другие финансовые нарушения – 441 млн. 506,3 тыс. рублей, к восстановлению в бюджет предъявлено 108 млн. 383,1 тыс. рублей. Принятыми Контрольно-счетной палатой мерами было восстановлено 59 млн. 485,0 тыс. рублей, из которых 23 млн. 290,1 тыс. рублей восстановлено непосредственно в ходе контрольных мероприятий. Кроме того, восстановлено по бухгалтерскому учету в виде дебиторской задолженности 9 316,4 тыс. рублей.[3]

При выявлении нарушений Палата направляла требования и рекомендации об их устранении как проверяемым организациям и отраслевым министерствам, так и в Правительство республики для принятия мер по недопущению таких нарушений в дальнейшем.

По итогам контроля в 2009 году органам государственной власти, предприятиям и организациям Палатой направлено для устранения нарушений и реагирования семь предписаний, двадцать четыре представления, а также шестьдесят информационных писем о результатах проверочной деятельности и выявленных при этом нарушениях. Только в адрес Главы и Парламента республики было отправлено сорок два таких письма. Кроме того, в соответствии со статьей 2 Закона Республики Северная Осетия-Алания «О Контрольно-счетной палате Республики Северная Осетия-Алания» ежеквартально Главе Республики Северная Осетия-Алания и Парламенту Республики Северная Осетия-Алания направляется обобщенная информация о результатах всех проведенных Палатой контрольных мероприятий. По фактам, имеющим признаки уголовно наказуемых деяний, в 2009 году в Прокуратуру республики были направлены материалы шести контрольных мероприятий для правовой оценки и принятия процессуального решения.

Финансовый контроль тесно связан с контролем за соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью, поскольку это оказывает заметное влияние на формирование расходной и доходной частей бюджета республики. В связи с этим Парламентом 25 июня 2009 года был принят базовый Закон «О некоторых вопросах разграничения муниципального имущества». На основании данного Закона Парламентом в 2009 году было принято 6 законов, регулирующих вопросы разграничения муниципального имущества между различными муниципальными образованиями. В соответствии с этими законами и Законом «О Контрольно-счетной палате Республики Северная Осетия-Алания» данный государственный орган в 2009 году провел выборочную проверку порядка передачи муниципального имущества г. Владикавказ в аренду и собственность физическим и юридическим лицам, своевременность оплаты по сделкам с муниципальной собственностью. В результате этой проверки было установлено, что по состоянию на 31 декабря 2008 года задолженность по переданному в аренду муниципальном имуществу составила 4 млн. 863,6 тыс. рублей. Палата также отметила, что составленные акты выполнения инвестиционных условий не отражают фактического исполнения отдельных пунктов договоров аренды и купли-продажи, и в соответствии с п. п. 3.1.1 и 3.1.2 указанных договоров с покупателями, не выполнившими эти условия. Поэтому администрация местного самоуправления г. Владикавказ обязана расторгнуть договоры купли-продажи и изъять объекты приватизации.

В Арбитражный Суд республики Палатой было подано 3 иска на предмет взыскания задолженности по аренде помещений на общую сумму 1 577, 5 тыс. рублей, из которых в 2009 году было взыскано 656 тыс. рублей. По решениям судов и мировым соглашениям было оплачено 3 769,6 тыс. рублей. Кроме того, в течение 2009 года была взыскана задолженность по арендным платежам на сумму 2 800,9 тыс. рублей.[4]

Одной из важных форм парламентского контроля за исполнительной властью является участие законодательного (представительного) органа в формировании Правительства. Как показывает анализ регионального законодательства, оно заметно отличается в субъектах Российской Федерации.

Если говорить о полномочиях Парламента Республики Северная Осетия-Алания в этой части, то они в соответствии со статьей 71 Конституции республики следующие:

1) дача согласия Главе Республики Северная Осетия-Алания на назначение Председателя Правительства;

2) решение вопроса о недоверии (доверии) Правительству Республики Северная Осетия-Алания.

К ведению Парламента республики, как и других законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, также относятся:

1) решение вопроса о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями Главы республики;

2) принятие решения о досрочном прекращении полномочий Главы республики по представлению Президента Российской Федерации;

3) выражение недоверия (доверия) Главе республики.

Основания недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации определены в статье 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». К ним относятся:

– издание им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

– установленного соответствующим судом грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

– ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей.

Решение законодательного (представительного) органа о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации направляется Президенту Российской Федерации для принятия решения. Было бы вполне правомерно, как отмечается в литературе, если бы Президент Российской Федерации до принятия решения об отрешения главы субъекта Российской Федерации имел также соответствующее заключение Конституционного Суда Российской Федерации или конституционного (уставного) суда данного субъекта Федерации.

В этой связи следует отметить, что республиканский закон «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания» предусматривает, что Конституционный Суд по запросу Парламента дает заключение о соответствии Конституции Республики Северная Осетия-Алания нормативного правового акта Главы Республики Северная Осетия-Алания при постановке вопроса о выражении ему недоверия.

Процедура «предварительного получения Президентом Российской Федерации обоснованного заключения соответствующего конституционного или уставного суда субъекта Федерации в случаях недоверия парламента субъекта Федерации к главе исполнительной власти (правительству) и его последующего отрешения от должности также необходима для ограничения возможного произвольного принуждения к уходу в отставку руководителя исполнительной власти субъектов Федерации»[5] и гарантии судебной защиты его прав в соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации.

Одной из форм парламентского контроля, имеющего немаловажное значение в защите прав и свобод человека и гражданина, является парламентское расследование. Законодательной основой его стал Федеральный закон от 01.01.01 года «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно ему предметом парламентского расследования являются в первую очередь факты грубого нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Катализатором принятия данного Закона стало формирование федеральной комиссии по расследованию трагических событий в Беслане, произошедших в первые дни сентября 2004 года, и обнаружившийся тогда правовой вакуум в регулировании вопросов парламентского расследования. Следует отметить, что, несмотря на отсутствие федеральной законодательной базы, некоторые субъекты Российской Федерации (Республика Саха (Якутия), Калининградская область, Московская область) воспользовались правом «опережающего законодательства» по предметам совместного ведения, в данном случае – в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина (ст.72 Конституции РФ), и приняли законы о парламентском (депутатском) расследовании еще в начале 2005 года. Это был значительный шаг в расширении контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

После принятия Федерального закона о парламентском расследовании были приняты аналогичные законы еще в 10 субъектах Российской Федерации.[6] Что же касается Парламента Республики Северная Осетия-Алания, то он своим постановлением от 01.01.01 года «О ситуации в Республике Северная Осетия-Алания в связи с террористическим актом, совершившимся в городе Беслане» образовал соответствующую депутатскую комиссию по рассмотрению и выявлению обстоятельств, связанных с трагическими событиями в городе Беслане 1-3 сентября 2004 года. Результаты этой работы были обнародованы 29 ноября 2005 года на заседании Парламента республики.

Содержание доклада свидетельствует о важности и значительности проведенного Комиссией расследования по раскрытию обстоятельств, связанных с трагическими событиями в г. Беслане, и о необходимости проведения в некоторых общественно значимых событиях парламентских расследований. Несмотря на это, до настоящего времени не принят специальный закон «О парламентском расследовании», который бы позволил создать соответствующую полноценную правовою базу. На мой взгляд, это необходимо сделать безотлагательно, поскольку, как свидетельствуют законы, принятые в Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской и Чеченской республиках, только законом можно достаточно полно урегулировать вопросы, касающиеся парламентского расследования. Закон придает парламентскому расследованию более целенаправленный характер и тем самым во многом повышают эффективность его деятельности.

Анализ законодательства и деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации на примере Парламента Республики Северная Осетия-Алания свидетельствует о расширении контрольных полномочий данного органа государственной власти. Однако это еще не гарантия эффективности его работы. Важно, чтобы контрольные полномочия были реализованы в полной мере депутатами в своей работе. И тогда это будет способствовать более эффективной защите прав и свобод человека.

[1] Гойман обеспечения реализации закона в современных условиях // Государство и право. 1991. № 12.

[2] Там же.

[3] Отчет о работе Контрольно-счетной палаты Республики Северная Осетия – Алания за 2009 год // Бюллетень КСП РСО-Алания. Владикавказ, 2010. С.21.

[4] Более подробно о деятельности Контрольно-счетной палаты республики см. в ее ежегодных отчетах.

[5] Осипян участия органов конституционной юстиции в процедурах возможного роспуска органов законодательной власти и отрешения от должности глав российского государства и его субъектов // Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 38.

[6] По данным СПС «Консультант Плюс».