Законодательство о техническом регулировании

1.15. Законодательство о техническом регулировании

1.15.1. Оценка ситуации в сфере правового регулирования и основные результаты деятельности ТПП РФ

Реформа системы технического регулирования предполагает замену многочисленных ГОСТов, ОСТов, СНиПов, СанПиНов и других ведомственных актов на технические регламенты, устанавливающие обязательные для исполнения требования по обеспечению безопасности, и на национальные стандарты, содержащие добровольные требования. Реформа системы технического регулирования предусматривает замену огромного количества существовавших еще со времен Советского Союза норм и требований к продукции и процессам ее производства и обращения современной системой контроля качества и безопасности, соответствующей международным стандартам.

Начало кардинальной реформе системы отечественных стандартов, норм, правил и нормативов положил Федеральный закон от 01.01.01 г. «О техническом регулировании» (далее – Закон), вступивший в силу с 1 июля 2003 г. По масштабности происходящих перемен это одно из самых значимых событий в стране.

Из названия Закона складывается ошибочное представление, что он имеет сугубо технический характер. Это совершенно не соответствует его содержанию. Закон направлен на создание современной правовой системы технического регулирования, формирование таких отношений бизнеса и государства в этой сфере, которые реально способны обеспечивать повышение конкурентоспособности российской экономики и устранение административных барьеров. Ряд специалистов утверждают, что он разработан в соответствии с практикой работы в данной области стран с развитой рыночной экономикой, требованиями международных экономических организаций, включая Всемирную торговую организацию. Это обстоятельство является необходимым условием интеграции России в мировой экономический процесс. Другие придерживаются противоположной точки зрения, полагая, что Закон надо срочно поправлять, иначе России грозит беда.

С одной стороны Закон чрезвычайно важен в качестве рамочного документа. С другой стороны в его рамках сделана первая попытка упорядочить процесс принятия решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности, сделать его максимально прозрачным и минимизировать ведомственное нормотворчество, создающее порой препятствия развитию предпринимательства. В идеале реализация реформы технического регулирования должна вести как к снижению административного давления на бизнес, так и к повышению конкурентоспособности российской экономики.

Закон имеет огромное социально-экономическое значение, поскольку направлен на установление правил государственного регулирования требований к продукции, включая товары народного потребления, связанных с нею процессов, а также работ и услуг в интересах потребителей. Наряду с этим, он предусматривает процесс дебюрократизации экономики, освобождение предпринимателей от мелочной опеки органов исполнительной власти, кардинальное повышение уровня правового регулирования в важной сфере деятельности.

Давая общую оценку содержанию Закона, необходимо отметить, что его цель, прежде всего, устранить еще имеющиеся остатки методов административного управления экономикой в части регулирования требований к продукции (работам, услугам), процессам ее производства и использования. Закон устанавливает принципиально новую систему государственного нормирования в данной области, систему нормативной документации, коренным образом меняет роль и значение стандартизации и стандартов, вносит ясность во многие понятия, порядок функционирования различных институтов в данной области, включая организацию государственного контроля, кардинально меняет порядок установления требований к проведению работ и оказанию услуг.

Закон является комплексным федеральным актом и устанавливает на основе Конституции Российской Федерации:

- порядок разработки, принятия, применения и исполнения общеобязательных государственных требований к продукции, процессам ее производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации;

- порядок осуществления тех же процедур в отношении необязательных требований к указанным объектам, а также к работам и услугам;

- систему нормативных и рекомендательных актов, в которых закрепляются соответствующие требования к регулируемым объектам;

- порядок осуществления работ по стандартизации регулируемых объектов;

- порядок подтверждения соответствия регулируемых объектов обязательным или необязательным требованиям;

- порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением общеобязательных требований к регулируемым объектам;

- порядок информации и финансирования работ в регулируемой области.

Основная цель Закона - создание новой системы нормативных документов: обязательных технических регламентов, которые будут содержать только требования к безопасности, и добровольных стандартов, перечень требований которых не ограничен.

Закон кардинально изменил всю систему технических требований, порядок их разработки и утверждения, порядок осуществления государственного контроля и подтверждения соответствия требованиям обязательных и добровольных норм. Он подчеркнул свою приоритетную значимость в вопросах технического регулирования, является базовым нормативным правовым актом в регулируемой сфере, а все остальные федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации должны быть приняты в соответствии с его нормами. Кроме того, в нем подчеркивается необходимость приведения в соответствие с Законом положений всех ранее принятых законодательных и иных нормативных правовых актов.

До принятия этого Закона правовое регулирование в области разработки, принятия, исполнения и осуществления контроля соблюдения обязательных требований осуществлялось множеством законов и подзаконных актов. Среди них можно, например, выделить законы «О защите прав потребителей»; «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» и другие. Он предназначен также заменить действие законов «О сертификации продукции и услуг» и «О стандартизации». Надлежит внести изменения в ряд других законов.

На правительственном уровне утверждались правила проведения уничтожения опасной продукции, правила проведения сертификации, регулировались вопросы организации государственного контроля, проведения экспертизы товаров, защиты потребительского рынка от проникновения опасных импортных товаров и т. п. Теперь за органами исполнительной власти оставлено право издавать в сфере технического регулирования только акты рекомендательного характера. Тем самым, по существу, должна прекратиться практика ведомственного нормирования технических характеристик продукции и установления правил проверки соответствия, т. е. сертификации. Все ранее изданные органами исполнительной власти решения после принятия технических регламентов утрачивают свою обязательность (за исключением актов, устанавливающих обязательные требования к оборонной продукции и продукции, сведения о которой составляют государственную тайну).

Во исполнение Закона Правительство РФ приняло ряд постановлений: об образовании Правительственной комиссии по техническому регулированию (от 1 марта 2005 г. № 97); об утверждении положений о федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию (от 01.01.01 г. № 000); о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию (от 01.01.01 г. № 000); об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных актов о технических регламентах (5 ноября 2003 г. № 000); об утверждении Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии (от 01.01.01 г. № 000) и Правил финансирования за счет средств федерального бюджета расходов в области технического регулирования (от 01.01.01 г. № 000) и другие.

Закон ориентирован на создание условий, максимально приближенных к тем, которые регулируют рынок в промышленно развитых странах, когда изготовитель обязательно должен следовать только техническим регламентам, а стандарты применяются добровольно – прежде всего, для обеспечения кооперации и совместимости форматов производимой продукции и процессов в технологически сложных отраслях – связь, информатика, машиностроение и т. п.

До принятия Закона в России существовала нормативно-техническая база, содержавшая, как подсчитали специалисты, около документов, в их числе свышегосударственных стандартов, а также отраслевых стандартов, норм и правил, методических материалов, указаний и т. п. Они включали в себя обязательные нормы по качеству исполнения различных видов продукции, в том числе с точки зрения её безопасности для пользователя и окружающей среды, нормы и правила, обеспечивавшие единство и требуемую точность измерения физических величин и различных характеристик продукции, правила и способы сертификации продукции и др.

В этой базе был сконцентрирован громадный опыт развития советской экономики и техники, в том числе ракетно-космической отрасли, в которой использовалось околодокументов, и авиапромышленности – болеедокументов. Причём, требования к качеству исполнения и безопасности продукции действительно нередко превышали зарубежные.

Прежде в среднем каждые 5 лет эти документы обновлялись с учётом прогресса науки, технологий и техники. Но за последние 15 лет эта работа во многом свернулась, что объективно вызвано распадом производственных цепочек межотраслевой кооперации и прекращением выпуска сложной продукции в наукоёмких отраслях (таких как радиоэлектроника, станкостроение и др.). Соответственно закрылись или сузили сферу деятельности многие институты, занимавшиеся стандартизацией и метрологией, значительно уменьшилась востребованность в обновлённых и новых стандартах.

Когда готовился и обсуждался проект закона, он вызвал активное сопротивление и непонимание многих заинтересованных ведомств, организаций и сообществ. Можно смело сказать, что ни один законопроект до этого не вызывал столь бурного обсуждения и столь противоположных оценок общества, как анализируемый Закон: от восхищенных откликов до полного неприятия. Некоторые называют его «радикальным», «чрезвычайно важным», «революционным», «технической Конституцией» и т. п. Правда, многие и сейчас продолжают считать его вредным, не до конца проработанным. Среди сторонников такой позиции можно встретить государственных и общественных деятелей, предпринимателей и организаторов производства, известных во всем мире ученых и специалистов.

Одним из ключевых моментов законопроекта была процедура разработки технического регламента, когда его разработчиком могло выступать любое лицо, и любой технический регламент до его принятия должен был пройти процедуру публичного обсуждения в течение не менее двух месяцев. Процедура принятия технического регламента федеральным законом в трех чтениях также обеспечивала максимальную степень публичности обсуждения. По сути, технический регламент становился соглашением между производителем, обществом и государством о том, какой уровень безопасности продукции или процессов производства общество считает приемлемым при существующем уровне развития техники и технологии. Еще одним из ключевых пунктов Закона был перенос системы государственного надзора с «до - рыночного» контроля на контроль «на рынке». При этом ответственность перекладывалась на производителя, который должен был самостоятельно обеспечить безопасность своей продукции, государство же брало на себя функции проверки соответствия продукции на стадии обращения.

1.15.2. Основные проблемы, подлежащие решению

Основной недостаток Закона в том, что он, к сожалению, не дает четкого ответа на главный вопрос: «Кто в России отвечает за качество товаров?» Конечно, эта проблема должна разрешаться посредством саморегулирования рынка. То есть потребитель при приобретении товаров должен сам делать выбор, какой товар и какого производителя ему покупать. Практику разделения ответственности Россия переняла у европейских стран, где она формировалась долгими годами конкуренции и развитым потребительским образованием, чего в нашей стране не было, и нет. Для обеспечения свободного выхода отечественной продукции на мировой рынок недостаточно привести свою нормативную базу в соответствии с европейскими требованиями. Основным критерием все-таки было и остается качество предлагаемой продукции.

Стремление реанимировать отечественное товарное производство и намерения присоединиться к ВТО потребовали ревизии, существовавшей нормативно-технической базы и её обновления. Казалось бы, для этого нужно было сначала разработать новую концепцию национальной системы стандартизации с учётом определённой гармонизации отечественных стандартов с зарубежными аналогами, исходя из национальных интересов. И лишь после этого по вполне определённым и обоснованным соображениям постепенно скорректировать существующие документы, последовательно, исключая ненужные нормы, исходя из критериев и условий новой концепции.

Ряд ученых и специалистов опасность Закона обусловливают множеством принципиально значимых обстоятельств:

- прямой его угрозой для национальной безопасности страны;

- ничем не обоснованной и опасной экспансией во многие сферы экономики, регулируемые другими нормативными правовыми актами, что уже вносит хаос в эти сферы;

- подменой и неверным толкованием многих устоявшихся норм и понятий, чем, в частности, допускается возможность строительства опасных объектов и производства опасной продукции и их эксплуатации;

- надуманностью технических регламентов и их статуса федеральных законов;

- запретом корректировки норм безопасности продукции до принятия соответствующих технических регламентов, что ведёт к снижению конкурентоспособности отечественной продукции и её отставанию от зарубежных изделий, росту импорта опасных товаров и диверсиям на внутреннем рынке;

- включением в нормы закона объектов, не отвечающих его же целям. Это обеспечение ядерной и радиационной безопасности, санитарные и ветеринарные мероприятия, социальные стандарты, стандарты по охране труда, строительные объекты, оборонная продукция и единство измерений. В случае единства измерений ликвидируется вся отечественная система метрологического обеспечения, начиная с эталонов, что угрожает безопасности, в том числе, транспортных систем, а также обороноспособности страны;

- отсутствием методологической базы для реализации Закона, а создать её объективно невозможно, что ведёт к самоуправству при разработке технических регламентов;

- ничем не обоснованной добровольностью использования стандартов в части, не касающейся норм безопасности, что недопустимо при кризисном состоянии экономики;

- ликвидацией отраслевой и межотраслевой нормативно-технической документации, что ведёт к развалу кооперационного производства сложной техники и технических комплексов, а также продукции двойного назначения, в частности, авиации;

- существенным и преждевременным снижением государственного контроля качества и безопасности продукции, притом, что в законодательстве (административное и уголовное право) отсутствуют какие-либо меры наказания за выпуск и продажу опасной продукции, не соответствующей техническим регламентам;

- допустимостью разработок технических регламентов любыми лицами без учёта их профессионализма в соответствующих областях знаний и возможными вследствие этого конфликтами интересов. Это чревато производством низкокачественной продукции и недобросовестной конкуренцией;

- несоответствием, вопреки требованиям Закона, многих его ключевых положений Соглашению по техническим барьерам в торговле ВТО, а также международным договорам, соглашениям и конвенциям, к которым присоединилась или которые подписала Россия, в сферах регулирования различных видов деятельности, в частности, авиаперевозок, атомной энергетики и др.;

- отсутствием доказательств экономической целесообразности Закона для страны.

Например, депутаты Государственной Думы четвертого созыва , , В., директор Института экономики РАН, член-корреспондент РАН , академик РАН , в 2006 г. в открытом письме Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства и Председателям палат Федерального Собрания посчитали, что Федеральный закон «О техническом регулировании» разработан и принят в пожарном порядке, вопреки многочисленным предупреждениям научно-технической общественности и специалистов о громадном ущербе, который он нанесет стране и ее национальной безопасности, в связи, с чем призвали концептуально его переработать. Емко оценил результаты проводимой реформы технического регулирования на заседании Правительства Российской Федерации 13 апреля 2006 года, возглавлявший его в то время : «Проведена супероперация в интересах наших глобальных конкурентов, и нам предстоит разобраться, кто вверг нас в эту пучину с такой степенью некомпетентности. К 2010 г., когда будут разработаны какие-то технические регламенты, наши конкуренты со своими стандартами будут на Луне».

При всей значимости и актуальности Закона его инициаторам и оппонентам, конечно же, было ясно, что он несовершенен. Многие его положения носят отсылочный характер и нуждаются в дальнейшем развитии путем принятия новых законов и постановлений (надо скорректировать примерно 120 федеральных законов и около 600 постановлений Правительства РФ). По настоящему же Закон должен будет заработать только после принятия технических регламентов, ради чего он задуман и принимался. Для выполнения такого колоссального объема работ Закон предусмотрел переходный период в семь лет со дня вступления в силу (с 1 июля 2003 г.). После этого все обязательные требования к продукции и процессам, в отношении которых технические регламенты не будут приняты, прекращают свое действие.

Прошло четыре года, как начал действовать Закон. Опыт разработки проектов технических регламентов и применения отдельных положений Закона на практике выявили необходимость срочной его корректировки. Предложения по поправкам готовились в течение нескольких лет и, наконец, реализовались путем принятия двух федеральных законов от 9 мая 2005 г и от 1 мая 2007 г. .

Например, Федеральным законом от 1 мая 2007 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» были внесены поправки, направленные на устранение внутренних противоречий в законе, а также между отдельными положениями базового закона и нормами других нормативных правовых актов.

В частности, изменена редакция статьи 9 Закона, предусматривающая возможность принятия технического регламента федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации, а также приведен перечень из 17 первоочередных технических регламентов, которые должны быть приняты до 1 января 2010 года. Среди них названы такие технические регламенты как:

о безопасности машин и оборудования;

о безопасности низковольтного оборудования;

о безопасности строительных материалов и изделий;

о безопасности зданий и сооружений;

о безопасности лекарственных средств;

о безопасности лифтов;

о безопасности электрических станций и сетей;

о безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением;

об электромагнитной совместимости;

о безопасности колесных транспортных средств;

о безопасности изделий медицинского назначения;

о безопасности средств индивидуальной защиты;

о безопасности химической продукции;

о безопасности пищевых продуктов;

о безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе;

о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах;

о безопасности упаковки.

Законом от 1 мая 2007 г. дано более чёткое определение понятия «заявитель», в качестве принципов технического регулирования введен принцип недопустимости дублирования полномочий по государственному контролю (надзору). На Правительство РФ возложено принятие программы разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться. Установлено, что в утверждаемую Правительством программу включаются регламенты, подлежащие разработке за счёт средств федерального бюджета. Зафиксировано право органа по сертификации выдавать сертификаты соответствия, что ранее было упущено законодателем. Кроме того, органу по сертификации разрешено принимать решение о продлении срока действия сертификата соответствия по результатам проведённого контроля сертифицированной продукции, что существенно упростит работу органов по сертификации и заявителей, а также внесен ряд других поправок.

По состоянию на 1 декабря 2007 г. в Государственной Думе на рассмотрении находятся 19 законопроектов о технических регламентах. В первом чтении пока принято только 5 проектов (в июне и ноябре 2007 г.): «О специальном техническом регламенте на табачную продукцию» (№ ), «О специальном техническом регламенте о молоке, продуктах его переработки, их производстве и обороте» (№ ), «О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции» (№ ), «Специальный технический регламент «О масложировой продукции, ее производстве, хранении, перевозке, реализации и утилизации» (№ ), «О техническом регламенте «Общие требования пожарной безопасности» (№ ).

Еще в 2006 г. на рассмотрение Государственной Думы были переданы проекты технических регламентов: «Специальный технический регламент «О питьевой воде и питьевом водоснабжении» (№ ), «О водоотведении» (№ ), «Специальный технический регламент о парфюмерно-косметической продукции» (№ ), «Об электромагнитной совместимости» (№), «Безопасность устройств для развлечений» (№ ). Кроме того, в сентябре-ноябре 2007 г. в Государственную Думу поступило еще несколько технических регламентов, среди которых можно назвать следующие законопроекты «Технический регламент о безопасности стекла и изделий из него, применяемых в зданиях и сооружениях» (№ ), «О техническом регламенте на кондитерскую продукцию» (№ ), «Технический регламент «Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение (в части обеспечения безопасности пищевых продуктов, произведенных из водных биоресурсов и связанных с ними процессов производства, хранения, транспортировки, реализации и утилизации) (№ ), «Технический регламент «Требования к безалкогольной продукции, природным минеральным и столовым водам, процессам их производства, хранения, перевозки» (№ ), «О специальном техническом регламенте «О требованиях к автомобильным бензинам и дизельному топливу» (№ ), «Технический регламент по безопасности устройств и систем, предназначенных для производства, хранения, транспортировки и использования водорода» (№ ), «Технический регламент «О безопасности рекламных конструкций и их территориального размещения» (№ ). Все они готовятся к рассмотрению в первом чтении в 2008 г.

По информации «Торгово-промышленных ведомостей» (№ 17-18 сентябрь 2007 г.) подготовлены также проект технического регламента «О требованиях к безопасности нефтеперерабатывающих производств», разработанный ВНИИ по переработке нефти, и проект технического регламента «О требованиях к безопасности медицинских изделий для диагностики in vitro», представленный ФГУН «ЦНИИ эпидемиологии» Роспотребнадзора. По итогам состоявшегося осенью 2007 г. совместного заседания комитетов ТПП РФ по вопросам регулирования предпринимательской деятельности, по предпринимательству в здравоохранении и медицинской промышленности и Общественного совета по техническому регулированию при Минпромэнерго России, председатель Комитета ТПП РФ по вопросам регулирования предпринимательской деятельности сообщила, что два последних проекта не отличаются единой структурой, различаются принципами построения. В связи с этим, считает она, сегодня архиважно выработать рекомендации по единообразному оформлению проектов технических регламентов, особенно их правовой части.

Как видно, из предусмотренных Законом первоочередных регламентов, значится только один (№ «Об электромагнитной совместимости»), но он не рассмотрен. Не значится среди рассмотренных и такой первоочередной технический регламент, каким является проект федерального закона «О безопасности пищевых продуктов», который мог бы стать ключевым для некоторых из них. Комитет по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия РСПП, например, полагает возможным рассмотрение законопроектов по отдельным видам продукции только после принятия первоочередного ключевого технического регламента. Соглашаясь, видимо с такой позицией, Совет Государственной Думы решением от 01.01.01 г. ряд из перечисленных по отдельным видам продукции законопроектов, принятых в первом чтении, вновь направил на отзыв в Правительство РФ.

Необходимо подчеркнуть, что внесенные в Закон поправки значительно разнятся с исходными целями их подготовки. До принятия поправок в Законе были закреплены отношения, связанные с двумя равнозначными явлениями - это продукция и процесс производства. Таким образом, государство путем установления минимальных требований в технических регламентах могло, как обезопасить саму продукцию, так и установить требования к процессу ее производства, обеспечивающие минимально приемлемый уровень безопасности. С учетом новой редакции это сделать практически невозможно, так как из сферы регулирования закона выпадает львиная доля производственных процессов в различных отраслях промышленности.

Смысл новой формулировки, определяющей сферу действия закона, заключается в регулировании отношений, возникающих при исполнении обязательных требований к продукции и «к связанным с ними процессам». Вне сферы действия закона оказался целый ряд отраслей экономики. Например, авиационный и железнодорожный транспорт, где продукция отсутствует. Либо энергетика, где основные риски возникают в процессе производства и передачи энергии. Также в стороне остались горнодобывающее производство и металлургия, где продукция сама по себе безопасна, а риски связаны с процессом ее производства. Таким образом, внесённые поправки фактически возобновляют для части отраслей нормотворчество на уровне министерств и ведомств в полном объёме. Таким образом, бизнес потерял возможность для ликвидации избыточных административных барьеров, более того, ведомства получают все возможности для возведения новых, то есть все то, ради чего затевалась реформа, теряет смысл.

В соответствии с Законом технические регламенты могут приниматься в виде федерального закона либо постановления Правительства РФ либо указа Президента РФ.

Введение в действие технических регламентов в особых случаях указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации, по мнению некоторых ученых и специалистов, значительно упрощает процедуры принятия технических регламентов, сокращает сроки введения их в действие. Престиж технического регламента от этого не страдает, поскольку указанные акты, хотя и являются подзаконными, обладают достаточно высокой юридической силой и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. К тому же, разработка и принятие технических регламентов Правительством РФ будет производиться так же, как и закона – с наличием всех процедур их публичного обсуждения, что позволит обеспечить учет интересов всех заинтересованных сторон.

Такой подход не расходится с позицией Российского союза промышленников и предпринимателей, Союза нефтегазопромышленников России, Российского союза строителей, Ассоциации строителей России, Объединения автопроизводителей России, Ассоциации автомобильных инженеров, представителей черной металлургии, государственных корпораций и многих других отраслевых объединений и предприятий. Такого же мнения придерживается и Общероссийская Общественная Организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ».

Оппоненты же считают, что внесение изменений по принятию технических регламентов постановлениями Правительства РФ дискредитирует основную идею технического регулирования как консенсуса соблюдения интересов общества, государства и бизнеса. Это решение исключает многие обязательные процедуры, дающие возможность учета мнения и интересов наибольшего круга лиц. Исключение процедур, обязательных для принятия федеральных законов, а именно слушаний в Государственной Думе, умаляет права широкого круга общественности, имеющей гарантированное государством право на участие в законотворческом процессе через представительные и законодательные органы власти. Они полагают, что отказ от принятия ряда технических регламентов федеральными законами недопустим, поскольку это:

- не соответствует части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации;

- нарушает баланс общественных интересов, сохраняя чрезмерное влияние на ход и содержание реформы контрольно-надзорных ведомств, объективно (в том числе экономически) не заинтересованных в изменении существующего положения в сфере технического регулирования;

- ведёт к сохранению существующей устаревшей нормативно-технической базы, имеющей ведомственный характер, поскольку правительственными постановлениями невозможно изменить действующие рамочные законы в области технического регулирования;

- существенно снижает заинтересованность предпринимательского сообщества в разработке технических регламентов на инициативной (внебюджетной) основе, что противоречит концепции реформы, не обеспечивает выполнения гарантий, установленных частью 1 статьи 32 Конституции РФ. Это отрицательно скажется на темпах и качестве реформы технического регулирования, а также потребует дополнительных расходов федерального бюджета.

1.15.3. Предложения по совершенствованию законодательства

За прошедшие более чем четыре года, в рамках Закона принят только один технический регламент. И это притом, что с 1 января 2010 года в соответствии с Законом все нормативные правовые акты и нормативные документы, содержащие обязательные требования безопасности к продукции и процессам производства, в отношении которых технические регламенты не будут приняты, должны прекратить свое действие.

Корректировка существующей нормативно-технической базы до принятия технических регламентов допустима путём принятия специальных постановлений Правительства Российской Федерации с соблюдением процедур, обеспечивающих публичность их разработки и принятия, установленных для технических регламентов и национальных стандартов.

Необходимо обеспечить полную принудительную легализацию документов действующей нормативной базы, по аналогии с Директивой Евросоюза 98/34/ЕС, в соответствии с которой считаются действительными и подлежащими применению в отношении субъектов предпринимательской деятельности только те национальные акты технического регулирования, которые прошли специальную процедуру нотификации в Еврокомиссии. В российском варианте это может быть процедура регистрации соответствующих актов в специальном реестре и опубликование документа в открытом доступе. Распространение документов обязательного применения должно обеспечиваться за счёт средств государственного бюджета без дополнительных затрат со стороны предпринимателей.

Ограничение формы принятия технических регламентов постановлениями Правительства Российской Федерации в условиях, когда более сотни федеральных законов противоречат Федеральному закону «О техническом регулировании», приведет к ситуации, когда реформа технического регулирования окажется «реформой на бумаге», т. к. постановления Правительства РФ, как уже было отмечено, не могут противоречить федеральным законам.

В Законе четко и недвусмысленно должны быть разграничены властные полномочия, которыми наделяются соответствующие органы исполнительной власти, и платная деятельность в сфере подтверждения соответствия, которой указанным органам заниматься не дозволяется. Различного рода надзорные процедуры, особенно имеющие разрешительный характер, не могут быть предметом коммерциализации, вульгарно понимаемого «разгосударствления».

Надлежит уточнить ряд существенных понятий, в особенности касающихся оценки соответствия, в частности, определения понятия «органы по аккредитации». При введении и корректировке такого рода понятий необходим детальный анализ возможных последствий с целью предотвращения коммерциализации государственных функций, создания монопольных структур и коррупционных схем на основе сращивания бизнеса и властных структур.

Заслуживает изучения зарубежный опыт передачи прав текущего технического надзора саморегулируемым отраслевым объединениям с условием обязательного членства для осуществления соответствующего вида деятельности, несущим солидарную ответственность за причинение вреда и законодательно наделённых механизмами принуждения членов профессионального сообщества к повышению уровня безопасности продукции и процессов производства. Права государственного надзора при этом ограничиваются случаями расследования аварий и причинения вреда, а также за фактом участия в деятельности саморегулируемых организаций.

Помимо этого, до вступления в силу технического регламента полномочия по выпуску «сводов правил», которые будут выполнять функции национальных стандартов, передаются министерствам и ведомствам. С учетом сложившейся практики, это создает возможность принуждения малого и среднего бизнеса к проведению соответствия требованиям технических регламентов в форме «добровольно-принудительной» сертификации, оплачиваемой по договору в размере, устанавливаемом органом по сертификации, так как на основании этого же закона орган по сертификации может сам устанавливать стоимость своих работ.

Следующим моментом, который настораживает, является исключение из сферы действия Закона стандартов, инструкций и правил в сфере охраны труда. Процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки и утилизации создают риски причинения вреда людям, участвующим в этих процессах. И, следовательно, возникает острая необходимость в установке обязательных требований, обеспечивающих безопасность людей.

Разрешение ведомствам вносить изменения в свою документацию на практике лишает реформу одного из главных стимулов к разработке регламентов.

К сожалению, не в полном объеме выполнено распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. , в соответствии с которым еще в декабре 2003 г. в Государственную Думу должен быть представлен законопроект о приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О техническом регулировании».

За все истекшее время Правительство Российской Федерации смогло разработать и принять только одно постановление (от 01.01.01 г. № 000), которым утвердило специальный технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ».

Помимо собственно принятия технических регламентов, на сегодняшний день еще ряд положений Закона не применялись на практике, а, следовательно, остаются нереализованными. Так, пока не нашли практического применения нормы, связанные с отзывом товаров. С одной стороны, было бы логично, что внедрение столь жесткого механизма ответственности сопровождалось бы сокращением обязательных требований, но это пока не происходит из-за задержки с принятием технических регламентов. С другой стороны, наличие подобной «мертвой» нормы создает возможности для сохранения необоснованно жестких требований к продукции и избыточно жестких механизмов «до – рыночного» контроля (обязательной сертификации) под предлогом недостаточной защищенности интересов потребителей.

Другой блок положений закона, не нашедших массового практического применения, связан с развитием систем добровольной сертификации. Это вполне объяснимо, поскольку реальная потребность в развитии подобных систем возникнет только с сокращением обязательных требований и уходом государства из сферы контроля качества продукции. Так что развитие добровольной сертификации объективно тормозится задержкой перехода к системе технических регламентов.

До сих пор окончательно не решен вопрос с созданием национального органа по аккредитации в области оценки соответствия. В процессе разработки и принятия Закона неоднократно подчеркивалась целесообразность создания негосударственного органа по аккредитации. Однако в находящемся сейчас на согласовании в правительственных кругах проекте постановления речь идет уже о создании государственного органа с функциями государственного контроля (надзора) и функциями органа аккредитации. Наделение такими функциями одного государственного органа может создать опасность коррупционных и иных преступных последствий.

По предварительным данным российский фонд должен будет насчитывать около технических регламентов (по различным подсчетам данные не совпадают). Это значит, что если даже половина из них будет оформляться федеральными законами, то только новый созыв Государственной Думы будет должен в течение оставшихся двух лет ( гг.) ежегодно рассматривать по 150-500 законопроектов о технических регламентах, о внесении изменений и дополнений в действующие технические регламенты. А если учесть, предусмотренную Законом длительность и сложность процедуры разработки, опубликования, проведения экспертизы, обсуждения и принятия технических регламентов (на каждый такой технический регламент уйдет по 1-1,5 года), и что на сегодняшний день принят только один технический регламент, то появляется реальное опасение, что с 1 января 2010 г. некоторые старые нормативы утратят силу, а новые не появятся.

Таким образом, определенного ускорения требует процедура развития законодательства о техническом регулировании. Нельзя признать нормальным, что до настоящего времени в соответствии с его требованиями принят только один технический регламент. Вместе с тем вполне очевидно, что от технических регламентов и разработанных в соответствии с ними стандартов зависит безопасность процесса производства и выпуска высококачественной продукции.

Учитывая складывающуюся ситуацию с практической реализацией Закона вопросы, связанные с ускорением разработки и принятия качественных технических регламентов, неоднократно поднимались Комитетами ТПП РФ по металлургии; по вопросам регулирования предпринимательской деятельности, по предпринимательству в сфере строительства и ЖКХ, по предпринимательству в здравоохранении и медицинской промышленности и другими структурами ТПП РФ на своих заседаниях, конференциях, региональных совещаниях и «круглых столах» с участием общественных профессиональных объединений.

Заслуживают внимания в этом отношении проведенные в течение гг. ТПП РФ и Минпромэнерго России семинары-совещания с участием представителей федеральных органов государственной власти, научных и общественных организаций, разработчиками технических регламентов по вопросам разработки технических регламентов. На них специально обсуждались методические рекомендации составления финансово-экономического обоснования, оценки риска причиненного вреда, применения правил юридической техники и т. п. По итогам их проведения Минпромэнерго издает отдельными брошюрами стенографические отчеты. Например, на таких семинарах-совещаниях обсуждались вопросы, связанные с финансово-экономическим обоснованием проектов, практикой их разработки, оценкой соответствия соблюдения требований технических регламентов, задачами и местом стандартизации в системе технического регулирования, программой разработки технических регламентов. Специальный семинар был посвящен новой редакции методических рекомендаций по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов с учетом поправок к Федеральному закону «О техническом регулировании».

Организаторы и участники подобных заседаний, конференций и совещаний, журналисты, специалисты и иные авторы различных публикаций в СМИ предлагают при продолжении совершенствования разработки технических регламентов больше внимания обращать на:

-планомерный анализ и контроль исполнения требований закона, в том числе пресечение практики его нарушений;

- определение в качестве первоочередных задач разработки общих технических регламентов, что позволит в некоторой степени избежать ненужных попыток повторения данных требований в специальных технических регламентах;

– сокращение избыточных требований и административных барьеров на пути развития предпринимательства;

- централизованную работу в отношении оценки недостатков закона и оперативной подготовки необходимых поправок в него с целью конкретизации отдельных норм;

- активное участие ученых и специалистов различного профиля в рабочих группах по подготовке проектов технических регламентов и деятельности комиссий по экспертизе данных проектов;

- осуществление планомерной просветительской и информационной работы, как среди органов государственной власти, так и среди участников рынка с целью закрепления идеологии закона и задач реформы;

- концентрацию научных ресурсов заинтересованных органов исполнительной власти на разработке и своевременном представлении для принятия и утверждения нормативных правовых актов, устанавливающих процедурные вопросы применения правовых норм, с тем чтобы сократить срок переходного периода и ускорить применение важного Закона в экономике;

- изменение процедуры рассмотрения технических регламентов в Правительстве Российской Федерации.

Поддерживая и в дальнейшем позицию Правительства России о необходимости кардинального ускорения реформы технического регулирования, по мнению ТПП России необходимо в законотворческой, правоприменительной и предпринимательской деятельности исходить из следующих принципов:

- главный принцип – переход от ведомственного нормотворчества к законодательному регулированию продукции и процессов – полностью соответствует Конституции РФ;

- сфера действия Закона не сводится только к вопросам международной торговли отдельными категориями товаров; исключение из сферы реформы проблем регулирования безопасности производства, взаимодействия предприятий с государственными надзорами ведёт к сохранению основных избыточных административных барьеров и снижает конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей, как на внешнем, так и на внутреннем рынке;

- требуется объективно проанализировать и устранить истинные причины торможения реформы, по которым практически готовые технические регламенты месяцами отлеживаются в ведомственных инстанциях на многочисленных согласованиях с нарушением всех установленных сроков и процедур;

- обсудить возможность и целесообразность созыва и проведения Всероссийского совещания по проблемам реформы технического регулирования;

- необходимо реальное ускорение реформы, достичь которого возможно не только за счёт совершенствования закона, но и за счёт совершенствования исполнительской дисциплины ведомств, устранения конфликта интересов, имеющего место в деятельности нормирующих и контрольно-надзорных органов;

- недопустимо ограничение участия предпринимательского сообщества в разработке законодательства о техническом регулировании, создание дополнительных факторов давления на бизнес и условий для формирования новых коррупционных схем.

Важнейшим условием социально-экономического развития страны, обеспечения безопасности граждан, общества и государства, повышения качества и конкурентоспособности товаров, работ и услуг, научно-технического прогресса, является обеспечение единства измерений. В настоящее время правоотношения в этой области регулирует Закон РФ от 01.01.01 г. № 000-1 «Об обеспечении единства измерений» принятый еще в начальный период перехода к рыночной экономике. Сегодня же он уже не отвечает современным социально-экономическим условиям, задачам и процессам глобализации, в нем не успели реализоваться документы Международной организации законодательной метрологии и положения Федерального закона «О техническом регулировании».

Принятый Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона № «Об обеспечении единства измерений» прежде всего, направлен на сужение сферы государственного регулирования в области обеспечения единства измерений; отмену лицензирования деятельности юридических и физических лиц по изготовлению и ремонту средств измерений; создание Федерального информационного фонда в области обеспечения единства измерений. Законопроект призван устранить пробелы законодательства в части правового регулирования проведения метрологической экспертизы, создает основу для честной торговли на внутреннем и международном рынках. Международное взаимное признание измерительных возможностей страны является важным фактором для устранения технических барьеров в торговле и участия в многосторонних торговых соглашениях.

Помимо принятия указанного закона потребуется внести изменения в некоторые нормативные правовые акты, устанавливающие нормы в области обеспечения единства измерений, а Правительству РФ принять новые постановления.

Список проектов нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию:

№	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О техническом регулировании»	требует разработки
2.	проект федерального закона № «О внесении изменений в статью 46 Федеральный закон «О техническом регулировании» (в части изменения сроков принятия регламентов в области строительства)	внесен в Государственную Думу 20 октября 2006 г. Государственной Думой Ярославской области, готовится к рассмотрению в первом чтении на март 2008 г.
3.	проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» (в части распространения его требований на деятельность всех видов транспорта, энергетического, горнодобывающего и металлургического производства)	требует разработки
4.	проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» (в части распространения его требований в отношении обеспечения ядерной и радиационной безопасности, санитарных и ветеринарные мероприятий, социальных стандартов, стандартов по охране труда, строительных объектов, оборонной продукции и единства измерений)	требует разработки
5.	проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» (в части приведения его в соответствии с положениями международных договоров, соглашений и конвенций, связанных техническими барьерами в торговле ВТО, авиаперевозками, атомной энергетикой и др.)	требует разработки
6.	проект федерального закона «О внесение изменений в Уголовной кодекс Российской Федерации и Кодекс РФ об административной ответственности» (в части установления ответственности за выпуск и продажу опасной продукции, не соответствующей техническим регламентам)	требует разработки
7.	проект федерального закона № «О специальном техническом регламенте на табачную продукцию»	принят в первом чтении в июне 2007 г. Решением Совета ГД от 01.01.01 г. законопроект и материалы к нему направлены на отзыв в Правительство РФ, планируется рассмотрение во втором чтении в феврале 2008 г.
8.	проект федерального закона №  «О специальном техническом регламенте о молоке, продуктах его переработки, их производстве и обороте»	принят в первом чтении в июне 2007 г. Решением Совета ГД от 01.01.01 г. законопроект и материалы к нему направлены на отзыв в Правительство РФ, планируется рассмотрение во втором чтении в феврале 2008 г.
9.	проект федерального закона №  «О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции»	принят в первом чтении в июне 2007 г. Решением Совета ГД от 01.01.01 г. законопроект и материалы к нему направлены на отзыв в Правительство РФ, планируется рассмотрение во втором чтении в феврале 2008 г.
10.	проект федерального закона №  «Специальный технический регламент «О масложировой продукции, ее производстве, хранении, перевозке, реализации и утилизации»	принят Государственной Думой в первом чтении в июне 2007 г. Решением Совета ГД от 01.01.01 г. законопроект и материалы к нему направлены на отзыв в Правительство РФ
11.	проект федерального закона № «О техническом регламенте "Общие требования пожарной безопасности» (в части установления общих требований пожарной безопасности к обеспечению безопасности людей, зданий, сооружений и окружающей среды	внесен Правительством РФ, принят Государственной Думой в первом чтении 13 ноября 2007 г.
12.	проект федерального закона № «Общий технический регламент «Об электромагнитной совместимости»	внесен в Государственную Думу 25 декабря 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в мае 2008 г.
13.	проект федерального закона № «Специальный технический регламент «Безопасность устройств для развлечений»	внесен в Государственную Думу 4 апреля 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в мае 2008 г.
14.	проект федерального закона № «Технический регламент о безопасности стекла и изделий из него, применяемых в зданиях и сооружениях»	внесен депутатом Государственной Думы 18 июля 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в марте 2008 г.
15	проект федерального закона № «Технический регламент «Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение (в части обеспечения безопасности пищевых продуктов, произведенных из водных биоресурсов и связанных с ними процессов производства, хранения, транспортировки, реализации и утилизации)	внесен группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации 14 сентября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
16.	проект федерального закона «О техническом регламенте «О требованиях к безопасности медицинских изделий для диагностики in vitro»	разработан ФГУН «ЦНИИ эпидемиологии» Роспотребнадзора
17.	проект федерального закона № «Технический регламент «Требования к безалкогольной продукции, природным минеральным и столовым водам, процессам их производства, хранения, перевозки»	внесен группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации 12 ноября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
18.	проект федерального закона № «Технический регламент по безопасности устройств и систем, предназначенных для производства, хранения, транспортировки и использования водорода»	внесен группой депутатов Государственной Думы 21 ноября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
19.	проект федерального закона № «Технический регламент «О безопасности рекламных конструкций и их территориального размещения»	внесен депутатом Государственной Думы 26 ноября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
20.	проект федерального закона № «О специальном техническом регламенте «О требованиях к автомобильных бензинам и дизельному топливу»	внесен группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации 14 ноября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении
21.	проект федерального закона № «О техническом регламенте на кондитерскую продукцию»	внесен группой депутатов Государственной Думы 13 сентября 2007 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в феврале 2008 г.
22.	проект федерального закона «О техническом регламенте «О требованиях к безопасности нефтеперерабатывающих производств»	разработан ВНИИ по переработке нефти
23.	проект федерального закона № «Специальный технический регламент «О питьевой воде и питьевом водоснабжении»	внесен в Государственную Думу 29 марта 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в апреле 2008 г.
24.	проекты федеральных законов по первоочередным техническим регламентам, перечисленным в статье 9 Федерального закона «О техническом регулировании»: о безопасности машин и оборудования; о безопасности низковольтного оборудования; о безопасности строительных материалов и изделий; о безопасности зданий и сооружений; о безопасности лекарственных средств; о безопасности лифтов; о безопасности электрических станций и сетей; о безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением; о безопасности колесных транспортных средств; о безопасности изделий медицинского назначения; о безопасности средств индивидуальной защиты; о безопасности химической продукции; о безопасности пищевых продуктов; о безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе; о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах; о безопасности упаковки.	требуют разработки
25.	проект федерального закона № "Об обеспечении единства измерений"	внесен 5 октября 2007 г. Правительством РФ, принят Государственной Думой в первом чтении 13 ноября 2007 г. Второе чтение планируется в марте 2008 г.
26.	проект федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации»	требует разработки
27.	проект федерального закона № «Общий технический регламент «О водоотведении»	внесен в Государственную Думу 29 марта 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении на апрель 2008 г.
28.	проект федерального закона № «О внесении изменения в статью 6 Федерального закона "О техническом регулировании" (в части дополнения целей принятия технических регламентов)	внесен в Государственную Думу 13 апреля 2005 г.
29.	проект федерального закона № «Специальный технический регламент о парфюмерно-косметической продукции»	внесен в Государственную Думу 29 марта 2006 г., готовится к рассмотрению в первом чтении в мае 2008 г.
30.	проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в нормативные правовые акты Правительства РФ в связи с принятием Федерального закона «О техническом регулировании».	требует разработки
31.	проект постановления Правительства РФ об образовании национального органа по аккредитации	разрабатывается Правительством РФ