Является ли сейчас перспектива получения жилья от «военного ведомства» реальным стимулом к исполнению обязанностей военной службы?
, старший лейтенант юстиции, адъюнкт кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета
Потребность человека в убежище, жилище — одна из физиологических потребностей, которые являются необходимыми для жизни и существования любого человека. В соответствии с теорией иерархии потребностей [1] указанная потребность относится к группе потребностей первого уровня, первичным потребностям. Данные потребности являются самыми мощными, поэтому отсутствие их удовлетворенности не способно детерминировать позитивную активность субъекта, в том числе военнослужащего, направленную на добросовестное исполнение обязанностей. И в рассматриваемой ситуации субъект в первую очередь будет стремиться удовлетворить именно данный (первый) уровень базовых потребностей, и пока это не будет достигнуто на достаточном уровне, проблемами государственного масштаба этот субъект обеспокоен не будет, что с психологической точки зрения вполне естественно.
Юридическая наука, дифференцируя потребности военнослужащих по различным критериям, в том числе и по основным сферам жизнедеятельности личности, также относит потребность в жилище к наиважнейшим (потребностям в обеспечении материальной благополучности личности)[2]. Обеспеченность населения жильем — один из главнейших показателей уровня его благосостояния[3].
По состоянию на февраль 2005 г. в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, сложилась следующая ситуация: около 530 тыс. военнослужащих всех силовых российских ведомств нуждаются в улучшении жилищных условий. Более 40 тыс. семей военнослужащих вообще не имеет никакого жилья. Только в Вооруженных Силах Российской Федерации «бесквартирных» военнослужащих 164,5 тыс. человек. В общежитиях сейчас проживают 85 тыс. семей военнослужащих, снимают жилье 49 тыс., в кабинетах, казармах воинских частей — 1 300 семей[4].
В 2004 г. в Вооруженных Силах Российской Федерации проблема с жильем стояла не менее остро: «бесквартирных» офицеров было 95 тыс., 170 тыс. являлись нуждающимися в улучшении жилищных условий[5].
В 2003 г., по данным комитета Государственной Думы Российской Федерации по обороне, нуждались в постоянном жилье или в улучшении жилищных условий: в Вооруженных Силах Российской Федерации — около 170 тыс. человек; во внутренних войсках МВД России — около 20 тыс.; в ФСБ России — около 30 тыс.; в МЧС России — более 28 тыс.; в Железнодорожных войсках и Спецстрое — более 3 тыс.[6]
В 2002 г. в Вооруженных Силах Российской Федерации в жилье или улучшении жилищных условий нуждались около 123 тыс. военнослужащих и 158 тыс. граждан, уволенных с военной службы[7].
В период существования Вооруженных Сил СССР также имело место долгое ожидание военнослужащими получения жилья от военного ведомства. Так, в 1984 г. от офицеров, прапорщиков, мичманов, сверхсрочнослужащих и членов их семей на имя министра обороны СССР поступило 3 726 писем, содержащих информацию о различного рода нарушениях установленного порядка распределения жилой площади[8].
В докладной министру обороны СССР сообщалось, что в 1982 г. в Приемную министра обороны поступило много писем, в которых военнослужащие жалуются на длительные (3—5 лет) сроки ожидания жилой площади[9].
Некоторое время назад считалось, что получения жилья в порядке очередности приходится ждать 6—7 лет, сейчас — минимум 8—10 лет. Еще через два-три года речь пойдет о 15—20 годах ожидания[10].
Таким образом, вырисовывается отчетливая тенденция, с одной стороны, значительного увеличения срока ожидания военнослужащим жилого помещения от органа власти, в котором предусмотрена военная служба (за последние 20 лет — практически в 5 раз), а с другой — постоянного роста количества лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий за счет указанных органов.
Однако жилищная проблема военнослужащих не является порождением исключительно нашего времени. Анализ исторических материалов позволяет прийти к выводу, что в начале ХХ в. в российской армии материальные интересы офицеров, в том числе и жилищные, являлись одними из наиболее существенных. В частности, «автор “Военного сборника” в 1909 г. делился своими соображениями по поводу решения такой насущной для большинства офицеров проблемы, как жилищная. Он писал о том, что в крупных городах они тратят от 1/3 до 1/2 своего денежного содержания на поднаем жилья»[11].
В средствах массовой информации неоднократно предлагались различные проекты, высказывания на тему «ускорение ожидания приобретения жилья». Например, создание федеральной координирующей структуры, в ведении которой находились бы вопросы обеспечения жильем военнослужащих всех «силовых» ведомств[12] ; утверждение в федеральном законодательстве предложений Комитета Государственной Думы по обороне об обязательной передаче 5—10 % любого вводимого в строй жилья независимо от форм собственности, источников инвестиций воинским формированиям[13] и т. п.
Как же на практике происходило решение данной проблемы?
В 1993—1997 гг. обеспечение жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, осуществлялось в рамках реализации государственных программ строительства нового жилья за счет средств федерального бюджета. Однако, несмотря на то, что указанными программами предусматривалось обеспечить жильем 409 тыс. семей военнослужащих и 233 тыс. семей граждан, уволенных с военной службы, фактически за этот период жилье было предоставлено 240 тыс. семей, что составило 37 % от заданий программ[14]. При этом предпринимались попытки решения жилищного вопроса военнослужащих и членов их семей посредством предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья в собственность. Но указанная форма не получила развития, и темпы обеспечения жильем военнослужащих снижались[15].
Впоследствии на смену данным государственным программам пришла федеральная целевая программа «Государственные жилищные сертификаты». Однако вместо планируемых 14 тыс. жилищных сертификатов в год начиная с 1998 по 2000 гг. выделялось соответственно 2,2; 4,0; 8,3 тыс. сертификатов. Безусловно, тенденция к увеличению прослеживается. Так, в 2002 г. по разделу «Военная реформа» был осуществлен выпусксертификатов на общую сумму 5 950,7 млн руб., а в бюджете на 2003 г. по указанному разделу для обеспечения жильем увольняемых военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации предусмотрены средства в сумме,0 млн руб.[16] На практике действующая система обеспечения жильем военнослужащих, предусматривающая выдачу им жилищных сертификатов и предоставление субсидий, вступила в противоречие с экономическими возможностями государства, в результате чего получение военнослужащими постоянного жилья затягивается на годы вместо предусмотренных законом трех месяцев.
Кроме того, весьма значительное количество военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, должно обеспечиваться служебным жильем на весь срок военной службы. Речь идет о следующих категориях:
— военнослужащие, назначенные на воинские должности после окончания военного образовательного учреждения профессионального образования и получения в связи с этим офицерского воинского звания (начиная с 1998 г.), и совместно проживающие с ними члены их семей;
— офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента Российской Федерации, а также офицеры, заключившие первый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены их семей;
— прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по контракту после 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены их семей;
— военнослужащие, проходящие военную службу по контракту в закрытых военных городках, а также члены их семей.
Пункт 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» гарантирует вышеуказанным гражданам обеспечение служебным жильем в трехмесячный срок, однако эта норма не находит своего развития в подзаконных актах, которые должны детально регламентировать порядок предоставления служебного жилья (по аналогии с детализированным алгоритмом предоставления жилья для постоянного проживания). Сложившаяся ситуация приводит к многочисленным злоупотреблениям в процессе распределения служебного жилого фонда, неправильному пониманию и применению отдельными должностными лицами норм указанного Закона, в частности, отождествлению понятий «общежитие» и «служебное жилье», формированию очереди на служебное жилье (что не только не предусмотрено Инструкцией о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, но и противоречит самой сущности гарантии обеспечения служебным жильем в трехмесячный срок), включению лиц, обеспечивающихся служебным жильем, в конец очереди нуждающихся в улучшении жилищных условий, и т. п.
Все вышеизложенное приводит к тому, что военнослужащие не в состоянии на протяжении весьма значительного промежутка времени (который может даже представлять собой и весь период военной службы) удовлетворить одну из своих базовых физиологических потребностей — потребность в жилище, которая, кроме того, является и конституционным правом гражданина (п. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации).
Если правовую норму, гарантирующую обеспечение военнослужащих жильем за счет средств соответствующего органа власти, в котором предусмотрена военная служба, рассматривать как правовое средство, содержащее в себе значительный стимулирующий исполнение обязанностей военной службы потенциал (так как правовой стимул исполнения обязанностей военной службы по своей сути представляет собой правовую норму либо совокупность норм военного права, в которых на информационно-психологическом уровне заложена потенциальная возможность положительного воздействия на сознание военнослужащего с целью вызвать у него побуждение к добросовестному исполнению обязанностей военной службы, основанное на стремлении удовлетворения собственного интереса, который в данном случае базируется на одной из первичных физиологических потребностей), то можно утверждать, что в настоящее время не соблюдается один из конкретно-институциональных принципов стимулирования исполнения обязанностей военной службы: принцип завершенности применения стимулирующего правового средства.
Данный принцип предполагает собой обязательную реализацию процесса стимулирования в том или ином виде путем получения военнослужащим материального либо нематериального блага как результата добросовестного исполнения обязанностей военной службы, совершением управомоченным должностным лицом (либо органом) определенного действия, предусмотренного правовой нормой (в данном случае — предоставление жилого помещения). Отсутствие завершенности ведет к утрате самой сущности (а также основной цели) процесса стимулирования как деятельности, направленной на повышение заинтересованности в добросовестном исполнении обязанностей военной службы.
Если раньше (в период существования Вооруженных Сил СССР) одним из мотивов, побуждающих советских граждан проходить военную службу в кадрах Вооруженных Сил, являлось осознание реальной перспективной возможности получения постоянного жилья (на более льготных по отношению к другим гражданам условиях) от «военного ведомства», то сейчас объективно сложившаяся ситуация порождает прямо противоположный эффект. При наличии в современном российском обществе возможности выступать в качестве субъекта правоотношений в рамках нескольких правовых режимов (властного; дающего возможность выбора поведения; стимулирующего и т. п.) предпочтение отдается тому, который создает наиболее благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов, в том числе и базирующихся на удовлетворении первичных физиологических потребностей. В настоящее время в Вооруженных Силах Российской Федерации (а также в иных министерствах и ведомствах, в которых законом предусмотрена военная служба) сложилась следующая ситуация: военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, не заинтересованы в добросовестном исполнении обязанностей военной службы и как следствие осуществляют имитацию военной службы, а лица, имеющие потенциальную возможность заключить контракт о прохождении военной службы, не делают этого, отдавая предпочтение иным видам трудовой деятельности.
Кроме того, действующие нормативные правовые акты, регулирующие жилищные правоотношения с участием военнослужащих, указывают на специальный (в частности, в Министерстве обороны Российской Федерации — внеочередной[17]) порядок предоставления жилья военнослужащим, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающимся в улучшении жилищных условий по нормам, увольняющимся с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, что позволяет сделать вывод о том, что законодательство направлено не на стимулирование военнослужащих к исполнению обязанностей военной службы, а на увольнение с нее[18].
[1] Мотивация и личность. СПб., 1999. С. 77—105.
[2] Правовой статус советских военнослужащих: Дисс. … докт. юрид. наук. М., 1986. С. 137.
[3] Правовое регулирование обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту: Дисс. … канд. юрид наук. М., 2004. — С. 16.
[4] Бесквартирные люди в погонах живут в ожидании чуда. Новая накопительно-ипотечная система обеспечения жильем военнослужащих пока не работает // Независимое военное обозрение. 20февраля
[5] Путин парадоксам не друг. По его требованию меняют систему выдачи жилья офицерам: им будут приплачивать 1000 долларов в год // Независимое военное обозрение. 20марта.
[6] Кто даст крышу военнослужащему? Государство от своих обязательств не отказывается, но исполнять их не торопится // Независимое военное обозрение. 20октября.
[7] Армейское бесправие. За год число недовольных военнослужащих возросло на треть // Независимое военное обозрение. 20марта.
[8] См. дело № 4 Приемной министра обороны СССР. 1985. Л. д. 8.
[9] Указ. соч. С. 162.
[10] Это сладкое слово — квартира. Но горькая правда в том, что бесплатных квартир на всех не хватит никогда // Независимое военное обозрение. 20октября.
[11] Дисциплинарный кризис на рубеже веков. Проблемы офицерского корпуса русской армии в 1880—1910-х годах // Независимое военное обозрение. 20мая.
[12] Военный профсоюз нашел решение жилищной проблемы // Независимое военное обозрение. 20декабря.
[13] Жилищный тупик. Единственной возможностью для офицера получить квартиру становится увольнение // Независимое военное обозрение. 20марта.
[14] См.: «Копилка» для военных, или в поисках ответа на квартирный вопрос // Красная звезда. 20февраля.
[15] Пути совершенствования законодательства Российской Федерации о праве военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями // Право в Вооруженных Силах. 2004. № 2. С. 17—18.
[16] См.: Указ. соч.
[17] Пункт 12 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 80.
[18] Юридические опасности военной безопасности Российской Федерации (о некоторых аспектах влияния права на военную безопасность) // Право в Вооруженных Силах. 2003. № 12. С. 63.
