преподаватель Пермского филиала Государственного университета –
Высшей школы экономики (Пермь)
Проблема эффективности работы земских учреждений Урала в пореформенный период
(70-е гг. XIX века)
(ответ на вопрос 7 заочной дискуссии)
Реформы 60-70-х гг. XIX века были настоящим прорывом в отношениях государственной власти Российской империи к своим подданным. Они дали толчок развитию промышленности, сельского хозяйства, утверждению основ гражданских свобод нового уровня, удовлетворяющего требованиям передовой отечественной мысли и основным принципам современной для того времени мировой политико-правовой практики. Но специфика имперского устройства и российского менталитета наложили отпечаток на каждую из реформ, не позволив им стать законченным и достаточно эффективным средством государственного управления «по-новому». Не является исключением и земская реформа, призванная создать новые представительные структуры, реализующие интересы местного сообщества вне зависимости от сословной принадлежности.
Реализация земской реформы растянулось во времени и пространстве российских губерний на десятилетия. Уральский регион, удаленный от центра на тысячи верст, стал одним из последних, где были основаны земства: в Пермской губернии они появились в 1870 г., в Уфимской - в 1875, в Оренбургской земства были введены лишь в 1912 г.
Если сравнивать степень развитости земских учреждений на Урале, то Пермское земство, несмотря на запоздалость формирования и консерватизм состава первого созыва, очень скоро стало лидером, как по численности гласных, так и по финансовым показателям. Особенностью Пермского земства являлось присутствие среди членов достаточного числа представителей от разных сословий и социальных групп, которые в процессе принятия решений активно выражали позиции своих избирателей. Возможно, в связи с данным фактом, стенограммы прений было решено не публиковать.
Говоря об эффективности местного управления на данном этапе реформы, нельзя не отметить тот факт, что пермские земцы практически сразу перевели главные натуральные повинности в денежные, чем существенно облегчили положение основной массы населения - крестьян. Пермское земство значительно превышало средние показатели земств России по процентным отчислениям на подводную, дорожную повинности, активно занималось образованием, здравоохранением, надзором. Но оно не обладало законодательными полномочиями, предметы его ведения ограничивались хозяйственно - бытовыми и социальными вопросами, расходы на них тоже были лимитированы. С середины 70-х гг. круг полномочий был ещё более ограничен, финансирование на «необязательные статьи» стало минимальным.
Государство контролировало деятельность земских учреждений во многих вопросах, в том числе в нормотворчестве. Например, по закону 1890г.[1] земства могли издавать обязательные постановления по наиболее важным хозяйственно - бытовым предметам, таким как предосторожность от пожаров, обустройство водного сообщения, санитарный контроль, внутренний порядок, обеспечение продовольствия и т. п. Это отражало самостоятельное право реализации властных полномочий. Однако, другие акты 90-х сужали сферу приложения земских сил и расширяли зависимость земств от административной власти[2]. Земства не были независимы в кадровых перестановках, не имели возможности самостоятельно разрабатывать планы в градостроительной, надзорной, образовательной сферах, возможности изыскания средств на одобренные программы были ограничены. В качестве возмещения за отобранные области ведения государство предлагало иные, или компенсировало моральный вред сокращением обязательных расходов местных властей. Но подобные подачки ни в каком виде не могли удовлетворить местное сообщество, которое желало не только сохранить имеющиеся полномочия, но и приобрести новые. Существуют документы, согласно которым можно доказать факты обращения уездных земств Урала к властям столицы с просьбами расширить сферы полномочий в вопросах землеустройства, градостроительства и др. Однако эти прошения удовлетворены не были.
Постепенное и планомерное ограничение власти земств негативно сказывалось на эффективности работы местного самоуправления, способствовало укоренению бюрократизма и чиновничьей волоките, как неотъемлемым атрибутам, перекочевавшим от государственных управленцев. Отсутствие у местных властей дополнительных источников финансирования оставленных в их ведении программ, кроме собственной налоговой базы, слабая осведомленность центра о происходящем в далекой уральской провинции, кадровая чехарда и постоянные корректировки со стороны имперских властей в муниципальном законодательстве не позволили земствам осуществить возложенные на них реформой 1864 года преобразования. Это привело к затягиванию процесса либерализации в отношениях государства и общества и слабому развитию демократических начал в области регионального и муниципального управления.
[1] Положение о земских учреждениях 1890 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. - СПб., 1910.Ст. 2,108,109.
[2] «Устав лечебных заведений», «Закон о предельности земского обложения», «Временные правила по обеспечению продовольственных потребностей» и др.
