Понятие и юридическая природа права на свободу передвижения

В. МОГИЛЬНЫЙ,

соискатель Академического Международного Института

ПОНЯТИЕ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА

ПРАВА НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ

Конституционные права и свободы человека и гражданина складываются в важнейших сферах личной и общественной жизни, где опосредуются наиболее существенные отношения между государством и человеком. Права и свободы человека и гражданина составляют центральный институт конституционного права, который содержит нормы, определяющие взаимоотношения государства и личности, ее правовой статус.

Учение о свободе, составляющее фундамент прав и свобод человека и гражданина, постоянно развивается философами, политологами и юристами, пытающимися найти разумный баланс между свободой и социальной справедливостью, между свободой и государственным регулированием.

Проблемы свободы личности, ее взаимосвязи с государством затрагивались практически во всех исследованиях государства, права и политики с древности до наших дней. Они нашли отражение в трудах Н. Макиавелли, Аристотеля, Ж. Боссюэ, Ж. Бодена, Дж. Локка,
Ш.-Л. Монтескье, и др.[1]

В древней философии (у Аристотеля и Эпикура) речь идет о свободе от политического деспотизма. В эпоху Ренессанса и последующий период свободу понимали как беспрепятственное всестороннее развитие человеческой личности[2].

Марксисты определили свободу как деятельность, опирающуюся на «познание необходимости», согласно которому свобода личности, коллектива, класса, общества в целом заключается не в воображаемой независимости от объективных законов, а в способности выбирать, принимать решения «со знанием дела»[3].

и отождествляют свободу личности со свободой гражданской[4]. Такая трактовка основывалась, видимо, на теории естественного права, представители которой утверждали, что естественные права и свободы принадлежат человеку с момента рождения, а вступая в общество, люди обретают гражданские права.

Правовая доктрина, провозгласившая права человека высшей ценностью, с течением времени претерпевала изменения. На начальном этапе английской революции демократические силы выступали за религиозную свободу, свободу от принудительного набора в армию и благосостояние народа[5].

Как отмечают отдельные авторы[6], свобода – это необходимое условие обеспечения социальных прав человека. Понятие «свобода» довольно активно употребляется людьми в обыденной речи, политическом и научном лексиконе, идея свободы также получила широкий общественный резонанс.

Вместе с тем свобода, при всей ее кажущейся простоте, – явление сложное и для понимания, и тем более для практического воплощения в общественных отношениях. В истории много драматичных примеров того, когда во имя утверждения свободы приносились в жертву жизни сотен тысяч, миллионов людей.

Понятие «свобода» употребляется в двух значениях, хотя и неразрывно связанных. В общем смысле она обозначает состояние народа и отдельного человека, которое характеризуется возможностью действовать по своему усмотрению. Иное дело – свобода как субъективная возможность совершать или не совершать какие-то действия (например, свобода передвижения).

В этом смысле термин «свобода» тождествен термину «субъективное право», а различие объясняется тем, что юридическая лексика сложилась исторически. Но нельзя не учитывать, что свобода в субъективном смысле (как субъективные права) является юридической формой реализации свободы народа и отдельного человека в философском смысле этого слова.

Состояние свободы реализуется через субъективные права, которые указывают направления и формы ее использования. Эти права тоже носят естественно-правовой характер, а потому неотъемлемы и неотчуждаемы. Они сохраняются за человеком даже тогда, когда он сам от них отказывается.

Анализируя термины «право» и «свобода», следует согласиться с выводами об их сходстве и различии. Сходство определяется через правовую возможность, что же касается различий, то права свидетельствуют о возможности получения каких-либо социальных благ, а свободы – о возможности избежать определенных ограничений со стороны государства[7]. Эта позиция представляется более точной по сравнению с точкой зрения некоторых авторов, считающих эти понятия идентичными, указывающих лишь на то, что термин «свобода» призван подчеркнуть более широкие возможности индивидуального выбора[8].

Если государство в своем основном законе закрепило право, значит, оно берет на себя ответственность за его обеспечение. В случае предоставления субъектам свободы государство берет на себя функции контроля, чтобы эту свободу индивид не мог использовать во вред другим лицам и самому государству.

Наиболее известные миру конституции содержат разделы, в которых закреплены права и свободы личности. Они включают, как правило права и свободы:

-  индивидуальные (право на жизнь, достоинство, личную неприкосновенность и т. д.);

-  политические (право на объединения, участие в управлении делами государства и пр.);

-  социально-экономические (свобода предпринимательства, свобода труда, право частной собственности и т. д.);

-  культурные (свобода творчества, право на образование).

Личные права и свободы, к которым относится и рассматриваемое право, индивидуализируют гражданина, создают условия для обеспечения личной неприкосновенности и невмешательства в частную жизнь, гарантируют индивидуальную свободу, возможность беспрепятственного выбора поведения в сфере национальных, нравственных и религиозных отношений. , анализируя зарубежный опыт, отмечает: «Некоторые американские авторы предлагают деление прав и свобод на первостепенные (существенные) и второстепенные (менее существенные).

В первую группу включаются право на свободу, равенство, передвижение, выражение мнений, совести, гражданство, право голоса и право на справедливое уголовное правосудие. Все остальные права и свободы относятся, следовательно, к категории «менее существенных». Закрепление основ правового статуса личности в Конституции Российской Федерации отражает принципиально новую концепцию прав человека, взаимоотношений человека и государства по сравнению с той, которая воплощалась в союзных и российских конституциях советского периода»[9].

Конституционное законодательство стоит на позициях признания основных прав и свобод человека неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения (ч. 2 ст. 17). В России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности в области прав человека[10]. В каком бы государстве ни находился человек, в месте своего постоянного жительства или пребывания (по своим делам и интересам) он остается свободным индивидуумом, находящимся под защитой мирового сообщества, собственного государства, гражданином которого он является, а также государства, в котором он находится.

Состояние свободы не даруется какой-либо публичной властью, а принадлежит человеку в силу его рождения. Свобода передвижения в конституционном праве – это совокупность нескольких прав: права на свободу передвижения в пределах территории государства, права на выбор места жительства на территории государства, а также права покидать территорию государства и возвращаться обратно.

Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 27 закрепляет положение, предусматривающее право каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и место жительства (следовательно, этого права лишены лица, проникшие в страну в нарушение визового режима или законодательства о въезде). Данная норма соответствует ст. 2 Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 01.01.01 г. и ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах. Закрепляя это право, государство тем самым признает территорию страны принадлежащей самим гражданам, которые в соответствии со своими интересами и без всяких пропусков могут переезжать из одной местности в другую и определять себе место жительства.

Так, в трактовке Ф. Виттории[11] приоритет в отношениях человека с государством принадлежит человеку, государство же – не более чем необходимость, облегчающая проблему выживания человека. Однако единство человеческого рода делает в конечном счете вторичным и искусственным лю­бое разделение его на отдельные государства. Поэтому нормаль­ным, естественным правом человека является его право на сво­бодное передвижение. Иначе говоря, естественные права челове­ка Ф. Виттория ставит выше прерогатив государства, предвосхищая и даже опережая современную либерально-демократическую трак­товку данного вопроса.

Категория «содержание конституционного права на свободу передвижения» обозначает не только правовое, но и социально-правовое явление. Элементы содержания конституционного права на свободу передвижения формируются под воздействием социальных, экономических и правовых факторов. Конституционные свободы пронизывают все элементы этого статуса. В его содержание включаются такие элементы, как: нормы международного права о свободе передвижения человека и гражданина; нормы Конституции Российской Федерации о праве на свободу передвижения; отраслевые нормы о правах и обязанностях, вытекающих из процесса реализации права на свободу передвижения; субъективное право различных категорий субъектов на свободу передвижения; юридические гарантии осуществления субъективного права и связанных с ним обязанностей; конституционная и юридическая ответственность, вытекающая из нарушений рассматриваемого права; возможности ограничения и пределы осуществления конституционного права на свободу передвижения. Все эти элементы системно связаны между собой.

В России вопросы конституционного права граждан на свободу передвижения регулируются Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[12]. В нем даны определения таких институтов, как место пребывания и место жительства; отменен институт прописки; представлены положения, касающиеся правил регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства; установлены основания ограничения свободы передвижения в конкретных районах (в пограничной полосе, закрытых военных городках и т. д.).

До введения в действие данного Закона действовал институт прописки, представлявший собой регистрацию граждан по месту жительства с соответствующей отметкой в паспорте. Прописка в Советском Союзе являлась одним из условий осуществления гражданами по месту их жительства права на труд, на жилище, охрану здоровья, получение образования и других основных прав граждан, предусмотренных Конституцией.

Институт прописки был введен в 1925 г., когда было принято Постановление СНК РСФСР от 01.01.01 г. «О прописке граждан в городских поселениях»[13], регламентировавшее прописку по месту жительства. Прописка стала для государственной власти эффективным способом контроля над процессами передвижения людей. Без прописки нельзя было устроиться на работу. 21 октября 1953 г. было принято Положение о паспортах[14], согласно которому определялась сеть «режимных городов», где прописка была возможна лишь с разрешения местных властей.

28 августа 1974 г. Совет Министров СССР издал Постановление «О некоторых правилах прописки граждан»[15], в котором был определен перечень лиц, подлежащих прописке на жилую площадь вне зависимости от санитарных норм жилья на одного человека. Принятый в 1983 г. Жилищный кодекс РСФСР[16] установил, что гражданин имеет право только на ту жилую площадь, на которой он прописан. Прописка удостоверяла факт законного и учтенного проживания лица в определенном населенном пункте по определенному адресу. Проживание без прописки было уклонением от установленного порядка учета населения и влекло за собой административную или уголовную ответственность[17].

под пропиской понимал установленный порядок регистрации в органах милиции документов, удостоверяющих личность гражданина, дающий владельцу право проживать в данном населенном пункте в течение времени, определенного пропиской[18]. Таким образом, под пропиской подразумевался не столько специальный учет граждан, осуществляемый уполномоченными органами, сколько предоставление данными органами своего рода разрешения на проживание (пребывание) по определенному адресу в конкретном населенном пункте. Таким образом, благодаря прописке государство получало возможность контролировать миграционные процессы в интересах обеспечения плановой системы экономики (причем интересы человека зачастую в расчет не принимались)[19].

По словам , реальное «наступление на прописку» началось в 1987 г., когда у граждан появилось право обжаловать в суд отказы в прописке»[20]. Пересмотр законодательства о прописке был обусловлен необходимостью замены разрешительного порядка прописки регистрационным и тем самым устранения ограничения прав граждан на свободу передвижения и свободу выбора места жительства.

Институт прописки утратил свое значение с принятием Закона Российской Федерации от 01.01.01 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[21]. Закон относился к группе законов, принятых в 1991–1993 гг., призванных создать действенные механизмы реализации основополагающих прав и свобод человека и гражданина, которые, будучи закрепленными в действовавшей в то время Конституции РФ либо в международных правовых актах, носили декларативный характер.

Закон закрепил отмену прописки и ввел регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и жительства в ее пределах. При этом регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией.

Современная паспортная система рассматривается как «совокупность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования передвижения граждан посредством введения единых документов, удостоверяющих личность, паспортов, их прописки, регистрации и выписки, а также адресно-справочной работы»[22].

В настоящее время в Российской Федерации существует единая паспортно-регистрационная система. Ее действие направлено на упорядочение передвижения российских граждан и находящихся в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на розыск лиц, скрывающихся от правоохранительных органов, на укрепление государственной и общественной безопасности. Она играет важную роль в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, предупреждения и раскрытия преступлений. Однако для претворения в жизнь данного Закона и в настоящее время отсутствуют все необходимые условия. Его реализации препятствуют жилищные проблемы, социальная нестабильность в стране, безработица и другие факторы.

Как справедливо отмечает , регистрация граждан по месту жительства и по месту пребывания не противоречит Конституции, поскольку является предусмотренным способом учета граждан в пределах Российской Федерации, имеющим исключительно уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства[23].

В соответствии с принятым Законом утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию[24]. Указанные Правила в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[25], Жилищным, Гражданским и другими кодексами Российской Федерации регулируют порядок регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и жительства в пределах Российской Федерации (далее – регистрационный учет).

Регистрационный учет устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских поселениях, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, где имеются органы внутренних дел, являются органы внутренних дел, в остальных населенных пунктах – органы местного самоуправления.

Ответственны за регистрацию граждан по месту пребывания и жительства должностные лица, постоянно или временно занимающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю над соблюдением правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения.

Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и жительства в органах регистрационного учета. Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны по истечении указанного срока обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить:

-  документ, удостоверяющий личность;

-  заявление установленной формы о регистрации по месту пребывания;

-  документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина в указанном жилом помещении (договоры найма (поднайма), социального найма жилого помещения или заявление лица, предоставляющего гражданину жилое помещение)[26].

Регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, осуществляется на срок, определенный по взаимному соглашению с:

-  нанимателями и всеми совместно проживающими с ними совершеннолетними гражданами, при условии проживания в домах государственного или муниципального жилого фонда;

-  собственниками жилых помещений;

-  правлениями жилищно-строительных или жилищных кооперативов, если члены кооперативов не являются собственниками данных жилых помещений[27].

Регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, больнице, на туристской базе, а также в ином подобном учреждении осуществляется по их прибытии администрацией этих учреждений на основании документов, удостоверяющих личность.

Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется без их снятия с регистрационного учета по месту жительства.

Гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются:

- паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина;

- документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия.

Как показывает практика, данная норма Закона значительно усложняет работу органов, ответственных за регистрацию, и порождает скопление массы людей, ожидающих очереди для регистрации по месту жительства. Такая ситуация вызвана спешкой граждан, ограниченных законом семидневным сроком для регистрации при смене места жительства. Однако органы регистрационного учета при местных администрациях работают не ежедневно, по собственным графикам, зачастую крайне неудобным для работающих граждан.

Представляется, что целесообразно изменить формулировку ст. 6 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [28] и изложить ее в следующей редакции:

«Статья 6. Регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства

Гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее четырнадцати дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются:

-  паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина;

-  документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия.

Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления им документов на регистрацию». В то же время указанные в ст. 6 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» документы подтверждают добросовестное использование гражданином своих прав и исполнение обязанностей, связанных с регистрацией в жилом помещении. Это соответствует требованию ст. 17 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В данном случае обязанность представлять документы, подтверждающие субъективное право гражданина на проживание в жилище, которое он выбрал в качестве места жительства, выступает как мера, обеспечивающая защиту прав граждан, проживающих в этом жилище.

Как следует из части первой ст. 6 названного выше Закона, для регистрации достаточно представления любого из указанных в ней документов, который подтверждает добросовестное использование гражданином своего права. По смыслу части второй данной статьи представление гражданином документов порождает у органа регистрационного учета не право, а обязанность зарегистрировать гражданина в жилом помещении, которое он избрал местом своего жительства; этих же позиций придерживается и судебная практика[29]. Введение же дополнительных требований о представлении каких-либо иных документов могло бы привести к парализации прав граждан.

Граждане считаются снятыми с регистрационного учета по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, по истечении сроков, указанных в их заявлениях о регистрации по месту пребывания, а в гостиницах, санаториях, домах отдыха, пансионатах, кемпингах, больницах, на туристских базах и в иных подобных учреждениях – по их выбытии.

Снятие гражданина с регистрационного учета по месту жительства производится органами регистрационного учета в случае:

а) изменения места жительства – на основании заявления гражданина о регистрации по новому месту жительства или заявления о снятии его с регистрационного учета по месту жительства. При регистрации по новому месту жительства, если гражданин не снялся с регистрационного учета по прежнему месту жительства, орган регистрационного учета в трехдневный срок обязан направить соответствующее уведомление в орган регистрационного учета по прежнему месту жительства гражданина для снятия его с регистрационного учета;

б) призыва на военную службу – на основании сообщения военного комиссариата;

в) осуждения к лишению свободы – на основании вступившего в законную силу приговора суда;

г) признания безвестно отсутствующим – на основании вступившего в законную силу решения суда;

д) смерти или объявления решением суда умершим – на основании свидетельства о смерти, оформленного в установленном законодательством порядке;

е) выселения из занимаемого жилого помещения или признания утратившим право пользования жилым помещением – на основании вступившего в законную силу решения суда;

ж) обнаружения не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о регистрации – на основании вступившего в законную силу решения суда.

Нарушение установленной Законом обязанности гражданина по регистрации по месту жительства или пребывания влечет за собой применение мер административной ответственности. Так, ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[30] предусматривает ответственность за проживание или пребывание гражданина без регистрации по месту пребывания или по месту жительства в виде предупреждения или наложения административного штрафа в размере до одного минимального размера оплаты труда.

Допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без регистрации по месту пребывания или по месту жительства влечет за собой предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда.

Таким образом, регистрация, в отличие от прописки, носит уведомительный характер. Наличие или отсутствие регистрации не может служить основанием для ограничения прав и свобод граждан. Ее сущность состоит исключительно в фиксации факта нахождения гражданина в определенном месте[31]. Будучи основным документом, удостоверяющим и идентифицирующим личность гражданина Российской Федерации, паспорт позволяет гражданам наиболее полно осуществлять свои права. Помимо основного паспорта (внутреннего или общегражданского) гражданина Российской Федерации, существует четыре вида паспортов, удостоверяющих личность гражданина России за ее пределами, по которым граждане РФ в течение срока их действия могут многократно выезжать из России в любые страны мира, независимо от целей поездок, и въезжать в Россию. Это следующие документы: заграничный, дипломатический, служебный паспорта, паспорт моряка.

Данные виды паспортов предусмотрены Федеральным законом от 01.01.01 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[32], а также Указом Президента РФ от 01.01.01 г. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и выдача и получение заграничного паспорта не должны зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения.

Порядок выдачи заграничного паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, явно противоречащего ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе, независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Для всех российских граждан гарантируется и равенство при осуществлении ими права на выезд из страны[33].

Дипломатический и служебный паспорта являются собственностью РФ и после завершения срока служебной командировки за пределы страны подлежат возврату в организацию, направившую гражданина России в командировку. Поскольку основным документом, удостоверяющим личность гражданина, является внутренний паспорт, то выдача заграничного или дипломатического паспортов невозможна без его предъявления. Паспорт моряка является действительным документом для выезда из Российской Федерации и въезда в нее на судне, в судовую роль которого включены сведения о владельце паспорта.

Согласно положениям Конвенции 1958 г. «Об удостоверениях личности моряков (Конвенция № 000 МОТ)», владелец паспорта моряка имеет право выезжать за пределы Российской Федерации и въезжать на территорию Российской Федерации любым видом транспорта в индивидуальном порядке или в составе группы при наличии надлежащим образом заверенной выписки из судовой роли. Чтобы попасть в другую страну, гражданину Российской Федерации необходимо получить разрешение на въезд (визу), выдаваемое уполномоченным органом. За получением визы граждане собственными силами обращаются в консульские или дипломатические учреждения страны пребывания. Иногда заграничный паспорт служит визой на выезд из России. Это связано с тем, что некоторые страны не требуют визы на въезд (Турция, Кипр и другие). Факт выдачи заграничного паспорта фиксируется паспортно-визовой службой в виде отметки в общегражданском паспорте гражданина Российской Федерации.

Установленное в ст.  27 (ч. 2) Конституции Российской Федерации право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации не является абсолютным. В соответствии со ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства (в частности, в целях охраны государственной тайны).

Федеральный закон от 01.01.01 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[34] по своему содержанию соответствует общепринятым международным стандартам, относящимся к данному вопросу. Так, в Международном пакте о гражданских и политических правах записано: «Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную; никто не может быть произвольно лишен права на въезд в собственную страну» (ст. 12).

Федеральный закон определяет порядок въезда и выезда иностранных граждан и лиц без гражданства, а также порядок транзитного проезда указанных лиц через территорию Российской Федерации. Чтобы въехать на территорию Российской Федерации, иностранные граждане получают въездные и выездные визы. Они выдаются или на территории Российской Федерации Министерством иностранных дел России и МИД республик в составе России, МВД России, МВД республик в составе России, а также управлениями (отделами) внутренних дел администраций краевых, областных, городских, районных органов местного самоуправления, или консульскими учреждениями Российской Федерации за границей.

Основаниями для оформления въезда, выдачи виз на въезд в России и выезд из нее являются:

-  - для иностранцев, прибывающих в Россию по приглашению российских физических, юридических лиц и постоянных иностранных представительств, – письменные обращения этих лиц и представительств;

-  - для иностранцев, въезжающих в Россию по частным делам или на постоянное место жительства, а также иностранцев, постоянно проживающих в России, при поездке за границу по частным делам или при выезде на постоянное место жительства – разрешения органов внутренних дел, выдаваемые по заявлениям этих граждан.

Необходимым условием оформления въезда в Россию является надлежащим образом оформленный договор о туристической поездке.

Иностранные граждане, которые не имеют законных оснований для нахождения на территории Российской Федерации либо утратили их, подвергаются депортации, т. е. принудительной высылке из Российской Федерации, которая осуществляется органами внутренних дел.

Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина. Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в Российской Федерации, являются:

-  документ, выданный иностранным государством и в соответствии с международным договором признаваемый Российской Федерацией в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;

-  разрешение на временное проживание;

-  вид на жительство;

-  иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором, заключенным Российской Федерацией, в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение. Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утверждается Правительством Российской Федерации.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 20 Закона о правовом положении иностранных граждан, иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию, обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в Российскую Федерацию в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Регистрации не подлежат:

-  главы иностранных государств, главы правительств иностранных государств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководители международных организаций, въехавшие в Российскую Федерацию по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также члены семей указанных лиц;

-  иностранные граждане, въехавшие в Российскую Федерацию на срок не более трех дней;

-  иностранные граждане – моряки, являющиеся членами прибывших в Российскую Федерацию с официальным или неофициальным визитом либо с деловым заходом экипажей военных кораблей, и члены экипажей военных летательных аппаратов иностранных государств;

-  иностранные граждане – моряки, являющиеся членами экипажей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и временного пребывания на территории порта Российской Федерации, открытого для захода невоенных судов иностранных государств, или портового города либо в случае выезда на экскурсии в городские или сельские поселения на срок не более двадцати четырех часов;

-  члены экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств.

Следует отметить, что депортация[35] и экстрадиция[36] не могут рассматриваться как ограничение права на свободу передвижения, так как, в силу ст. 27 Конституции РФ, это право не распространяется на лиц, не имеющих законных оснований для нахождения на территории России.

Иностранным гражданам – сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в Российской Федерации иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности, за исключением ограничений, специально оговоренных в законе.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000[37] утвержден Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение. К ним относятся:

1) территории закрытых административно-территориальных образований;

2) территории с регламентированным посещением для иностранных граждан;

3) территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение;

4) территории, на которых ввиду опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания;

5) территории закрытых военных городков;

6) зоны проведения контртеррористических операций;

7) зоны экологического бедствия;

8) пограничная зона;

9) объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований;

10) объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну;

11) другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.

Для иностранных граждан и лиц без гражданства ограничение на въезд в Российскую Федерацию устанавливается по основаниям, связанным с обеспечением безопасности государства, предупреждая незаконный въезд в страну, если:

-  в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации нарушены правила ее пересечения, таможенные правила, санитарные нормы, – до устранения нарушения;

-  не представлены документы, необходимые для получения российской визы, – до их представления; если при ходатайстве о выдаче российской визы сроком более трех месяцев не представлен сертификат об отсутствии ВИЧ-инфекции, – до представления такового;

-  в период своего предыдущего пребывания на территории Российской Федерации человек был осужден за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо в период предыдущего пребывания был выдворен за пределы Российской Федерации в принудительном порядке, – на срок пять лет после отбытия наказания за совершенное преступление или один год со дня выдворения в принудительном порядке.

Выезд также может быть ограничен при условии вступления иностранного гражданина или лица без гражданства в разного рода правоотношения с государством. Ограничения устанавливаются, если он:

-  уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом; осужден за совершение преступления на территории Российской Федерации, – до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

-  задержан по подозрению в совершении преступления на территории Российской Федерации либо привлечен в качестве обвиняемого, – до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда.

Особой категорией иностранных граждан являются беженцы, т. е. лица, которые, в силу обоснованных опасений, могут стать жертвами преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе, или по политическим убеждениям находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны, или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или не могут либо не желают вернуться в страну своего обычного местожительства.

Правовое положение таких лиц регулируется Федеральным законом от 01.01.01 г. № 000-1 «О беженцах»[38]. Особенность правового положения этой категории иностранных граждан заключается в том, что они, как и члены их семей, получают право законно находиться на территории России с момента получения статуса беженца либо с момента обращения с ходатайством о получении такого статуса.

Говоря о правовой природе права на свободу передвижения, следует указать, что данное право является важным и для иных правовых институтов. Так, в Уголовном кодексе Российской Федерации[39] выделена гл. 17, посвященная охране от преступных посягательств свободы, чести и достоинства личности, которые являются видовыми объектами этих преступлений.

Личная (физическая) свобода, т. е. свобода распоряжаться самим собой по своему усмотрению, выступает основным непосредственным объектом преступлений против личной свободы (ст. 126, 127, 127.1, 127.2, 128 УК РФ).

Согласно действующему законодательству, под лишением свободы понимается незаконное лишение человека свободы передвижения в пространстве и общения с другими людьми, выбора им места нахождения [40].

В части 3 ст. 49 УПК РФ[41] эти положения конкретизированы. Защитник может вступить в дело с момента вынесения постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого (т. е. до предъявления обвинения), а в случае задержания – с момента фактического задержания, т. е. с момента фактического лишения задержанного свободы передвижения.

Свобода передвижения действительно состоит из трех основных прав – права на свободу передвижения в пределах территории государства, права на выбор места жительства и права покинуть страну и беспрепятственно в нее вернуться. Для всех них достаточно соблюдения установленного законом порядка, однако есть и свои особенности. Так, конституционное право на свободный выезд из Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию реализуется в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию»[42], который устанавливает, что право гражданина на выезд может быть временно ограничено в случаях, если гражданин: имел допуск к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, составляющим государственную тайну, и заключил трудовой договор (контракт), предусматривающий временное ограничение права на выезд; призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу; задержан по подозрению в совершении преступления или привлечен в качестве обвиняемого; осужден за совершение преступления и не отбыл назначенного судом наказания; сообщил о себе заведомо ложные сведения; уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом.

Однако свобода передвижения граждан России по территории Российской Федерации осложняется рядом проблем. Как отмечают и [43], одной из насущных проблем российского правопорядка является регулирование передвижения граждан в пределах Российской Федерации, их регистрации по месту пребывания и жительства. По их мнению, данная проблема порождается по большей части тем, что издаваемые в этой сфере нормативные правовые акты субъектов Федерации, в частности Москвы и Московской области, нарушают федеральное законодательство и ущемляют тем самым права граждан на выбор места пребывания и жительства, создавая им многочисленные препятствия к регистрации на новом месте и, по сути, возрождая существовавший в прошлом разрешительный по своему характеру режим прописки.

Об этом говорят и другие авторы. Так, в ряде субъектов Российской Федерации были введены ограничительные меры финансового порядка – установлены местные сборы с иногородних граждан, прибывших на жительство в эти регионы[44]. Например, был принят Закон города Москвы от 01.01.01 г. № 15-67 «О сборе за компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывших в город Москву на жительство». Этим Законом установлен специальный сбор для иногородних граждан, прибывающих на постоянное жительство в г. Москву.

Ставка сбора для иностранных граждан была установлена в размере минимальной месячной оплаты труда; для граждан Российской Федерации – в размере 10% от ставки сбора, установленной для иностранных граждан.

В связи с этим прописке (регистрации) в г. Москве подлежали только граждане, уплатившие сбор. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронеж, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы»[45] положения этого Закона, касающиеся установления указанного выше сбора с иногородних граждан, признаны неконституционными. Одновременно неконституционными были признаны и другие акты (или их отдельные положения) субъектов Российской Федерации.

Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 12), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе протоколом № 4 к Европейской конвенции прав человека (ст. 2).

Нормативное содержание названного конституционного права включает свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации, выбора места и жительства.

Оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, либо, будучи его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

Общим требованием Конституции Российской Федерации и международно-правовых норм является положение о том, что ограничения прав на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом. Конституция Российской Федерации конкретизирует это требование указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Следовательно, положение ч. 2 ст. 1 Закона Российской Федерации от 01.01.01 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона, не подлежит расширительному толкованию: в данном случае понятием «закон» охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл.

Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией Российской Федерации без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции Российской Федерации (ст. 27, ч. 1) [46].

Согласно ч. 2 ст. 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации.

В нарушение вышеприведенных норм Министерство юстиции Российской Федерации в оспариваемых заявителем предписаниях Инструкции признало наличие регистрации по месту жительства в качестве обязательного условия реализации гражданами права на пенсионное обеспечение по нормам Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».

Так, в п. 3.2 Инструкции закреплено, что для возобновления выплаты пенсии лицам, проходившим службу в уголовно-исполнительной системе, либо членам их семей необходимо обращаться в пенсионный орган по месту жительства с заявлением о назначении пенсии и справкой с места жительства или выпиской из паспорта о регистрации по месту жительства.

При этом, отвечая на вопрос суда, представители Минюста России пояснили, что для возобновления выплаты пенсии лицу, проходившему службу в уголовно-исполнительной системе, последний обязан представить в пенсионный орган справку с места жительства, в которой обязательно должны содержаться сведения о его регистрации по конкретному месту жительства.

Пунктом 4.50 Инструкции предусмотрено, что в случае перемены места жительства пенсионеру необходимо обратиться в учреждение Сбербанка либо пенсионный орган с заявлением и выпиской из паспорта о регистрации по новому месту жительства.

При таких обстоятельствах требования заявителя об оспаривании п. 3.2 и 4.50 Инструкции были удовлетворены.

Право на свободу передвижения по территории государства включает в себя возможность беспрепятственно, по своему усмотрению, перемещаться на территории Российской Федерации, без получения каких-либо особых разрешений и предписаний, любым видом транспорта или иным способом.

Свобода передвижения по территории страны и выбор места житель­ства – неотъемлемое право человека. Оно может быть ограничено на основании закона для иностранцев (например, они не допускаются для постоянного проживания в военные городки). Ограничения в целях обеспечения военной тайны могут быть введены и для отдельных категорий граждан, а также в зонах экологических бедствий, массовых заболева­ний, в условиях чрезвычайного положения. Лицо вправе в любое время эмигрировать, а гражданин вправе не только эмигрировать, но и возвратиться в свою страну. Положения, регламентирующие эти условия, характерны для постсоциалистических конституций, поскольку в странах тоталитарного социализма такое право не признавалось.

Следует помнить, что действия или бездействие государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических лиц, затрагивающие право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, могут быть обжалованы гражданами в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд.

Свобода передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства является значительно более ограниченной, но включает в себя право покидать территорию Российской Федерации по своему усмотрению.

Свобода передвижения не является абсолютным правом и, в частности, может быть ограничена в период действия чрезвычайного положения для осуществления необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, нравственности или здоровья населения либо прав и свобод других лиц ограничений. Это право не может быть ограничено по политическим или идеологическим мотивам.

[1] См.: Право человека на достойную жизнь как основная ценность социального государства. СПб., 2001. С. 47.

[2] См.: Философский энциклопедический словарь. М.: Инфра-М, 1999. С. 406.

[3] См.: Сочинения. 2-е изд. М.: Госполитиздат, 1961. Т. 20. С. 116.

[4] См.: Энциклопедический словарь. СПб. / Издатели , ., 1900. Т. XXIX. С. 169.

[5] См.: История буржуазного конституционализма XVII–XVIII вв. М.: Наука, 1983. С. 85.

[6] См.: Права и свободы человека. Трактовка свободы как важнейшего принципа права // Адвокат. 2006. № 7. С. 28.

[7] См.: Юридический статус личности в России: Учебное пособие. М., 1997. С. 133, 134.

[8] См.: Общая теория прав человека. М., 1996. С. 31; Государство и личность в СССР (Правовые аспекты взаимоотношений). М., 1974. С. 151, 152.

[9] См.: Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2001. С. 231, 232.

[10] См.: Там же. С. 236.

[11] См.: Краткий очерк международного гуманитарного пра­ва. М.: МККК, 1993. С. 8, 9.

[12] Российская газета. 1993. № 000.

[13] СУ РСФСР. 1925. № 28. Ст. 197.

[14] СП СССР. 1953. № 26. Ст. 247.

[15] СП СССР. 1974. № 19. Ст. 109.

[16] Жилищный Кодекс РСФСР (принят ВС РСФСР 24 июня 1983 г.) // Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1983. № 26. Ст. 883.

[17] См.: Паспортная система в СССР. М., 1979. С. 32.

[18] См.: Советская паспортная система и ее роль в борьбе с преступностью. Киев, 1958. С. 33.

[19] См.: Понятие паспортно-регистрационной системы // Право и политика. 2005. № 6. С. 28, 29.

[20] См.: Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации. М., 2000. С. 19.

[21] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1227.

[22] См.: Юридический энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 243.

[23] См.: Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного суда Российской Федерации). М.: Юристъ, 2002. С. 109.

[24] Российские вести. 1995. 7 декабря.

[25] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1227.

[26] В ред. постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000.

[27] Пункт 10 в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000.

[28] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1227.

[29] Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.

[30] СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

[31] Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909.

[32] Российская газета. 19августа.

[33] Постановление Конституционного Суда от 01.01.01 г. № 2-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 3 ст. 8 Федерального закона от 01.01.01 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина ; абз. 1 и 2 п. 5 мотивировочной части // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 1234.

[34] СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

[35] Депортация (от лат. deportation) в широком смысле – принудительная высылка лица или отдельной категории лиц в другое государство или другую местность, зачастую под конвоем // Большой юридический словарь / Под ред. , . М., 2002. С. 48.

[36] Экстрадиция – в международном праве передача государству лица, совершившего уголовное или международное преступление, для привлечения его к уголовной ответственности или исполнения вынесенного в отношении него приговора суда.

[37] СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 5081.

[38] Российская газета. 1993. № 000.

[39] Уголовный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. (ред. от 01.01.2001) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14.

[40] См.: Похищение человека как общеуголовное международное преступление: проблемы следственно-судебной практики // Комментарий судебной практики. Вып. 11 / Под ред. . М.: Юридическая литература, 2005. С. 76.

[41] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. (ред. от 01.01.2001) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

[42] СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

[43] См.: Свобода передвижения и выбора места жительства. Законодательство и практика // Адвокат. 2001. № 10. С. 37.

[44] См.: Право граждан на жилище и свободу передвижения // Право и экономика. 1998. № 11. С. 22.

[45] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 2. С. 42.

[46] Решение Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № ГКПИ о признании частично недействующими пункта 3.2 и пункта 4.50 «Инструкции об организации работы по социальному обеспечению сотрудников и их семей в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации», утвержденной Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 5 мая 2000 г. № 000.