О решениях Конституционного Суда РФ по вопросам предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам в сельской местности

НАРОДНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЦЕНТРАЛЬНЫЙ КОМИТЕТ г. Москва, Ленинский пр. 42 Тел. (4 Факс (4 Е-mail: *****@***ru www. ***** ___________№ 79 « 31 » марта 2008 г.

Территориальные организации Профсоюза

О решениях Конституционного Суда РФ по вопросам предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам в сельской местности

О решениях Конституционного Суда РФ

по вопросам предоставления жилищно-коммунальных льгот

педагогическим работникам в сельской местности

Конституционным Судом РФ в 2007 году были рассмотрены запросы государственных органов власти и жалобы граждан, связанные с реализацией пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» и касающиеся вопросов правового регулирования и порядка предоставления в субъектах Российской Федерации льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в том числе педагогическим работникам, проработавшим в образовательных учреждениях в сельской местности не менее 10 лет и перешедшим на пенсию.

ЦК Профсоюза информирует, что по указанной проблематике Конституционным Судом РФ приняты следующие важные решения:

- Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2007 г. №  322-О-П «По запросу Правительства Челябинской области о проверке конституционности положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее – Определение № 322-О-П);

- Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 958-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав положениями абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», статьи 153 Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьи 2 Закона Калининградской области «Об установлении мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области» (далее - Определение № 958-О-О);

- Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 959-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Романова Вениамина Петровича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 2 Закона Самарской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области» (далее - Определение № 959-О-О). По указанному Определению изложено особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ .

В связи с находившимися на предварительном изучении в Конституционном Суде РФ жалоб двух граждан, проживающих в Самарской и Калининградской областях, по вопросу о нарушении их конституционных прав региональными законами, не предусматривающими предоставление им мер социальной поддержки как педагогическим работникам, проработавшим в образовательных учреждениях в сельской местности не менее 10 лет и перешедшим на пенсию, в связи с тем, что они проживают не в сельской местности, а в близлежащих городах, в ЦК Профсоюза обратилась судья Конституционного Суда РФ Ольга Сергеевна Хохрякова (письмо от 01.01.01 г. № 000) с просьбой ответить на поставленные в запросе вопросы.

ЦК Профсоюза письмом от 3 октября 2007 г. № 000 запросил у территориальных организаций Профсоюза оперативную информацию по поставленным вопросам и письмом от 01.01.01 г. № 88 направил в Конституционный Суд РФ полученные ответы от территориальных организаций Профсоюза (около 40), аналитическую информацию, подготовленную специалистами аппарата ЦК Профсоюза, а также имеющиеся обширные дополнительные материалы по этой проблематике, которые, как нам представляется, способствовали формированию определенной позиции судьи , докладывавшей в пленарных заседаниях Конституционного Суда РФ заключения по результатам предварительного изучения вышеназванных жалоб граждан.

Анализ состоявшихся решений Конституционного Суда РФ по этому вопросу позволяет сделать следующие основные выводы.

Конституционный Суд РФ в Определении от 8 февраля 2007 г. №  322-О-П сформулировал следующие основные правовые позиции, которые имеют существенное значение для рассмотрения этих вопросов:

1. Жилищно-коммунальные льготы квалифицируются как часть сохраняющей актуальность политики стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности (абзац 1 пункта 2.1.).

2. Право на бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением в отношении педагогических работников сельских школ, в том числе перешедших на пенсию и имеющих стаж работы в школах сельской местности не менее 10 лет, и совместно с ними проживающих членов их семей специально оговорено в сохраняющих силу в настоящее время постановлениях Совета Министров СССР от 01.01.01 года № 246 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ» и от 4 мая 1971 года № 255 «О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности» (абзац 2 пункта 2.1.).

3. Содержащееся в абзаце 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» указание о праве педагогических работников, несмотря на отсутствие в нем упоминаний о пенсионерах, следует истолковывать широко в системной связи с подзаконными актами о льготах пенсионерам, как позволяющее осуществить распространение этого права на вышедших на пенсию педагогических работников, проживающих в сельской местности (абзац 3 пункта 2.1.).

4. Переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т. е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

Что касается Определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 958-О-О и Определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 959-О-О, то эти решения относятся к категории решений Конституционного Суда РФ, принимаемых в ходе осуществления конституционного судопроизводства, но не являющихся итоговыми решениями по существу вопроса о проверке конституционности законоположений (содержат отказ в принятии к рассмотрению жалоб).

Однако в этих решениях сформулирована спорная позиция о том, что норм, которые непосредственно предусматривали бы предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам сельских образовательных учреждений, проживающим в близлежащих городах, а также условия сохранения за ними права на эти льготы при переходе на пенсию, не содержат ни Закон РФ «Об образовании» (как в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, так и в ныне действующей редакции), ни иные федеральные законы, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (абзац 2 пункта 5.2. Определения № 958-О-О; абзац 2 пункта 4 Определения № 959-О-О).

При этом отмечается особо, что разрешение вопроса о том, является ли действующим (в полном объеме или в части) подзаконный нормативный правовой акт органа СССР - разъяснение Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/12-22, в соответствии с которым заявители пользовались жилищно-коммунальными льготами, не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ, а является прерогативой судов общей юрисдикции.

Кроме того, указывается, что именно суды общей юрисдикции на основе установления и исследования фактических обстоятельств правомочны определять, имелись ли на момент принятия оспариваемых законоположений правовые основания для предоставления льготы по оплате коммунальных услуг перешедшим на пенсию педагогическим работникам, работавшим в сельских образовательных учреждениях и проживающим в близлежащих городах, и подтверждает ли многолетняя практика предоставления им этой льготы, существовавшая и после внесения Федеральным законом от 01.01.01 года № 12-ФЗ изменений в статью 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», что разъяснение Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/12-22 не утратило своей юридической силы.

Вместе с тем с такими решениями не согласился судья-докладчик , которая изложила особое мнение по Определению Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 959-О-О, в равной мере относящееся и к Определению Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 958-О-О.

Несмотря на то, что особое мнение судьи не обладает юридической силой, оно выявляет его личную правовую и гражданскую позицию и означает несогласие с решением Конституционного Суда РФ.

По мнению судьи Конституционного Суда РФ , принципиальное значение имеет оценка содержания нормативно-правового регулирования отношений по предоставлению жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам сельских школ, действовавшего на момент принятия оспариваемого Закона Самарской области. Такая оценка предполагает обращение не только к положениям соответствующих законодательных актов, принятых на федеральном уровне и в Самарской области, но и законов и иных нормативных правовых актов бывшего Союза ССР и РСФСР, которыми в свое время вводились указанные льготы, определялись цели их предоставления и круг педагогических работников, на которых они распространялись.

Из Федерального закона от 01.01.01 года , который в том числе внес дополнение в абзац третий пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании», а также других федеральных законов не следует, что законодатель передал субъектам РФ полномочие по определению условий приобретения педагогическими работниками образовательных учреждений права на бесплатное пользование жилой площадью с отоплением и освещением и что субъект РФ при принятии соответствующих законодательных актов вправе сужать круг педагогических работников, пользующихся правом на данную меру социальной поддержки.

Кроме того, существовавшая на протяжении длительного времени и основанная на толковании нормы абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» практика предоставления при соблюдении условий, предусмотренных подпунктом "б" пункта 6 постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года № 000 и разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 000/12-22, перешедшим на пенсию педагогическим работникам сельских образовательных учреждений, проживающим как в период работы, так и после выхода на пенсию в близлежащих городах, льгот (мер социальной поддержки) по оплате жилья и коммунальных услуг обязывала законодателя Самарской области при принятии оспариваемого Закона Самарской области учитывать права, приобретенные данной категорией граждан, и не допускать снижения достигнутого уровня их социальной защищенности.

Таким образом, с точки зрения судьи-докладчика, с учетом изложенных обоснований имелись основания для признания жалобы допустимой и принятия ее к рассмотрению в публичном заседании Конституционного Суда РФ либо для вынесения на основе ранее выраженных им правовых позиций так называемого определения с позитивным содержанием.

Направляем тексты вышеуказанных определений Конституционного Суда РФ и особого мнения судьи Конституционного Суда РФ для использования в практической работе по обоснованию и защите права педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Приложение:

1. Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2007 г. № 322-О-П - на 8 л.

2. Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 958-О-О - на 9 л.

3. Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 959-О-О - на 7 л.

4. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ по Определению Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 959-О-О - на 6 л.

Председатель Профсоюза

Исп.

Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 958-О-О

«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав положениями абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», статьи 153 Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьи 2 Закона Калининградской области «Об установлении мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе  Зорькина, судей , , , ,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи , проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы гражданина , установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин просит проверить конституционность следующих законоположений:

статьи 153 Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей условия, которые должны быть соблюдены при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов;

абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 01.01.01 года «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ) в части, предусматривающей установление законодательными актами субъектов Российской Федерации размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам мер социальной поддержки в виде бесплатного пользования жилым помещением с отоплением и освещением в сельской местности;

статьи 2 Закона Калининградской области от 01.01.01 года № 631 «Об установлении мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области» (в редакции Закона Калининградской области от 7 февраля 2006 года № 724), в соответствии с которой предусмотренные данным Законом меры социальной поддержки проживающих и работающих в сельской местности педагогических работников сохраняются за ними и при выходе на пенсию, если их стаж педагогической деятельности в сельской местности на момент выхода на пенсию составил не менее 10 лет (пункты 2 и 5).

По мнению заявителя, названные законоположения противоречат статьям 4 (часть 2), 7 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 17 (часть 1), 19 (часть 2), 21 (часть 1), 55 (части 2 и 3), 76 (части 3 и 5) Конституции Российской Федерации, поскольку лишают перешедших на пенсию педагогов, длительное время проработавших в сельских образовательных учреждениях и проживавших при этом в близлежащих городах, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, которые предоставлялись им и членам их семей в соответствии с ранее действовавшим законодательством, в частности с постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 154/12-22 «Об утверждении разъяснения «О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках)».

Как следует из представленных материалов, с сентября 1989 года на протяжении 15 лет преподавал в сельской школе, расположенной в поселке Яблоновка Озерского района Калининградской области, а проживал в близлежащем городе Озерске. Заявление о предоставлении жилья по месту работы, с которым он в 1999 году обращался в администрацию Гавриловского сельского округа, удовлетворено не было в связи с отсутствием в поселке Яблоновка незаселенной жилой площади. В период работы в сельской школе, а также после выхода в августе 2004 года на пенсию пользовался льготой по оплате коммунальных услуг. В октябре 2005 года в предоставлении данной льготы ему было отказано со ссылкой на то, что установленные статьей 3 Закона Калининградской области «Об установлении мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области» меры социальной поддержки для педагогических работников, проработавших в образовательных учреждениях в сельской местности не менее 10 лет (в частности, освобождение от платы за коммунальные услуги (освещение, отопление (теплоснабжение), в том числе поставка твердого топлива при наличии печного отопления) в размере 100 процентов в домах независимо от формы собственности жилого фонда), распространяются лишь на тех из них, кто проживает в сельской местности.

Калининградский областной суд, куда обратился в заявлением, в котором оспаривал названный Закон Калининградской области как противоречащий федеральному законодательству и ущемляющий права педагогов - пенсионеров, проработавших более 10 лет на селе и проживающих (в период работы и после выхода на пенсию) в близлежащих городах, решением от 9 ноября 2006 года отказал в удовлетворении его требований. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 года это решение было оставлено без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения. По результатам рассмотрения его надзорной жалобы на указанные судебные постановления судья Верховного Суда Российской Федерации не нашел оснований для истребования дела.

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7), относит защиту прав и свобод человека и гражданина, социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "б", "ж" части 1).

Это означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается не только на Российскую Федерацию, но и на каждый из ее субъектов, и что соответствующее регулирование должно осуществляться исходя из предписаний статьи 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

3. Федеральный закон от 01.01.01 года № 122-ФЗ принят, как указывается в его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, решения задачи приведения системы социальной защиты лиц, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой и обязывает субъекты Российской Федерации и муниципальные образования при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, вводить эффективные механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, предоставлять им возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений.

Согласно его статье 153 при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, которые предоставлялись этим гражданам по состоянию на 31 декабря 2004 года, а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Положения статьи 153 Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ, устанавливающие условия, которые должны соблюдаться субъектами Российской Федерации при издании ими нормативных правовых актов в сфере социальной защиты и государственной поддержки граждан (в том числе актов, касающихся предоставления отдельным категориям педагогических работников мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг), направлены, таким образом, на обеспечение в условиях нового правового регулирования реализации прав, льгот и гарантий, признанных за соответствующими категориями граждан в рамках прежней системы социальной защиты, и потому сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо конституционные права и свободы заявителя.

4. Статьей 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 12-ФЗ) предусматривалось, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) (абзац третий пункта 5). Федеральным законом от 01.01.01 года № 122-ФЗ (пункт 30 статьи 16) данная норма дополнена положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Норма абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 8 февраля 2007 года № 322-О-П, не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа); по сути, она воспроизводит правовое регулирование, содержащееся в Федеральном законе от 6 мая 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг».

Названный Федеральный закон закрепил, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных указанными в его статье 2 положениями федеральных законодательных актов, в том числе абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях и что до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года, применению подлежат указанные в статье 2 положения федеральных законодательных актов. Обязав, таким образом, еще в 2003 году субъекты Российской Федерации установить и до 1 января 2005 года ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что переход от предоставления педагогическим работникам натуральных льгот в жилищно-коммунальной сфере к предоставлению субсидий (компенсаций) и принимаемые субъектами Российской Федерации в порядке реализации положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ соответствующие правовые нормы не должны влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, в рабочих поселках (поселках городского типа), а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т. е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

Таким образом, вопреки утверждению заявителя, из абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ не следует, что субъект Российской Федерации наделяется полномочием снижать объем полагающихся педагогическим работникам мер социальной поддержки по оплате жилья, отопления и освещения, равно как и ограничивать круг педагогических работников, пользующихся правом на получение таких мер социальной поддержки, по сравнению с тем, что установлен действующими на федеральном уровне нормативными правовыми актами.

5. Закон Калининградской области «Об установлении мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области» направлен на реализацию предписаний Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ, а также иных федеральных законодательных актов, закрепляющих полномочия субъектов Российской Федерации по обеспечению граждан мерами социальной поддержки в условиях перехода к новой системе социальной защиты населения.

5.1. Жилищно-коммунальные льготы для категории педагогических работников сельских школ, к которой относится заявитель, т. е. тех из них, кто, работая в сельской школе, проживал не в сельской местности, а в близлежащем городе, были введены в период существования Союза ССР. Так, согласно указанию Совета Министров РСФСР от 8 июля 1952 года № 215-1 учителя сельских школ, проживающие в близлежащих городах, имели право на бесплатное получение квартиры, отопления и освещения, если сельские Советы, несмотря на заявления учителей этих школ о предоставлении им жилой площади, не смогли предоставить таковую в сельской местности по месту нахождения школы; учителя же сельских школ, проживающие в близлежащих городах в собственных домах, коммунальных квартирах, а также снимающие жилплощадь у частных лиц, отказавшиеся от занятия предоставляемой им жилплощади в сельской местности по месту нахождения школы, утрачивали право на получение бесплатной квартиры, но им должно было предоставляться бесплатно отопление и освещение (письмо Министерства финансов РСФСР от 01.01.01 года № 756 «О предоставлении коммунальных услуг сельским учителям, проживающим в городах»).

Что касается права на указанные льготы пенсионеров из числа названных педагогических работников, то в соответствии с разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/12-22 «О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках)» (утверждено постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 154/12-22) право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением сохранялось за перешедшими на пенсию педагогическими работниками, общий стаж работы которых в сельских общеобразовательных школах составлял не менее 10 лет, если они, работая в общеобразовательных школах, находящихся в сельской местности, постоянно проживали в близлежащих городах и на момент выхода на пенсию пользовались бесплатными квартирами с отоплением и освещением (пункт 1).

5.2. В соответствии с Законом РСФСР от 01.01.01 года «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» изданные до принятия данного Закона акты органов СССР действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР (статья 4). Согласно пункту 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 01.01.01 года «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» на территории РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов РСФСР нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и указанному Соглашению.

Закон Российской Федерации «Об образовании» - как в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, так и в ныне действующей редакции - закрепляет в статье 55 право педагогов на бесплатное пользование жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности. Норм, которые непосредственно предусматривали бы предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам сельских образовательных учреждений, проживающим в близлежащих городах, а также условия сохранения за ними права на эти льготы при переходе на пенсию, не содержат ни названный Закон, ни иные федеральные законы, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Как следует из представленных материалов, вплоть до 1 октября 2005 года льгота по оплате коммунальных услуг предоставлялась ему как педагогическому работнику, проработавшему более 10 лет в сельской школе и пользовавшемуся такой льготой на момент выхода на пенсию. Прекращение ее предоставления последовало в результате введения в действие Закона Калининградской области «Об установлении мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области», который увязал обеспечение пенсионеров из числа педагогов, работавших в сельских образовательных учреждениях, соответствующими мерами социальной поддержки с проживанием их в сельской местности.

При этом, как свидетельствуют ответы Калининградской областной Думы и Правительства Калининградской области на запросы Конституционного Суда Российской Федерации (письмо Председателя Калининградской областной Думы от 01.01.01 года № 13.1-04/2285 и письмо вице-премьера Правительства Калининградской области от 01.01.01 года № 3031-1/2), закрепляя в названном Законе Калининградской области круг педагогических работников, обеспечиваемых мерами социальной поддержки, органы законодательной и исполнительной власти Калининградской области исходили из того, что на федеральном уровне какие-либо нормативные правовые акты, которые предусматривали бы предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг перешедшим на пенсию работникам, осуществлявшим педагогическую деятельность в сельской местности или рабочих поселках (поселках городского типа) и проживающим в близлежащих городах, не принимались; акты же органов СССР (письмо Министерства финансов РСФСР от 01.01.01 года и разъяснение Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/12-22) сохраняли действие лишь в период до внесения изменений Федеральным законом от 01.01.01 года № 12-ФЗ в статью 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и закрепления в ней права педагогических работников на бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением в сельской местности, а потому на субъекте Российской Федерации не лежит обязанность обеспечивать педагогов, работающих в сельской местности, но проживающих в городах, в том числе при переходе их на пенсию, мерами социальной поддержки в виде освобождения от оплаты жилья и коммунальных услуг по освещению и отоплению.

Заявитель, указывая в обоснование своей позиции, что оспариваемая им норма Закона Калининградской области лишает пенсионеров - педагогических работников, длительное время проработавших в сельских образовательных учреждениях и проживающих в близлежащих городах, права на жилищно-коммунальные льготы, которыми они пользовались в соответствии с разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/12-22, тем самым фактически просит Конституционный Суд Российской Федерации подтвердить, что данное разъяснение сохраняет свою юридическую силу. Однако разрешение вопроса о том, является ли действующим (в полном объеме или в части) указанный подзаконный нормативный правовой акт органа СССР, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а является прерогативой судов общей юрисдикции.

Именно суды общей юрисдикции на основе установления и исследования фактических обстоятельств правомочны определять, имелись ли на момент принятия Закона Калининградской области «Об установлении мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области» правовые основания для предоставления льготы по оплате коммунальных услуг перешедшим на пенсию педагогическим работникам, работавшим в сельских образовательных учреждениях и проживающим в близлежащих городах, и подтверждает ли многолетняя практика предоставления им этой льготы, существовавшая и после внесения Федеральным законом от 01.01.01 года № 12-ФЗ изменений в статью 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», что разъяснение Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/12-22 не утратило своей юридической силы.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина , поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба признается допустимой, и поскольку разрешение поставленного заявителем вопроса Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 959-О-О

«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Романова Вениамина Петровича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 2 Закона Самарской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе  Зорькина, судей , , , ,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи , проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы гражданина , установил:

1. В жалобе гражданина оспаривается конституционность пункта 2 статьи 2 Закона Самарской области от 01.01.01 года № 87-ГД «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области», согласно которому меры социальной поддержки, предусмотренные данным Законом, сохраняются за перешедшими на пенсию гражданами, указанными в пункте 1 той же статьи (в том числе за педагогическими работниками образовательных учреждений всех типов и видов, финансируемых за счет средств областного и местного бюджетов), которые проработали в сельской местности не менее 10 лет и проживают там в настоящее время.

Как следует из представленных материалов, проработал 39 лет в сельских школах Похвистневского района Самарской области, проживая при этом в близлежащем городе Похвистнево. На момент выхода на пенсию в 1994 году и вплоть до 1 января 2005 года он, как и пенсионеры из числа педагогических работников сельских образовательных учреждений, проживающие в сельской местности, пользовался льготами по оплате коммунальных услуг. В предоставлении мер социальной поддержки, установленных статьей 7 Закона Самарской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области» для перешедших на пенсию педагогических работников, проработавших в образовательных учреждениях в сельской местности не менее 10 лет (бесплатное предоставление услуг по содержанию и ремонту жилья, теплоснабжению (отоплению) и освещению жилого помещения), было отказано со ссылкой на то, что данный Закон не распространяется на тех из указанных граждан, кто проживает в близлежащих городах.

Решением мирового судьи судебного участка № 2 Похвистневского района Самарской области от 01.01.01 года, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, исковые требования к администрации Похвистневского района о возмещении сумм оплаты коммунальных услуг за период с 1 января по 31 декабря 2005 года признаны не подлежащими удовлетворению как не основанные на законе. Самарский областной суд, куда обратился с заявлением о признании пункта 2 статьи 2 Закона Самарской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области» противоречащим федеральному закону и недействующим в части слов «и проживают там в настоящее время», в удовлетворении его заявления отказал. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривавшая дело по кассационной жалобе , оставила решение Самарского областного суда без изменения (определение от 01.01.01 года).

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации заявитель утверждает, что пункт 2 статьи 2 Закона Самарской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области» в той части, в какой он связывает предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг перешедшим на пенсию педагогическим работникам с их проживанием в сельской местности и тем самым лишает пенсионеров - педагогических работников, длительное время проработавших в сельских образовательных учреждениях и проживающих в близлежащих городах, права на жилищно-коммунальные льготы, которыми они пользовались до 1 января 2005 года, без предоставления им взамен этих льгот равноценной денежной компенсации, противоречит требованиям Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нарушает его права, гарантированные статьями 18, 27 (часть 1), 53, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7), относит защиту прав и свобод человека и гражданина, социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "б", "ж" части 1).

Это означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается не только на Российскую Федерацию, но и на каждый из ее субъектов, и что соответствующее регулирование должно осуществляться исходя из предписаний статьи 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Закон Самарской области «О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и поселках городского типа на территории Самарской области» (в настоящее время действует в редакции Закона Самарской области от 01.01.01 года № 178-ГД, его новое название – «О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и поселках городского типа на территории Самарской области») направлен на реализацию предписаний Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ, а также иных федеральных законов, закрепляющих полномочия субъектов Российской Федерации по обеспечению граждан мерами социальной поддержки в условиях перехода к новой системе социальной защиты населения.

К числу таких федеральных законов относится и Закон Российской Федерации от 01.01.01 года «Об образовании». Согласно абзацу третьему пункта 5 его статьи 55 (в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 12-ФЗ) педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Федеральным законом от 01.01.01 года № 122-ФЗ (пункт 30 статьи 16) данная норма была дополнена положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Это дополнение, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 8 февраля 2007 года № 322-О-П, не привнесло каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Федерального закона «Об образовании» меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизводит правовое регулирование, содержащееся в Федеральном законе от 6 мая 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг».

Названный Федеральный закон закрепил, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных указанными в его статье 2 положениями федеральных законодательных актов, в том числе абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях и что до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года, применению подлежат указанные в статье 2 положения федеральных законодательных актов. Обязав, таким образом, еще в 2003 году субъекты Российской Федерации установить и до 1 января 2005 года ввести в действие правовое регулирование, которое обеспечивало бы предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что переход от предоставления педагогическим работникам натуральных льгот в жилищно-коммунальной сфере к предоставлению субсидий (компенсаций) и принимаемые субъектами Российской Федерации в порядке реализации положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ соответствующие правовые нормы не должны влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности, в рабочих поселках (поселках городского типа), а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т. е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

3. Жилищно-коммунальные льготы для категории педагогических работников сельских школ, к которой относится заявитель, т. е. проживающих не в сельской местности, а в близлежащем городе, были введены в период существования Союза ССР. Так, согласно указанию Совета Министров РСФСР от 8 июля 1952 года № 215-1 учителя сельских школ, проживающие в близлежащих городах, имели право на бесплатное получение квартиры, отопление и освещение, если сельские Советы, несмотря на заявления учителей этих школ о предоставлении им жилой площади, не смогли предоставить таковую в сельской местности по месту нахождения школы; учителя же сельских школ, проживающие в близлежащих городах в собственных домах, коммунальных квартирах, а также снимающие жилплощадь у частных лиц, отказавшиеся от занятия предоставляемой им жилплощади в сельской местности по месту нахождения школы, утрачивали право на получение бесплатной квартиры, но им должно было предоставляться бесплатно отопление и освещение (письмо Министерства финансов РСФСР от 01.01.01 года № 756 «О предоставлении коммунальных услуг сельским учителям, проживающим в городах»).

Что касается права на указанные льготы пенсионеров из числа названных педагогических работников, то в соответствии с разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/12-22 «О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках)» (утверждено постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 154/12-22), право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением сохранялось за перешедшими на пенсию педагогическими работниками, общий стаж работы которых в сельских общеобразовательных школах составлял не менее 10 лет, если они, работая в общеобразовательных школах, находящихся в сельской местности, постоянно проживали в близлежащих городах и на момент выхода на пенсию пользовались бесплатными квартирами с отоплением и освещением (пункт 1).

4. В соответствии с Законом РСФСР от 01.01.01 года «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» изданные до принятия данного Закона акты органов СССР действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР (статья 4). Согласно пункту 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 01.01.01 года «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» на территории РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов РСФСР нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и указанному Соглашению.

Закон Российской Федерации «Об образовании» - как в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, так и в ныне действующей редакции - закрепляет право педагогов на бесплатное пользование жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности. Норм, которые непосредственно предусматривали бы предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам сельских образовательных учреждений, проживающим в близлежащих городах, а также условия сохранения за ними права на эти льготы при переходе на пенсию, не содержат ни названный Закон, ни иные федеральные законы, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Между тем, согласно приложенной к жалобе справке Похвистневского отдела образования Северо-восточного управления Министерства образования и науки Самарской области от 01.01.01 года № 57, вплоть до 1 января 2005 года ему предоставлялась льгота по оплате коммунальных услуг как педагогическому работнику, проработавшему более 10 лет в сельских школах и пользовавшемуся на момент выхода на пенсию такой льготой, а правовым основанием для этого являлось разъяснение Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/12-22. Прекращение предоставления ему данной льготы последовало в результате введения в действие Закона Самарской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области», который увязал обеспечение соответствующими мерами социальной поддержки пенсионеров из числа педагогов, работавших в сельских образовательных учреждениях, с проживанием их в сельской местности.

Как следует из ответов Самарской губернской Думы и Правительства Самарской области на запросы Конституционного Суда Российской Федерации (письмо Председателя Самарской губернской Думы от 01.01.01 года № 9.2-05/151 и письмо заместителя председателя Правительства Самарской области - министра здравоохранения и социального развития Самарской области от 01.01.01 года № УП-0/420), органы законодательной и исполнительной власти Самарской области при принятии данного Закона и определении в нем круга педагогических работников, пользующихся мерами социальной поддержки, исходили из того, что на федеральном уровне отсутствуют нормативные правовые акты, которые устанавливали бы льготы по оплате коммунальных услуг перешедшим на пенсию работникам, осуществлявшим педагогическую деятельность в сельской местности или рабочих поселках (поселках городского типа) и проживающим в близлежащих городах; какие-либо нормативные правовые акты, закрепляющие жилищно-коммунальные льготы для данной категории педагогических работников, в Самарской области также не принимались, а потому законодатель Самарской области не обязан предусматривать обеспечение этих лиц мерами социальной поддержки, полагающимися пенсионерам из числа сельских педагогов, проживающих в сельской местности.

Заявитель, указывая в обоснование своей позиции на то, что оспариваемая им норма Закона Самарской области вопреки требованиям статьи 153 Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ лишает пенсионеров - педагогических работников, длительное время проработавших в сельских образовательных учреждениях и проживающих в близлежащих городах, права на жилищно-коммунальные льготы, которыми они пользовались в соответствии с разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/12-22, тем самым фактически просит Конституционный Суд Российской Федерации подтвердить, что данный подзаконный нормативный правовой акт сохраняет свою юридическую силу. Однако разрешение вопроса о том, является ли этот акт действующим (в полном объеме или в части) и нарушает ли в связи с этим оспариваемая норма Закона Самарской области требования статьи 153 Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а является прерогативой судов общей юрисдикции.

Именно суды общей юрисдикции на основе установления и исследования фактических обстоятельств правомочны определять, имелись ли на момент принятия оспариваемой нормы правовые основания предоставления льготы по оплате жилья и коммунальных услуг перешедшим на пенсию педагогическим работникам, работавшим в сельских образовательных учреждениях и проживающим в близлежащих городах, и подтверждает ли существовавшая после принятия Закона Российской Федерации «Об образовании» многолетняя практика предоставления им этой льготы, что разъяснение Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/12-22 не утратило юридическую силу.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 1 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Романова Вениамина Петровича, поскольку разрешение поставленного заявителем вопроса Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2007 г. № 322-О-П

«По запросу Правительства Челябинской области о проверке конституционности положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе  Зорькина, судей , , , ,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи , проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса Правительства Челябинской области, установил:

1. Правительство Челябинской области в своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации просит признать абзац третий пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 01.01.01 года «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ), согласно которому педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), а размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанной меры социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации, противоречащим статьям 19, 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, поскольку, по мнению заявителя, он нарушает принцип разграничения полномочий между органами государственной власти разных уровней, носит неопределенный характер и не предусматривает механизм финансирования закрепленной им меры социальной поддержки. В запросе также утверждается, что пункт 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающий, что в случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете, противоречит статьям 1, 7, 18 и 19 Конституции Российской Федерации, поскольку он освобождает Российскую Федерацию от выполнения бюджетных обязательств в части возмещения субъектам Российской Федерации затрат на предоставление мер социальной поддержки, установленных федеральным законодательством, и тем самым препятствует реализации права соответствующих категорий граждан на пользование ими.

Как следует из представленных материалов, поводом для обращения Правительства Челябинской области в Конституционный Суд Российской Федерации послужило его несогласие с решением судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 01.01.01 года, оставленным без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, которым признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия пункт 2 постановления Правительства Челябинской области от 01.01.01 года № 194-П «О повышении тарифных ставок (окладов) и установлении мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах и рабочих поселках Челябинской области» и пункты 2 и 3 Положения о порядке и условиях предоставления отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах и рабочих поселках Челябинской области, мер социальной поддержки по оплате жилья, отопления (в том числе твердым топливом) и освещения (утверждено постановлением губернатора Челябинской области от 8 июня 2005 года № 277) - в той части, в какой ими для педагогических работников, работающих в соответствующих областных государственных и муниципальных образовательных учреждениях и проживающих в сельских населенных пунктах и рабочих поселках Челябинской области, а также пенсионеров из числа указанных лиц, проработавших в таких учреждениях, расположенных в сельских населенных пунктах и рабочих поселках, не менее 10 лет, меры социальной поддержки в виде освобождения от оплаты жилья, отопления и освещения ограничиваются социальной нормой площади жилья, нормативами потребления коммунальных услуг и электрической энергии, а ранее предоставлявшиеся им натуральные льготы заменяются денежными выплатами в размере начисленных платежей за оплату жилья, отопления и освещения исходя из указанных нормативов.

2. Согласно Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, финансовое регулирование, федеральный бюджет находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "ж", "з"); защита прав и свобод человека и гражданина, а также общие вопросы образования, социальная защита, включая социальное обеспечение, - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "б", "е", "ж" части 1); по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, части 1 и 2).

Отнесение защиты прав и свобод человека и гражданина, социальной защиты к совместному ведению означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. При этом, по смыслу статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя регулирование по вопросам, относящимся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 года № 13-O), а значит, он вправе в рамках реформирования системы социальной защиты установить определенные формы участия в ее реализации органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2.1. Жилищно-коммунальные льготы как часть сохраняющей актуальность политики стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности были установлены постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 01.01.01 года «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках» (утратило силу в соответствии с Федеральным законом от 6 мая 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг»). Согласно этому акту квалифицированным работникам просвещения, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках, должны были быть предоставлены соответствующим местным исполкомом (по местно-бюджетным учреждениям) или надлежащим учреждением, предприятием, организацией бесплатные квартиры с отоплением и освещением; при отсутствии свободных квартир в домах, принадлежащих указанным исполкомам, учреждениям, предприятиям или организациям, необходимая и вполне годная жилая площадь с отоплением и освещением на работника и членов его семьи должна была быть предоставлена в наемных помещениях, с оплатой жилой площади, отопления и освещения за счет соответствующих исполкомов, учреждений или организаций по действительной их стоимости; жилая площадь предоставлялась по нормам, установленным в данной местности (пункт 10).

Право на бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением для специалистов, работающих и проживающих в сельской местности вне населенных пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках), закреплялось и в статье 59 Жилищного кодекса РСФСР, а в отношении педагогических работников сельских школ, в том числе перешедших на пенсию и имеющих стаж работы в школах сельской местности не менее 10 лет, и совместно с ними проживающих членов их семей оно специально оговорено в сохраняющих силу в настоящее время постановлениях Совета Министров СССР от 01.01.01 года № 246 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ» (его пункт 1 обязывает исполкомы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся предоставлять бесплатно учителям, директорам (заведующим) и заведующим учебной частью начальных и семилетних школ в сельских местностях и членам их семей квартиры с отоплением и освещением по нормам, действующим в данной местности) и от 4 мая 1971 года № 255 «О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности» (подпункт "б" его пункта 6 предусматривает сохранение права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию учителями, воспитателями, директорами (их заместителями) и другими педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов в сельской местности и за членами их семей).

Указание на то, что педагогические работники образовательных учреждений (и, соответственно, вышедшие на пенсию педагогические работники, проживающие в сельской местности) пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, содержится и в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании».

2.2. В связи с переходом к рыночным отношениям в экономике механизм реализации для названных категорий граждан такой льготы, как бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением, предоставлявшейся в натуральной форме, требовал, как отмечено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 года № 375-O, соответствующих преобразований.

Изменение подхода к предоставлению льгот в жилищно-коммунальной сфере при одновременном обеспечении государственной поддержки отдельных категорий граждан нашло отражение в Законе Российской Федерации от 01.01.01 года «Об основах федеральной жилищной политики», которым определялись основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливались общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере (преамбула), вводилось понятие компенсаций (субсидий), т. е. средств, предоставляемых гражданам, в частности в качестве помощи для оплаты жилья и коммунальных услуг (статья 1).

Так, статья 15.1 данного Закона (в редакции Федерального закона от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ) ориентировала органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при обеспечении указанных в нем мер социальной защиты граждан на постепенную замену финансовой помощи, передаваемой организациям жилищно-коммунального хозяйства для возмещения расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, на субсидии, предоставляемые гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг. При этом статья 15.4 предусматривала, что на территории субъекта Российской Федерации порядок и условия предоставления таких субсидий устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом своего социально-экономического развития, а статья 15 возлагала на Правительство Российской Федерации ежегодное установление федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации были вправе устанавливать аналогичные региональные стандарты. Если федеральные стандарты должны были применяться, в частности, для расчета объема финансовой помощи, передаваемой из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в межбюджетных отношениях, то региональные - для расчета объема финансовой помощи, передаваемой из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в межбюджетных отношениях.

Согласно статье 15.3 передаваемая из федерального бюджета финансовая помощь бюджетам субъектов Российской Федерации в межбюджетных отношениях может предоставляться в том числе в форме субсидий на компенсацию расходов на предоставление установленных законодательством льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности. Соответственно, федеральными законами от 01.01.01 года «О федеральном бюджете на 2003 год» (статья 58) и от 01.01.01 года «О федеральном бюджете на 2004 год» (статья 53) предусматривались субсидии на компенсацию расходов по предоставлению таких льгот, выделяемые бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Во исполнение данного предписания постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года № 377 были утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, предусматривающие компенсацию фактически понесенных бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затрат на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности.

Введенный в действие с 1 марта 2005 года Жилищный кодекс Российской Федерации, в связи с принятием которого Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» утратил силу, в отличие от Жилищного кодекса РСФСР прямо не закрепляет жилищно-коммунальные льготы для конкретных категорий граждан, - в его статье 160 говорится только о возможности предоставления в порядке и на условиях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов для отдельных категорий граждан. При этом согласно статье 8 Федерального закона от 01.01.01 года «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на компенсации в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный этими актами до введения в действие данного Кодекса.

2.3. Федеральный закон от 6 мая 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» закрепил, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных указанными в статье 2 положениями федеральных законодательных актов, в том числе абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях и что до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года, применению подлежат указанные в статье 2 положения федеральных законодательных актов.

Обязав, таким образом, еще в 2003 году субъекты Российской Федерации установить и до 1 января 2005 года ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т. е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

С целью оказания необходимой помощи регионам федеральными законами от 01.01.01 года «О федеральном бюджете на 2005 год» (статья 40), от 01.01.01 года «О федеральном бюджете на 2006 год» (статья 40) и от 01.01.01 года «О федеральном бюджете на 2007 год» (статья 43) утвержден Федеральный фонд софинансирования социальных расходов соответственно на 2005, 2006 и 2007 годы, средства которого направляются в том числе на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение, включая работающих и проживающих в сельской местности педагогических работников.

Таким образом, оспариваемая заявителем норма абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 01.01.01 года № 122-ФЗ) не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержавшееся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг». Российская Федерация, как следует из названных нормативных правовых актов, не устранялась до 1 января 2005 года, когда вступил в силу Федеральный закон от 01.01.01 года № 122-ФЗ, и не устраняется после этой даты от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» уровня мер социальной поддержки.

Финансовые средства, объем которых должен соотноситься с фактической численностью граждан данной категории, ежегодно предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете, создающем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 01.01.01 года № 9-П, надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в данном Постановлении, как таковой федеральный закон о федеральном бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Следовательно, пункт 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, конституционность которого подвергает сомнению заявитель, не является, вопреки его утверждению, нормой, которая может служить правовым основанием для освобождения Российской Федерации от выполнения бюджетных обязательств по финансовому обеспечению указанных мер.

2.4. Таким образом, какая-либо неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации отсутствует, а потому данный запрос в силу части второй статьи 36 Федерального конституциоцного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Признать запрос Правительства Челябинской области не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Особое мнение

Судьи Конституционного Суда РФ по Определению Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 959-О-О

«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Романова Вениамина Петровича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 2 Закона Самарской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области»

1. Принципиальное значение для вывода о том, отвечает ли жалоба гражданина требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба признается допустимой, и может ли поставленный заявителем вопрос быть разрешен посредством конституционного судопроизводства, имеет оценка содержания нормативно-правового регулирования отношений по предоставлению жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам сельских школ, действовавшего на момент принятия оспариваемого Закона Самарской области. Такая оценка предполагает обращение не только к положениям соответствующих законодательных актов, принятых на федеральном уровне и в Самарской области, но и законов и иных нормативных правовых актов бывшего Союза ССР и РСФСР, которыми в свое время вводились указанные льготы, определялись цели их предоставления и круг педагогических работников, на которых они распространялись.

Как следует из преамбулы постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 01.01.01 года «О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках» (утратило силу в соответствии с Федеральным законом от 6 мая 2003 года ), установление льгот для учителей сельских школ, в том числе бесплатное предоставление им жилого помещения (квартиры) с отоплением и освещением в сельской местности, было направлено на решение задач усиления и укрепления кадров сельских специалистов и привлечения на село новых квалифицированных работников. Предоставление в соответствии с указанием Совета Министров РСФСР от 8 июля 1952 года № 000-1 при определенных условиях права на бесплатное получение квартиры, отопления и освещения также и учителям сельских школ, проживавшим в близлежащих городах, в частности в тех случаях, когда сельские Советы, несмотря на заявления учителей этих школ о предоставлении им жилой площади, не смогли предоставить таковую в сельской местности по месту нахождения школы (письмо Министерства финансов РСФСР от 01.01.01 года), не вступало в противоречие с указанной целью, а, напротив, способствовало ее достижению.

С введением нормы о сохранении за перешедшими на пенсию педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов права на бесплатные квартиры в сельской местности с отоплением и освещением, если общий стаж их работы в школах в сельской местности составлял не менее 10 лет (подпункт "б" пункта 6 постановления Совета Министров СССР от 4 апреля 1971 года № 000 «О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности»), такими же льготами получили возможность пользоваться после выхода на пенсию и педагогические работники сельских общеобразовательных школ, проживавшие в близлежащих городах. Так, в разъяснении Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/11 (утверждено постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 000/11), изданном в соответствии с поручением Совета Министров СССР от 4 апреля 1973 года, указывалось, что право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением сохраняется за данной категорией педагогических работников, если они, работая в общеобразовательной школе, находящейся в сельской местности, на момент перехода на пенсию пользовались этими льготами (пункт 1).

С принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании 19 июля 1973 года и Закона РСФСР от 2 августа 1974 года «О народном образовании», закрепивших право работников народного образования пользоваться бесплатно жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) (статья 61 Основ, статья 91 Закона), равно как и Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик в 1981 году, а в 1983 году - Жилищного кодекса РСФСР, предусмотревших предоставление такой же льготы специалистам, работающим и проживающим в сельской местности, вне населенных пунктов, а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках (статья 28 Основ и статья 59 Кодекса), предписания подзаконных нормативных правовых актов, касающиеся предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам сельских образовательных учреждений, проживающим не в сельской местности, а в близлежащих городах, и условий сохранения за ними этих льгот при выходе на пенсию, не были отменены либо изменены. Более того, в разъяснении Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 5/12-22 «О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках)» (утверждено постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 000/12-22) вновь было подтверждено, что такое право сохраняется за педагогическими работниками, общий стаж работы которых в сельских общеобразовательных школах составляет не менее 10 лет, если они, работая в школах, находящихся в сельской местности, постоянно проживали в близлежащих городах или других населенных пунктах и на момент выхода на пенсию пользовались указанными льготами (абзац третий пункта 1).

Право издавать разъяснения о применении действующего законодательства о труде и социальном обеспечении, обязательные для исполнения министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, было предоставлено Госкомтруду СССР пунктом 11 Положения о Государственном комитете Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам (утверждено постановлением Совета Министров СССР от 3 октября 1977 года № 000), и осуществленное им истолкование порядка сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию педагогическими работниками в сельской местности основывалось не только на предписании подпункта "б" пункта 6 постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года № 000, но и на иных нормах действовавшего в тот период законодательства.

Таким образом, педагоги сельских школ, проживавшие в сельской местности, и педагоги этих школ, проживавшие в близлежащих городах, относились к одной категории лиц, за которыми при наличии у них стажа педагогической работы в общеобразовательных учреждениях в сельской местности не менее 10 лет сохранялось при переходе на пенсию право на жилищно-коммунальные льготы. Отсутствие же в законах Союза ССР и РСФСР упоминания о педагогических работниках сельских школ, проживавших в близлежащих городах, не рассматривалось как исключающее признание за ними права на указанные льготы, а предоставление им таких льгот - как противоречащее смыслу соответствующих законодательных предписаний.

Закон Российской Федерации от 01.01.01 года «Об образовании» в первоначальной редакции непосредственно не закреплял право педагогических работников сельских образовательных учреждений на жилищно-коммунальные льготы. Его статья 55 предусматривала лишь, что на педагогических работников образовательных учреждений, удаленных от городских центров и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и управления, распространяются льготы, установленные в данной местности для специалистов сельского хозяйства (пункт 9). Соответствующая норма была включена в названный Закон в 1996 году: согласно абзацу третьему пункта 5 его статьи 55 (в редакции Федерального закона от 01.01.01 года ) педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Приведенная норма по существу аналогична тем нормам, что содержались в законодательных актах Союза СССР и РСФСР о народном образовании, в Основах жилищного законодательства СССР и союзных республик и Жилищном кодексе РСФСР.

Если при изменении редакции статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» федеральный законодатель имел намерение ограничить круг педагогических работников, которым предоставляется право бесплатного пользования жилым помещением с отоплением и освещением, по сравнению с установленным ранее, то, учитывая существовавшую на этот момент нормативно-правовую основу предоставления жилищно-коммунальных льгот сельским педагогическим работникам, включающую и ряд актов органов СССР и РСФСР, он должен был бы четко и однозначно выразить свою волю по данному вопросу.

Между тем нормативные правовые акты, касающиеся льгот в жилищно-коммунальной сфере для педагогических работников сельских образовательных учреждений, проживающих в близлежащих городах, а также условий сохранения предоставляемых льгот при переходе сельских педагогов на пенсию, не были признаны не подлежащими применению (утратившими силу), и правоприменительные органы, обеспечивающие реализацию установленных для педагогических работников гарантий и льгот, исходили из того, что норма абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и далее допускает предоставление жилищно-коммунальных льгот названной категории педагогических работников сельских образовательных учреждений, а также сохранение за ними этих льгот при соблюдении условий, предусмотренных подпунктом "б" пункта 6 постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года № 000 и разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 000/12-22 и при переходе на пенсию.

Подтверждением этому является предоставление гражданину , как педагогическому работнику, проработавшему в сельской школе 39 лет, жилищно-коммунальных льгот вплоть до 1 января 2005 года, т. е. достаточно длительное время после внесения в 1996 году в статью 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" соответствующих изменений. Следует заметить, что ни в этот период, ни ранее какие-либо нормативные правовые акты, устанавливающие жилищно-коммунальные льготы для данной категории педагогических работников за счет средств областного или местного бюджета, в Самарской области не принимались. Однако законность предоставления указанных льгот этой категории педагогов и расходования на эти цели бюджетных средств органами государственной власти не ставилась под сомнение <*>.

<*> Подобная практика не была исключением из общего правила, а являлась повсеместной, о чем свидетельствует, в частности, жалоба гражданина на нарушение его конституционных прав положениями абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», статьи 153 Федерального закона от 01.01.01 года «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьи 2 Закона Калининградской области «Об установлении мер социальной поддержки по плате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области» (см. определение от 4 декабря 2007 года -О).

Дополнение абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам образовательных учреждений права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации (пункт 30 статьи 16 Федерального закона от 01.01.01 года ), как отмечается в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2007 года -П, не привнесло каких-либо изменений в порядок реализации этой меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников. Из данного положения, как и иных норм Федерального закона от 01.01.01 года , а также других федеральных законов не следует, что законодатель передал субъектам Российской Федерации полномочие по определению условий приобретения педагогическими работниками образовательных учреждений права на бесплатное пользование жилой площадью с отоплением и освещением и что субъект Российской Федерации при принятии соответствующих законодательных актов вправе сужать круг педагогических работников, пользующихся правом на данную меру социальной поддержки.

2. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что изменение законодателем установленных для граждан льгот и гарантий в социальной сфере должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Иначе новое правовое регулирование, по существу, будет означать отмену для них прав, приобретенных в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых в конкретных правоотношениях, что несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 19 (части 1 и 2), 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации.

Конституционный принцип поддержания доверия к закону и действиям государства относится и к толкованию положений закона государственными органами, если это толкование являлось единообразным и постоянным. Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации, в частности, в определениях от 4 апреля 2006 года , от 01.01.01 года и от 01.01.01 года . Следовательно, существовавшая на протяжении длительного времени и основанная на толковании нормы абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» практика предоставления при соблюдении условий, предусмотренных подпунктом "б" пункта 6 постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года № 000 и разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 01.01.01 года № 000/12-22, перешедшим на пенсию педагогическим работникам сельских образовательных учреждений, проживающим как в период работы, так и после выхода на пенсию в близлежащих городах, льгот (мер социальной поддержки) по оплате жилья и коммунальных услуг обязывала законодателя Самарской области при принятии оспариваемого Закона Самарской области учитывать права, приобретенные данной категорией граждан, и не допускать снижения достигнутого уровня их социальной защищенности.

3. Таким образом, считаю, что в данном случае имелись основания для признания жалобы допустимой и принятия ее к рассмотрению в публичном заседании Конституционного Суда Российской Федерации либо для вынесения на основе ранее выраженных им правовых позиций так называемого определения с позитивным содержанием.

Полагаю также, что аналогичное решение должно было быть принято и по жалобе гражданина (см. определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года -О).