Проблемы исполнения решений Конституционного Суда Республики Северная Осетия–Алания по социальным правам

, судья Конституционного Суда

Республики Северная Осетия–Алания

Проблемы исполнения решений Конституционного Суда Республики Северная Осетия–Алания по социальным правам

Российская Федерация, согласно Конституции (часть 1 статьи 7), является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако для этого государство должно определить социальную модель, доктрину устройства социальной сферы, то есть выработать четкую концепцию социального государства. Мы же наблюдаем только попытки, на мой взгляд, недостаточно продуманные и непоследовательные, по существу носящие «поисковый характер»[1], совершенствовать несформированную социальную модель.

Сегодня в социальной сфере очевидно стремление государства освободиться от патерналистских пут и оставить в копилке долгов государства перед обществом только две функции. Первая - это защита тех категорий лиц, которые не в состоянии самостоятельно, без помощи государства, обустроить свою жизнь. Вторая – это содействие тем, кто стремится к экономической независимости и, тем самым, обеспечивает себе и своей семье социальную защиту. При этом важно учесть, что любые подходы к правовому регулированию социальной сферы определяются социальной политикой, проводимой государством.

Во многих отношениях государственная социальная политика России сводится в настоящее время к социальному страхованию. Между тем, не все виды социальных услуг, предоставляемых государством, обеспечивают его гражданам реализацию тех социальных прав, которые предусмотрены Конституцией РФ. Безусловно, концепция совершенствования системы социального страхования необходима для обеспечения права на труд (статья 37 Конституции РФ), права на защиту государством материнства, детства, семьи (статья 38 Конституции РФ), права на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39 Конституции РФ), права на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41 Конституции РФ). Но социальное страхование не может обеспечить реализацию права на жилище (ст.40 Конституции РФ), а, между тем, это одно из тех прав, которые гарантируют личности достойное существование. Особенно остро ощущают на себе отсутствие гарантий права на жилище лица, которых принято называть социально незащищенными категориями. К ним относят ветеранов, инвалидов, одиноких, несовершеннолетних и др.

В этой связи хотелось бы остановиться на одном из дел, рассмотренных Конституционным Судом Республики Северная Осетия–Алания в году по обращению гражданки о проверке конституционности Положения о порядке предоставления безвозмездных субсидий на обустройство в Республике Северная Осетия–Алания и возвращение в места прежнего проживания беженцев и вынужденных переселенцев, пострадавших в результате грузино-осетинского конфликта 1991 года и временно проживающих в санаториях «Осетия» и «Редант», утвержденного Постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 01.01.01 года № 43 «О мерах по ускорению процесса отселения беженцев и вынужденных переселенцев из аварийных зданий санаториев «Осетия» и «Редант». По мнению заявительницы, положения оспариваемого акта, согласно которым вынужденные переселенцы, обустраивающиеся на территории республики, наделялись земельными участками и субсидиями в размере всего 15 тысяч рублей на семью, а также положения, устанавливающие, что получение данного вида государственной помощи влечет снятие указанных лиц с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, утрату вынужденными переселенцами права на проживание по месту временного размещения и обязанность за день до получения субсидии освободить занимаемые ими и членами их семей места временного размещения, противоречили конституционным нормам, а именно статьям 18, 20, 40, 55 (части 2), 63 (части 1) Конституции Республики Северная Осетия-Алания.

Конституционный Суд, рассматривая дело, пришел к выводу, что размер предоставляемой субсидии не противоречит конституционному праву на жилище, так как субъекты права на получение субсидии не обязаны были взять ее, они вправе были отказаться от получения предоставляемых денежных средств на жилищное обустройство, продолжая оставаться на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. В таком случае государство было бы обязано предоставить вынужденным переселенцам жилье бесплатно или за доступную плату.

Вместе с тем Конституционный Суд постановил, что конституционное право на жилище было нарушено положениями оспариваемого акта, устанавливающими требование об освобождении беженцами и вынужденными переселенцами занимаемых ими и членами их семей жилых помещений по месту временного размещения за день до получения субсидий, а также устанавливающими требование о снятии с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий вынужденных переселенцев, обустраивающихся на территории Республики Северная Осетия-Алания, в случае получения ими субсидий и наделения земельными участками. Конституционный Суд отменил действие неконституционных норм оспариваемого акта, применение которых привело к нарушению права вынужденных переселенцев на жилище. Такое положение вытекает из статьи 61 Конституционного закона Республики Северная Осетия–Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания» от 01.01.01 года №17-РЗ, согласно которой акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных законом случаях. Однако здесь возникает несколько проблем.

Во-первых, оспариваемое Положение было разработано и утверждено Правительством Республики Северная Осетия–Алания с единственной целью – освободить занимаемые с 1991 года беженцами и вынужденными переселенцами аварийные здания санаториев «Осетия» и «Редант», т. е. это был акт временного действия. Как только реализация искомой цели была завершена (указанные категории граждан были выселены из аварийных зданий в 2000 году), оспариваемый акт фактически прекратил свое действие во времени. Весьма сложным, если не сказать невозможным, представляется в этой связи «возвращение сторон в первоначальное состояние».

Во-вторых, задолго до вынесения решения Конституционным Судом Республики Северная Осетия–Алания вынужденные переселенцы, временно размещенные уполномоченными органами в зданиях санаториев «Осетия» и «Редант», были выселены на основании решений судов общей юрисдикции. Решения этих судов своевременно не были обжалованы беженцами и вынужденными переселенцами, впрочем, если бы и были, другого судебного решения не могло быть, так как указанные здания находились в аварийном состоянии, т. е. представляли угрозу жизни и здоровью проживавших там граждан.

В-третьих, вынужденные переселенцы, опять же до принятия решения Конституционным Судом РСО-Алания, были исключены из сводных списков нуждающихся в улучшении жилищных условий на основании того, что они были наделены земельными участками с одновременным предоставлением им субсидий для жилищного обустройства.

В-четвертых, большинство лиц, отселенных из аварийных зданий санаториев «Осетия» и «Редант», в период рассмотрения дела Конституционным Судом уже утратили статус вынужденного переселенца.

Таким образом, коль скоро применением неконституционного акта или его отдельных положений были нарушены гарантированные Конституцией РСО-Алания права, в частности, право на жилище, они должны быть восстановлены посредством пересмотра принятых решений на основании названного постановления Конституционного Суда Республики Северная Осетия–Алания. Но как это сделать на практике? Совершенно очевидно, что для восстановления нарушенных жилищных прав вынужденных переселенцев необходимо, прежде всего, восстановить статус таковых, утраченный еще до рассмотрения дела в Конституционном Суде. Однако восстановление статуса не вытекает из постановления Конституционного Суда. Решение этого вопроса – подведомственность судов общей юрисдикции. Впрочем, срок исковой давности для рассмотрения в этих судах данной категории дел также давно истек, и вряд ли для его восстановления есть какие-либо основания. Но даже если предположить возможность восстановления статуса вынужденного переселенца или беженца, нет никаких предпосылок для восстановления права на предоставление выселенным из санаториев «Осетия» и «Редант» иного жилья для временного размещения. Расходные обязательства в этой части, согласно федеральному законодательству, возложены на Российскую Федерацию, которая с 1997 года прекратила финансирование аренды жилых помещений для временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев, а постоянный целевой фонд жилья на территории республики так и не был сформирован.

Относительно же восстановления вынужденных переселенцев в списках нуждающихся в улучшении жилищных условий ситуация еще более сложная. И сложность эта обусловлена не только продолжительностью срока, прошедшего после снятия с учета вынужденных переселенцев, но и принятием и введением в действие нового Жилищного кодекса Российской Федерации.

Суть в том, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта действовал Жилищный кодекс РСФСР. В соответствии с частью 1 стати 32 данного кодекса право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий сохранялось за гражданами до получения ими жилого помещения, то есть до фактического жилищного обустройства, за исключением случаев, предусмотренных частью второй. Среди оснований для снятия с учета: 1) улучшение жилищных условий, в результате которого отпали основания для предоставления жилого помещения; 2) выезд на другое постоянное место жительства; 3) выявление в представленных документах не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий, послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о принятии на учет; 4) прекращение трудовых отношений с предприятием, учреждением, организацией, если они состоят на учете по месту работы, и никто из членов их семей не работает на этом предприятии, в учреждении, организации, кроме случаев увольнения в связи с уходом на пенсию или переходом на выборную должность (при этом не могут быть сняты с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий семьи, потерявшие кормильца, состоявшего на учете). Аналогичные основания для снятия с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий содержались и в Примерных правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных Постановлением Совмина РСФСР от 01.01.01 года № 000. Из этого следует, что ни наделение вынужденных переселенцев земельными участками, ни предоставление им субсидий не могло быть основанием снятия их с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий до фактического получения, приобретения, найма, строительства жилья.

Между тем, Жилищным кодексом Российской Федерации, вступившим в действие с 1 января 2005 года, среди оснований снятия граждан с учета установлены, в том числе и случаи получения от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения (пункт 4 части 1 статьи 56), а также предоставление в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома (пункт 5 части 1статьи 56).Таким образом, законодатель формализовал отношения между государством и гражданином, сведя их только к факту получения последним одного из видов государственной помощи, предусмотренных статьей 56 ЖК РФ.

Исходя из принципа недопустимости придания актам жилищного законодательства обратной силы, в том числе недопустимости применения норм Жилищного кодекса РФ к жилищным отношениям, возникшим до введения его в действие (часть 1 статьи 6 ЖК РФ), вынужденные переселенцы, получившие субсидии и наделенные земельными участками, согласно Положению о порядке предоставления безвозмездных субсидий на обустройство в Республике Северная Осетия-Алания и возвращение в места прежнего проживания беженцев и вынужденных переселенцев, пострадавших в результате грузино-осетинского конфликта 1991 года и временно проживающих в санаториях «Осетия» и «Редант» от 01.01.01 года, должны были сохранить право на оставление их в списках нуждающихся в улучшении жилищных условий до фактического жилищного обустройства, как это предусматривалось федеральным законодательством. В нарушение указанного принципа граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, снимаются с учета в случае получения ими субсидий или предоставления им земельных участков в целях жилищного обустройства (соответственно пункты 4 и 5 части 1 статьи 56 ЖК РФ). Данное положение закреплено в части 2 статьи 6 Федерального закона от 01.01.01 года «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации». Следовательно, закону, ухудшающему правовое положение вынужденных переселенцев относительно норм законодательства, регулирующего их жилищные права до введения в действие нового Жилищного кодекса, была придана обратная сила, что недопустимо согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации. Такое изменение, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 01.01.01 года, «должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм…»[2].

Ввиду того, что вынужденные переселенцы, согласно федеральным нормативным правовым актам, до 1 марта 2005 года снимались с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий только при фактическом жилищном обустройстве (даже при получении ими субсидий или наделения их земельными участками), лишение их установленных гарантий предоставления жилья бесплатно или за доступную плату ухудшило правовой статус данной категории лиц. В этой связи считаю необходимым исключить из части 2 статьи 6 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» основания, предусмотренные пунктами 4 и 5 части 1 статьи 56 Жилищного кодекса РФ, и, таким образом, отменить придание обратной силы нормам ЖК РФ, ухудшающим положение лиц, воспользовавшихся одним из видов государственной помощи для жилищного обустройства, в частности, вынужденных переселенцев, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и получивших субсидию и (или) наделенных земельными участками до 1 марта 2005 года, однако не утративших оснований состоять на указанном учете с введением в действие нового ЖК.

[1] Социальная модель государства: опыт стран Европы и выбор современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 10. С. 27.

[2] Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан и » // Собрание законодательства РФ от 01.01.2001. № 22. Ст. 2276.