Выкуп земельного участка как способ приватизации: правовое регулирование и судебная практика
Земельным кодексом РФ[1] (далее – ЗК РФ) установлено, что исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, расположенных на этих участках (статья 36). Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»[2] (далее – ФЗ о приватизации) также предусмотрено право собственника недвижимости приобрести земельный участок, на котором такая недвижимость располагается (статья 28). Право на приватизацию, то есть на приобретение в частную собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, может быть реализовано на возмездной или безвозмездной основе. Возмездная форма приобретения земельного участка является выкупом. Настоящая статья посвящена вопросам правового регулирования выкупа земельных участков собственниками зданий, строений или сооружений.
Актуальной данная проблема является потому, что Федеральным законом о введении в действие ЗК РФ[3] (далее – ФЗ о введении ЗК РФ) предусмотрено, что всем юридическим лицам, за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, органов государственной власти и местного самоуправления, до 1 января 2006г. надлежит либо выкупить, либо взять в аренду земельные участки, предоставленные им ранее на праве постоянного (бессрочного) пользования. Исключения предусмотрены только для религиозных организаций и общероссийских общественных организаций инвалидов[4].
Основным условием осуществления правомочия выкупа земельного участка является наличие права собственности на объект недвижимости, находящийся на участке. Следовательно, необходимо соблюдение двух условий: 1 – объект недвижимого имущества расположен на выкупаемом земельном участке; 2 – объект недвижимости принадлежит на праве собственности лицу, выкупающему земельный участок.
Возможны несколько случаев выкупа. Первый из возможных вариантов: землю выкупает лицо (физическое или юридическое), уже владеющее расположенным на нем объектом недвижимости на праве собственности и участком на праве постоянного (бессрочного) пользования. Физическое лицо, кроме того, может являться пожизненным наследуемым владельцем. Процедура выкупа земельного участка используется физическим лицом в случае, если он уже реализовал свое право на однократное бесплатное приобретение, установленное п.5 статьи 20 и п. 3 статьи 21 Земельного кодекса РФ. Граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также вправе приобрести в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, однако также лишь путем выкупа[5].
Второй вариант следующий: земельный участок, на котором расположено находящееся в частной собственности недвижимое имущество, пространственно никак не определен, юридически не оформлен, то есть приватизируется застроенный участок ранее не предоставлявшийся ни настоящему собственнику объекта недвижимости, ни предшествующим его правообладателям.
И, наконец, возможна ситуация, когда земельный участок приватизируется путем выкупа одновременно с приобретением права собственности на объект недвижимости, находящийся на его территории. Это происходит в случае покупки зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, а также имущественных комплексов, в состав которых включен земельный участок.
В-четвертых, процедура приватизации при участии нескольких лиц с равными правами на стороне приобретателя.
Общая процедура выкупа установлена пунктами 5-9 статьи 36 ЗК РФ. Для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, полномочный принимать соответствующее решение, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана).
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок должны принять решение о предоставлении земельного участка, и подготовить проект договора купли-продажи земельного участка и направить этот проект заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.
Практическая реализация указанной процедуры выкупа земельного участка нередко осложняется ее непониманием со стороны органов местного самоуправления или органов государственной власти. Так, в Кемеровской области общество обратилось к комитету по управлению имуществом города Прокопьевска с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок, на котором расположен принадлежащий обществу объект недвижимости. Однако комитет не подготовил и не направил обществу в двухнедельный срок проект договора купли-продажи земельного участка, а через некоторое время сообщил об отказе в приватизации земельного участка, ссылаясь на то, что не проведено разграничение государственной собственности на землю и отсутствует положение о порядке приобретения и прекращения прав на земельные участки на территории города Прокопьевска. Кроме того, дополнительным аргументом против приватизации участка явилось то, что объект недвижимости (автозаправочная станция) обществом был не приватизирован, а возведен на арендуемом земельном участке. Спор между указанными сторонами рассматривался всеми инстанциями арбитражных судов, и лишь Президиум Высшего арбитражного суда вынес решение N 10000/04 от 8 декабря 2004г., основанное на единственно верном понимании закона. Это понимание сводится к следующему: в соответствии с нормами статьи 36 Земельного кодекса РФ и статей 28 и 43 ФЗ о приватизации право на выкуп земельных участков, находящихся в государственной собственности, имеют все собственники объектов недвижимости, расположенных на таких земельных участках, в т. ч. и объектов, возведенных на арендованных участках[6]. Таким образом, право собственника здания автозаправочной станции на выкуп земельного участка под этим зданием ничем не ограничено, наличие договора аренды на исключительное право приватизации не влияет.
Данной позиции ВАС РФ придерживался в течение более трех лет с момента вступления в силу Земельного кодекса. Она поменялась с принятием Постановления Пленума ВАС РФ № 11 от 01.01.01г. ««О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»»[7] (далее – Постановление ВАС № 11). Согласно этому Постановлению, наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие ЗК РФ, не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с пунктом 1 статьи 36 ЗК РФ. Если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с пунктом 1 статьи 36 ЗК РФ.
Сложно согласиться с подобным пониманием формы реализации ««исключительного»» права собственника объекта недвижимого имущества на приватизацию земельного участка под ним. Согласно Постановлению ВАС № 11, факт заключения собственником объекта недвижимости договора аренды земельного участка после введения в действие ЗК РФ рассматривается в качестве формы прекращения правомочия приватизировать землю в определенном порядке. Однако подобное понимание статьи 36 ЗК РФ появилось и фактически приобрело силу закона лишь после 24 марта 2005г., то есть даты принятия Постановления ВАС № 11. До этого времени арбитражные суды, решая споры, связанные с выкупом земельных участков, рассматривали ««исключительность»» права на приватизацию безотносительно к договору аренды земли[8]. Кроме того, согласно статье 28 ФЗ о приватизации, наличие договора аренды земельного участка не является препятствием для его выкупа. При этом момент заключения договора аренды законом не оговаривается, а следовательно, не является существенным.
С принятием Постановления ВАС № 11 фактически правовое положение арендаторов земельных участков значительно ухудшилось. В неравные условия поставлены те законопослушные собственники недвижимого имущества, которые, следуя требованиям ФЗ о введении ЗК РФ, уже оформили свое право на землю, заключив договор аренды, и те, которые лишь только собираются это сделать. Первые, понимая норму пункта 1 статьи 36 ЗК РФ отличным от Пленума ВАС РФ образом[9] и выполняя требования ФЗ о введении ЗК РФ об оформлении прав на землю, вступали в арендные отношения, предполагали со временем выкупить земельные участки в собственность. Реализация этих намерений в настоящее время поставлена под сомнение. Вторые же - имеют возможность учитывать приведенное выше толкование закона при принятии решения о форме своего землепользования. Кроме того, поскольку договор аренды земельного участка может быть заключен и одним из сособственников объекта недвижимости при условии согласия на вступление в этот договор других лиц (сособственников), владеющих этим же объектом недвижимости[10], то заключение такого договора фактически является для всех остальных сособственников реализацией их «исключительного» права на приватизацию земельного участка.
Постановление ВАС № 11 ущемляется также право на выкуп земельного участка, принадлежащее лицу, которому при приобретении здания были уступлены права аренды земельного участка под приобретенным зданием, даже если этот договор аренды был заключен до вступления в силу ЗК РФ. Поскольку к покупателю объекта недвижимости переходят права и обязанности арендатора, и переход происходит после вступления в силу ЗК РФ, то, исходя из позиции Постановления ВАС № 11, логично было бы утверждать, что исключительное право выбора между приватизацией участка и его арендой уже реализовано[11].
Пленум ВАС РФ - это не судебная инстанция, не специальный состав суда. Это орган управления судебными инстанциями, в число полномочий которого входит рассмотрение материалов изучения и обобщения практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами и дача разъяснения по вопросам судебной практики[12]. Принимаемые им постановления обязательны для арбитражных судов в Российской Федерации. В мотивировочной части решений разрешается ссылаться на постановления Пленума ВАС[13]. С этой точки зрения, Постановление ВАС РФ № 11 можно рассматривать в качестве нормативного акта.
Приведенное понимание 36 статьи ЗК РФ приводит к нарушению общеправового принципа равенства всех перед законом и судом. Ранее арбитражные суды, рассматривая земельные споры, не могли учитывать приведенного разъяснения. Таким образом, решения арбитражных судов по аналогичным спорам, принятые до 24 марта 2005г. и принятые после, различны, несмотря на то, что судом применялись одни и те же нормы материального права.
Способом преодоления спорных ситуаций при приватизации земли является принятие высшими судебными инстанциями постановлений, обобщающих судебную практику. Однако толкования норм закона, содержащиеся в подобных актах, не являются единственно возможными, и их, скорее, следует рассматривать как позицию данного судебного органа. Отменить действие постановления Пленума ВАС РФ можно двумя способами: либо такое решение принимает сам Пленум, либо вступает в силу федеральный закон, в котором четко решается вопрос о выкупе земельного участка собственником расположенного на нем объекта недвижимости при наличии договора аренды земли.
До тех пор, пока такие акты не приняты, арендаторы земельных участков, имеющие намерение выкупить их в собственность, вправе в судебном порядке восстановить свои права. Для обоснования своей позиции они могут воспользоваться гражданско-правовой конструкцией «существенного изменения обстоятельств». В соответствии со статьей 451 ГК РФ изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли их разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях. В таком случае договор аренды земельного участка может быть расторгнут, а у собственника объекта недвижимости вновь появится, с одной стороны, установленная ФЗ о введении ЗК РФ обязанность оформить права земельный участок и, с другой стороны, он снова будет обладать правом на выкуп земельного участка в собственность.
Из вышеприведенного анализа следует, что ограничение права приватизировать земельные участки недопустимо и противоречит закону. Исключительное право приобрести в собственность застроенный земельный участок может быть ограничено на основании закона, например, в связи с отнесением участка к ограниченным в обороте или изъятым из оборота.
Таковы общие положения законодательства, регулирующего вопросы наличия права на приватизацию земельных участков путем выкупа. Перейдем к рассмотрению тех правовых проблем, которые возникают часто на практике при выкупе земли собственниками объектов недвижимого имущества.
Следует заметить, что в данном случае речь идет о приватизации земельного участка, осуществляемой после приватизации объектов недвижимости, на ней расположенных[6]. В противном случае земельный участок был бы приватизирован одновременно с объектами недвижимости, и собственнику последних не понадобилось бы направлять в уполномоченный орган обращение о приватизации соответствующего земельного участка. Следовательно, нормы п. 3 ст.28 Закона о приватизации могут распространяться только на те случаи, когда объекты недвижимости были приватизированы до его вступления в силу.
Сложность, с которой сталкиваются большинство собственником объектов недвижимости при приватизации земли, - это определение границ и площади земельного участка для постановки его на кадастровый учет, постановка его на кадастровый учет.
Несмотря на фактическое существование земельного участка как природного объекта и территориального базиса на протяжении многих тысяч лет, «моментом возникновения (или моментом прекращения существования) земельного участка как объекта договора купли - продажи является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель»[14]. . Значение кадастрового учета состоит в том, что лишь после его проведения появляется земельный участок как индивидуализированный объект приватизации. Объектом выкупа могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Кадастровый план является обязательным приложением к заявлению о приватизации земельного участка. Границы и размеры земельного участка для целей выкупа, согласно п. 7 статьи 36 ЗК РФ, определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.
Согласно ФЗ о приватизации, отчуждению в частную собственность подлежат земельные участки, занимаемые объектами недвижимости и необходимые для использования этих объектов. Земельный участок отчуждается в границах, определяемых на основании плана земельного участка, предоставляемого покупателем и удостоверенного органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра[15].
Определяя границы и площадь выкупаемого земельного участка, необходимо учитывать:
данные имеющихся документов на земельный участок (свидетельств, государственных актов, планов и т. п.);
нормы законодательства, действовавшие в период застройки;
действующие требования земельного и градостроительного законодательства;
площадь фактического землепользования.
Собственники зданий, строений, сооружений, владеющие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения могут определить площадь и границы выкупаемого земельного участка исходя из содержания правоустанавливающих документов на землю. Площадь участка и ориентиры его расположения всегда указывались в свидетельствах и государственных актах. Однако изготовлением плана земельного участка, на основании которого можно четко установить границу и площадь, зачастую пренебрегали.
В годы советской власти застройка территорий поселений, как правило, осуществлялась без предоставления земельных участков для возведенных объектов недвижимости. Имело место выделение земли для строительства («временный землеотвод на период строительства»), по окончании которого юридическая связь земельного участка и строения утрачивалась. В случае выкупа такого земельного участка правовым механизмом определения границ земельных участков является процедура межевания.
При межевании необходимо учитывать права других лиц на пользование объектами в границах земельного участка: частями подземного и надземного пространства, занятыми или предназначенными для размещения магистральных инженерных коммуникаций, пешеходными проходами и проездами к объектам, расположенным за пределами участка, а также к необходимым объектам общего пользования в соответствии с градостроительными нормативами и правилами землепользования и застройки, действовавшими в период строительства. Следовательно, установление границ земельных участков во многом зависит от особенностей застройки не только самого участка, но и прилегающих территорий.
Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий[16]. Данная норма является важной гарантией прав собственников объектов недвижимости, поскольку вновь принимаемые органами местного самоуправления правила межевания земель зачастую предусматривают уменьшенные площади земельных участков для зданий, строений, сооружений. На практике при проведении межевания застроенных территорий зачастую происходит выделение земельных участков под многоквартирными домами меньше минимальной площади, определенной ранее действовавшими нормативами, что неправомерно порождает так называемую уплотняющую застройку. Игнорирование таких нормативов следует признавать нарушением градостроительного законодательства[17].
Многих споров при приватизации земельных участков в существующей застройке поселений можно было бы избежать в случае проведения «централизованного» межевания земель, то есть межевания, осуществляемого по инициативе органов местного самоуправления на всей территории поселения в пределах городской черты. При таком межевании должны быть разработаны и приняты единые подходы к определению границ и площади земельных участков. В настоящее время межевание происходит, как правило, в связи с необходимостью совершения какой-либо сделки, в том числе выкупа, с конкретным земельным участком. При этом границы устанавливаются чаще исходя из желаний заказчика (то есть собственника недвижимого имущества), а интересы смежных землепользователей, еще не оформивших своих границ, могут не учитываться[18]. «Централизованное» повсеместное межевание позволит решить много задач, стоящих перед местными властями: во-первых, возникнет привязка каждого объекта недвижимости (группы объектов) к конкретному земельному участку, что соответствует принципу создания «единого объекта недвижимости», во-вторых, появится индивидуализированный земельный участок как объект налогообложения, в-третьих, в существующей застройке могут образоваться «новые» незастроенные земельные участки, и, наконец, в-четвертых, собственники объектов недвижимости при приватизации земельного участка будут иметь гарантию того, что его размер и границы «их» участка сохранится.
В тех случаях, когда здание, строение или сооружение построено в отсутствие строительных норм и правил или при явном их нарушении, при определении границ и площади участка следует руководствоваться нормами действующего в настоящее время земельного и градостроительного законодательства, строительными нормами и правилами, правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
Из содержания выше указанных в § 2 главы 1 настоящей работы норм законодательства по вопросу определения границ и площади приватизируемого земельного участка следует, что значимая роль отдана также фактическому землепользованию, представляющему собой сложившийся порядок хозяйствования на земельном участке в отсутствие правоустанавливающих документов и нарушений прав иных лиц. Введение критерия фактического землепользования направлено на защиту прав тех, кто владеет объектами недвижимости без определения своих прав на земельные участки под ними. Однако обосновать размеры участка в пределах фактического землепользования на практике сложно, поскольку не ясно, к чему следует привязывать границу фактического землепользования. Порой, если территория объекта обнесена оградой, то линия ограды безо всякого колебания утверждается как граница земельного участка[19].
Отсутствие четких критериев для определения фактического землепользования приводит к тому, что фактические границы и площадь земельного участка либо не учитываются, либо их учет приводит к многочисленным судебным спорам. Для решения этой проблемы представляется целесообразным либо исключить такой показатель как ««фактическое землепользование»» из критериев определения границ и площади приватизируемого земельного участка, либо нормативно уточнить критерии его установления.
Помимо индивидуализации земельного участка как объекта приватизации существует проблема определения органа власти, полномочного принимать решение о продаже земельного участка собственнику объекта недвижимости. Выкуп земельного участка представляет собой договор купли-продажи, заключаемый между полномочным органом государственной власти или местного самоуправления и собственником здания, строения или сооружения, располагающегося на выкупаемом участке.
Примером разрешения проблемы уменьшения площади участка служит спор между предприятие «Талкалегпром» (далее – «Общество») и Префектурой ЦАО г. Москвы. Часть территории «Общества» было изъято Постановлением Правительства Москвы. Однако в результате этого в отчуждаемую часть земельного участка попали складские помещения из металлоконструкций, проходная, стоянка служебного и технологического транспорта. Разрешая вопрос о правомерности уменьшения площади земельного участка, находящегося в пользовании, арбитражные суды указывают на необходимо выяснить, входят ли строения, располагающиеся в подлежащей изъятию части спорного земельного участка, в принадлежащий истцу имущественный комплекс[20].
До конца 2001г. полномочным органом при приватизации (т. е. продавцом земельного участка, занятого приватизируемым государственным (муниципальным) предприятием) считался фонд имущества, осуществивший продажу предприятия либо акций акционерного общества, которое было создано при приватизации[21].
Однако ситуация изменилась со вступлением в силу нового ФЗ о приватизации, согласно п. 3 статьи 28 которого решение о приватизации земельных участков принимается тем органом, который принимал решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости. Такое положение направлено на защиту интересов, прежде всего, тех собственников недвижимости, которые приобрели такое имущество не в порядке приватизации.
Во многом определение органа, полномочного принимать решение о приватизации земли, зависит от того, разграничена ли государственная собственность на выкупаемый земельный участок. Распоряжение «разграниченными» земельными участками осуществляется тем органом государственной власти или местного самоуправления, который уполномочен на эти решения собственником земли.
Согласно ФЗ о введении ЗК РФ, распоряжение государственными землями до разграничения государственной собственности осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Правительству РФ предоставлено право определять порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на них[22]. Правительство РФ реализовало данное правомочие, приняв «Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю (далее - Правила)»[23].
В соответствии с Правилами решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами, принимается:
Министерством имущественных отношений РФ (его территориальными органами)[24] - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности;
уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности субъектов РФ, а также в случае, если земельные участки были предоставлены в соответствии с решением органа государственной власти субъекта РФ.
Во всех иных случаях вопрос о приватизации земельных участков относится к сфере ведения органов местного самоуправления.
Отметим, что из лексического анализа приведенного пункта 7 Правил можно сделать вывод о том, что он позволяет определить орган, полномочный принимать решение о приватизации земельного участка, исключительно в случае одновременного приобретения в частную собственность объекта недвижимости (под «одновременностью» следует понимать параллельность процедур, а не их совпадение). В начале нормы говорится об уже приобретенных объектах недвижимости, однако далее следует «в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности» и «в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности субъектов РФ». Если бы речь шла о зданиях, строениях, сооружениях, право собственности на которые было приобретено ранее, то следовало бы употребить слова «находившихся».
Таким образом, для целей приватизации земельного участка одновременно с объектом недвижимости юридически значимым является определение того, «из какой собственности» приобретается объект недвижимости, расположенный на выкупаемом земельном участке, а также какой орган ранее принимал решение о предоставлении участка[25].
Пунктом 14 статьи 43 ФЗ о приватизации установлено, что до разграничения государственной собственности на землю решение о приватизации земельных участков, не отнесенных в соответствии с законодательством к собственности Российской Федерации или собственности субъектов РФ, принимают:
1. органы, принявшие решение о приватизации находящихся на этих земельных участках объектов недвижимости;
2. органы, уполномоченные Правительством РФ, - в отношении земельных участков, на которых расположены иные объекты недвижимости.
Органы, указанные во втором пункте, были определены Правилами. Для принятия решения органами, обозначенными в пункте первом, необходимо, чтобы объект недвижимого имущества, расположенный на земельном участке, был ранее приватизирован по их решению.
В приводимой таблице, составленной на основании положений вышеназванных нормативных актов, указано, органы власти какого уровня полномочны принимать решение о приватизации застроенных земельных участков в тех или иных случаях.
Органы государственной власти Российской Федерации | Органы государственной власти субъектов РФ | Органы местного самоуправления | |
Пункт 14 статьи 43 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» | Земельный участок, застроенный недвижимым имуществом, которое ранее приватизировалось по решению органа государственной власти Российской Федерации. | Земельный участок, застроенный недвижимым имуществом, которое ранее приватизировалось по решению органа государственной власти субъекта Российской Федерации. | Земельный участок, застроенный недвижимым имуществом, которое ранее приватизировалось по решению органа местного самоуправления. |
Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю | Земельный участок, застроенный недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности до его приватизации. | Земельный участок, застроенный недвижимым имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ до его приватизации. | Все иные земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами |
Земельный участок, ранее предоставлявшийся по решению органа государственной власти субъекта РФ. | |||
Пункт 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» | Земельные участки до разграничения государственной собственности на землю, если законодательством не предусмотрено иное. |
Таким образом, при «одновременной» приватизации из государственной или муниципальной собственности зданий, строений и сооружений и земельных участков, на которых они расположены, для определения полномочного органа власти следует руководствоваться Правилами. В случае приватизации застроенных участков, объекты недвижимости на которых уже находятся в частной собственности, вопрос об установлении полномочного органа власти регулируется нормами ФЗ о приватизации. Если объект недвижимости ранее «участвовал» в приватизации, то решение о выкупе земельного участка под ним будет принимать тот же орган власти, который принимал решение о приватизации объекта недвижимости.
Если же объект недвижимости по каким-либо причинам не был включен в приватизируемое имущество или является вновь созданным имуществом, и земельный участок под этим объектом не предоставлялся по решению органа государственной власти субъекта РФ, то решение о приватизации земельного участка, предоставленного для использования этого объекта, принимается органами местного самоуправления.
В законодательстве без ответа отстаетсяостается вопрос о том, кто принимает решение о приватизации земельного участка, в границах которого расположены как приватизированные, так и вновь возведенные объекты недвижимости. Целесообразным в связи с этим представляется ввести в ФЗ о приватизации и ЗК РФ норму о том, что решение о приватизации застроенного земельного участка принимается органом, ранее принимавшим решение о приватизации объекта недвижимости или предприятия, которые располагались на этом участке, вне зависимости от того, существуют ли по-прежнему эти объекты во время приватизации участка и имеются ли на этом земельном участке вновь возведенные строения.
Несмотря на имеющиеся достаточно четкие формулировки закона о том, кто уполномочен принимать решение о приватизации земельных участков, судам нередко приходится отказывать в исках о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка, предъявленных к неполномочному органу. Например, Общество с ограниченной ответственностью нефтяная компания»» обратилось в арбитражный суд с иском сразу к трем организациям: 1) Администрации муниципального образования; 2) Ленинградскому областному комитету по управлению государственным имуществом; 3) Фонду имущества Ленинградской области.
При рассмотрении спора суд, установив, что ни один из ответчиков не является организацией, на которую возложена обязанность заключить договор купли-продажи спорного земельного участка, правомерно отказал в иске[26]. По-видимому, на спорном земельном участке, находящемся на территории Ленинградской области, располагалось недвижимое имущество, которое было ранее приватизировано по решению органов государственной власти Санкт-Петербурга.
На основании приведенных норм можно сделать вывод о том, что
решение вопроса о полномочном органе тесно связано с разграничением собственности на государственные и муниципальные земли. Порядок разграничения государственной собственности на землю установлен Федеральным законом ««О разграничении государственной собственности на землю»»[27]. ««Неразграниченность»» государственной земельной собственности приводит к многочисленным спорам, так за этим стоит вопрос наполнения бюджетов того или иного уровня за счет поступления платежей от приватизации земельных участков.
Возникающие споры о полномочном органе являются не столько спорами о компетенции, сколько экономическими спорами, поскольку средства от выкупа земельных участков поступают в бюджеты разных уровней, и размер поступлений на каждый из уровней зависит от того, кто принимает решение о приватизации и из чьей собственности выкупается земля. Так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2005 год»[28] определено, что в 2005 году средства от продажи земельных участков и от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков за вычетом расходов на их продажу по нормам, установленным Правительством РФ[29], поступают на счета органов федерального казначейства и распределяются следующим образом (см. Таблицу):
Таблица. Распределение средств от продажи земельных участков по уровням бюджетной системы Российской Федерации в 2005 г.
Земельные участки (за исключением земельных участков, предназначенных для жилищного строительства), находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю | Доход бюджетов от продажи земельных участков, % | ||||
федеральный | субъектов РФ | местные | г. Москвы и Санкт-Петербурга и ЗАТО | ||
На которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в собственности: | федеральной | 100 | - | - | - |
субъектов РФ | - | 100 | - | - | |
иные | - | - | 100 | - | |
Иные | 15 | 35 (искл. г. г. Москва и СПб) | 50 (нскл. г. г. Москва и СПб) | 85 |
Так статьей 13 Федерального закона от 01.01.01 г. N 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» определено, что в 2004 году средства от продажи земельных участков и от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков за вычетом расходов на их продажу по нормам, установленным Правительством Российской Федерации, поступают на счета органов федерального казначейства и перечисляются ими по нормативам:
за земельные участки, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в федеральной собственности, - 100 процентов в федеральный бюджет;
за земельные участки, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находившиеся до отчуждения в собственности субъектов Российской Федерации, - 100 процентов в бюджеты субъектов Российской Федерации;
за земельные участки, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены иные объекты недвижимого имущества, - 100 процентов в местные бюджеты;
за иные земельные участки, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю:
в федеральный бюджет - 15 процентов;
в бюджеты субъектов Российской Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербургапроцентов;
в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых административно-территориальных образований - 85 процентов;
в местные бюджеты (за исключением бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербургапроцентов.
Установлено, что после разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ Российской Федерации и собственность муниципальных образований средства от продажи земельных участков и от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков за вычетом расходов на их продажу по установленным нормам, установленным Правительством Российской Федерации для земель, находящихся в федеральной собственности, органом государственной власти субъекта Российской Федерации для земель, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и органом местного самоуправления для земель, находящихся в муниципальной собственности, поступают на счета органов федерального казначейства и перечисляются ими в соответствующие бюджеты в зависимости от установленного права собственности на земельные участки.
В связи с тем, что ««неразграниченность»» государственной и муниципальной собственности на землю создает необоснованные сложности при проведении процедур приватизации, разумно было бы разделить эти два процесса. Кроме того, целесообразным представляется упростить процедуру разграничения, предусмотрев в законе четкие критерии того, какие земли находятся в федеральной собственности, какие являются собственностью субъектов РФ, какие относятся к муниципальной собственности, и установив, что разграничение собственности считается произведенным с момента вступления данного закона в силу.
Кроме вопросов индивидуализации земельного участка для целей выкупа и установления органа власти, полномочного принимать решение о приватизации участка, существует еще одно существенное условие, которое необходимо определить каждому лицу, намеренному выкупить землю. Своего рода камнем преткновения при приватизации земельного участка является его цена. Будучи существенным условием договора купли-продажи, земельного участка, цена часто является самым значимым фактором при принятии решения о выкупе земли.
Решая вопрос о цене участка, следует исходить из того, что в соответствии с ФЗ о введении ЗК РФ, цена земельных участков в поселениях для целей их приватизации определяется в зависимости от численности населения:
свыше 3 миллионов человек в размере от пяти - до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
от 500 тысяч до 3 миллионов человек в размере от пяти - до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
до 500 тысяч человек, а также за пределами черты поселений в размере от трех - до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года)[30].
Более определенно цена земли устанавливается на уровне субъекта РФ.
В случае же отсутствия установленной конкретной цены применяется минимальная ставка земельного налога. Если до определения субъектом РФ цены земли стороны в договоре купли-продажи по взаимному соглашению установили цену земельного участка без учета указанных требований, данное обстоятельство, согласно Постановлению ВАС № 11, не влечет признания договора незаключенным. Условие о цене в этом случае определяется исходя из соответствующей минимальной ставки земельного налога[31].
Земельный налог является местным налогом. Ставка земельного налога устанавливается органами местного самоуправления в соответствии с Налоговым кодексом РФ[32] (далее - НК РФ). Устанавливая налог, представительные органы муниципальных образований (законодательные (представительные) органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяют налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ.
При продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, утверждаемый Правительством РФ в размере от 0,7 до 1,3 и учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения. Отсутствие поправочных коэффициентов, не может служить основанием для отказа в продаже земельного участка[33].
В связи с тем, что субъекты РФ не сразу определились с размером выкупной цены земельных участков, важным на практике является определение момента расчета цены приватизируемой земли. Арбитражные суды до недавнего времени не выработали единого подхода к вопросу, на какой момент следует рассчитывать выкупную цену земельного участка. Вариантов может быть несколько:
на дату подачи заявки о выкупе;
на дату вынесения судебного решения, в соответствии с которым стороны обязаны заключить договор купли-продажи участка;
на дату принятия субъектом РФ размера ставки земельного налога для расчета выкупной цены земли[34].
Применение каждого из трех вариантов можно было встретить на практике. Однако большинство арбитражных судов придерживается позиции, что при приватизации земельного участка собственнику недвижимого имущества, находящегося на этом земельном участке, следует исходить из той ставки земельного налога, которая была установлена на дату подачи заявки в полномочный орган[35]. То есть на дату, когда возникло право приватизировать земельный участок, точнее, началась реализация этого правомочия. Несвоевременное рассмотрение заявки не может ухудшать положения ее подателя, если к моменту принятия решения о выкупе земельного участка увеличилась ставка земельного налога за счет применения к ней повышающего коэффициента. Эта точка зрения может быть подкреплена нормой п. 7 Указа Президента № 000 от 01.01.01г. ««О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации»»: ««В расчет принимается ставка земельного налога, действующая на дату подачи продавцу земельного участка заявки на его выкуп»»[36].
В завершение настоящей статьи, следует отметить,
Записка к законопроекту (file50): Для того, чтобы не разрывать процедуру оформления единого участка, внесена норма о том, что решение об оформлении земельного участка в собственность принимается органом, принявшим ранее решение о приватизации объекта недвижимости или предприятия, и это решение распространяется также на все объекты недвижимости, построенные на этом участке после приватизации (абзац 2 п.6 ст.36).
что регулирование процедуры выкупа земель является одной из наиболее актуальных правовых проблем земельной реформы. В действующем законодательстве, определяющем условия и порядок приватизации земельных участков, имеются дублирование, пробелы и нечеткость многих правовых норм. Это приводит к массе проблем в правоприменительной практике и, как следствие, к всевозрастающему объему судебных споров, связанных с приватизацией земельных участков. Судебная практика позволяет выявить «болевые точки» правового регулирования, которые следует устранять на законодательном уровне. Обобщения судебных решений также являются способом «исправления» недостатков законодательства, однако, такие обобщения не должны вносить изменения в суть нормативно-правовых актов. В Государственную Думу РФ поступает большое количество законопроектов по внесению изменений в Земельный кодекс РФ и Федеральный закон ««О приватизации государственного и муниципального имущества»». Значительное число из них связано именно с вопросами выкупа земельных участков собственниками объектов недвижимости, что свидетельствует об особой значимости этого способа приватизации земли для экономического развития. Поскольку земельное законодательство является динамично развивающейся отраслью, есть все основания полагать, что имеющиеся в настоящее время неточности и пробелы будут устранены.
[1] Земельный кодекс Российской Федерации от 01.01.2001 N136-ФЗ (в ред. 22.07.2005) //СЗ РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147.
[2] Федеральный закон от 01.01.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ред. от 01.01.2001)// Российская газета, N 16, 26.01.2002.
[3] Федеральный закон от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» //СЗ РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4148.
[4] Религиозные организации вправе оформить право безвозмездного срочного пользования земельным участком. Общероссийскими общественными организациями инвалидов и организациями, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, земельные участки, на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие ЗК РФ в их собственности, приватизируются бесплатно.
[5] Пункт 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 01.01.2001г. № 11 ««О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»» // Вестник ВАС РФ № 5 2005г.
[6] Постановление Президиум Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 01.01.01 г. N 10000/04 по делу N А27-8499/2003-1 // СПС ««Консультант Плюс»».
[7] Пункт 7 Постановления Пленума ВАС РФ ««О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»» //Вестник ВАС РФ № 5 2005г.
[8] Это было показано выше, в Постановлении Президиума ВАС от 01.01.01г.
[9] Имеется в виду Постановление ВАС № 11.
[10] Пункт 19 Постановления ВАС № 11.
[11] В таком случае при приобретении объекта недвижимости, располагающегося на арендуемом участке, приобретателю следует требовать от продавца обратиться к полномочному органу государственной власти или местного самоуправления с заявлением о приватизации земельного участка и выкупить его.
[12] Статья 13 Федерального Конституционного закона от 01.01.2001 N 1-ФКЗ ««Об арбитражных судах в Российской Федерации»» // СЗ РФ, 01.05.1995, N 18, ст. 1589.
[13] Статья 170 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 01.01.2001 N 95-ФЗ (ред. от 01.01.2001)// СЗ РФ, 29.07.2002, N 30, ст. 3012.
[14] Пункт 2 статьи 14 Федерального закона от 01.01.2001 ««О государственном земельном кадастре» // СЗ РФ, 10.01.2000, N 2, ст. 149.
[15] В соответствии с Законопроектом № "О внесении изменений в статью 102 Земельного кодекса Российской Федерации и в статью 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" (внесен 01.04.05 депутатом , рассмотрен Советом) предлагается вместо данных положений ввести формулу: участок, необходимый для функционирования и восстановления здания, строения, сооружения, имущественного комплекса предприятия в случае их разрушения (абзац 1 п.1 ст.28; абзац 3 п.2 ст.28, п.5 ст.28).
[16] Пункт 4 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ// от 01.01.2001 N 190-ФЗ//Российская газета, N 290, 30.12.2004.
[17] Бандорин звено жилищной реформы // Закон, 2005, № 6.
[18] Никонов под метлой межевания. Петербургский опыт.// ««Имущественные отношения в Российской Федерации»», 2003, № 12.
[19] Никонов же.
[20] Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 01.01.01 г. N КА-А40/334-02
[21] Пункт 4.4 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 01 июля 1994г.
[22] Статья 3 п.10 ФЗ о введении ЗК РФ.
[23] Утверждены Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001 N 576 ««О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю»»// Российская газета, N 148, 10.08.2002.
[24] Полномочия Министерства имущественных отношений РФ переданы, в соответствии с Указом Президента № 000 от 01.01.2001г. (в ред. 20.05.2004г.) Федеральному агентству по управлению недвижимым имуществом (ФАУФИ). . Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществомФАУФИ утверждено Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 691.691
«О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом»
[25] Например, на праве постоянного (бессрочного) пользования.
[26] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 8 мая 2002 г. N А56-835/02// СПС ««Консультант плюс»».
[27] Федеральный закон от 01.01.01 года N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» // Российская газета, N 137, 20.07.2001.
[28] Федеральный закон от 01.01.2001 N 173-ФЗ (ред. от 01.01.2001) «О федеральном бюджете на 2005 год» //Российская газета, N 288, 28.12.2004 (начало), Российская газета, N 289, 29.12.2004 (окончание).
[29] Постановление Правительства РФ № 000 от 01.01.01г. «Об утверждении норм расходов при продаже гражданам и юридическим лицам находящихся в государственной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» // СЗ РФ, 26.08.2002, № 34, ст. 3304.
[30] Статья 2 ФЗ о введении ЗК РФ.
[31] Пункт 9 Постановления ВАС № 11.
[32] Налогового кодекса РФ (Часть 2) от 01.01.2001 N 117-ФЗ //Парламентская газета, N 151-152, 10.08.2000.
[33] Пункт 9 Постановления ВАС № 11.
[34] В соответствии с пунктом 2 статьи 2 ФЗ о введении в действие Земельного кодекса РФ до установления субъектом РФ цены земли применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога.
[35] Постановление ФАС Уральского округа от 01.01.01 г. N Ф09-3649/03ГК; Постановление ФАС Поволжского округа от 01.01.01 г. N А12-3393/03-С13 // СПС ««Консультант плюс»».
[36] Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 478 (ред. от 01.01.2001) »«О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации»» // СЗ РФ, 15.05.1995, N 20, ст. 1776.
