Введение

Введение

Прежде, чем говорить о бюджетном устройстве Российской Федерации,

выявлять его достоинства и недостатки, необходимо определить, что,

собственно, представляет собой бюджет государства. В самом общем виде им является план доходов и расходов государства на текущий год, составленный в форме баланса и имеющий силу закона. В любой стране государственный бюджет - ведущее звено финансовой системы, единство основных финансовых категорий: налогов, государственных расходов, государственного кредита - в их действии. Тем не менее, являясь частью финансов, бюджет можно выделить в отдельную экономическую категорию, отражающую денежные отношения государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с

образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

Именно с помощью бюджета государство имеет возможность

сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей. Таким образом, при правильном подходе бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства. Но здесь важно подчеркнуть, что проявление присущих бюджету свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое выражение в создаваемом государством бюджетном механизме, который является конкретным выражением бюджетной политики, отражающим нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

Путь реформирования бюджетных отношений в России чрезвычайно труден. Резкие повороты на этом пути чреваты тяжелыми последствиями. Необходима очень гибкая, взвешенная политика, осторожное введение новых бюджетов, терпеливое приспособление действующих механизмов к новым условиям функционирования.

Среди множества бюджетных проблем следует, прежде всего, выделить три:

формирование доходов бюджетов всех уровней; вертикальная несбалансированность бюджетной системы; неопределенность положения бюджетов местных органов власти.

Формирование бюджетных доходов осуществляется во многом еще традиционно для унитарной бюджетной системы. Подавляющий объем доходов всех трех уровней образует одни и те же виды налогов: на прибыль, налог на доходы физических лиц, НДС, акцизы

Объектом настоящей курсовой работы является содержание федерального бюджета. Актуальность выбранной для исследования темы заключается в первостепенной важности сущности и принципов формирования бюджета федерации для экономической и политической жизни страны.

Целью настоящей работы является анализ государственного бюджета как важнейшего элемента финансовой системы общества, основных черт бюджетной системы и бюджетного процесса, выявления наиболее значительных проблем в функционировании бюджетного механизма и рассмотрение возможных путей их решения на примере государственного бюджета (бюджетной системы и бюджетного процесса) Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд конкретных задач:

описать основные черты и принципы бюджетной системы Российской Федерации; рассмотреть бюджетную классификацию;

3. рассмотреть исторические факторы развития бюджетных отношений в России во второй половине XX столетия.

4. охарактеризовать отдельные звенья бюджетной системы, описать межбюджетные отношения и причины их низкой эффективности;

("1") При написании работы использовались Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Федеральные Законы, Инструкции Госналогслужбы РФ, литература экономистов-теоретиков, инструктивно-методический материал, статьи периодической печати, а также информационные сайты МФ РФ, Счетной палаты, Налоговой службы РФ.

1. Правовые и экономические аспекты формирования бюджета

Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства на федеральном, региональном и местном уровнях с государственными, акционерными и иными предприятиями и организациями, а также физическими лицами, населением по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных ресурсов.

Совокупность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства. Взаимосвязь между ее отдельными звеньями, организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством.

Совокупность бюджетов всех уровней образует консолидированный бюджет. Консолидированный бюджет определяется Бюджетным кодексом как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории (БК РФ, ст. 6). Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований.

Федеральные, региональные и местные органы государственной власти и управления посредством бюджетных отношений получают в свое распоряжение определенную часть перераспределяемого национального дохода, которая направляется на строго определенные цели в зависимости от разграничения функций между уровнями управления.

Бюджетная система РФ состоит из трех звеньев:

федеральный бюджет РФ; бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, называемые бюджетами субъектов федерации, или региональными бюджетами. К ним относятся республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты краевые, областные, автономных образований, а также городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга; местные бюджеты.

Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обусловливаются его экономической политикой. При этом значение государственного финансового регулирования через бюджетную систему трудно переоценить, хотя нельзя не учитывать происходящие в настоящее время изменения в практике перераспределения финансовых ресурсов. Это перераспределение все в большей степени осуществляется через финансовый рынок, исходя из его спроса и предложения. Поэтому роль государственного финансового регулирования рыночных отношений должна усиливаться через системы: налоговую, финансовых санкций и льгот. Особенно важно обеспечивать надлежащее выполнение (своевременное и в полном объеме) финансовых обязательств, в виде налогов и отчислений, перед бюджетом и внебюджетными фондами.

Сегодня бюджетная система России состоит из федерального бюджета, 21 республиканского бюджета республик в составе РФ, 56 краевых и областных бюджетов, включая одну автономную область, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты. Единство бюджетной системы в новых условиях реализуется через единую социально-экономическую политику и правовую базу, использование единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, взаимодействие бюджетов всех уровней и согласование принципов бюджетного процесса.

Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровней позволяет органам государственной власти и управления иметь финансовую базу для реализации своих полномочий.

Федеральный бюджет РФ является основным финансовым планом государства, утверждаемым Федеральным Собранием (принимается Государственной Думой и одобряется Советом Федерации) и имеющим статус Федерального Закона. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России.

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства.

Бюджеты всех уровней формируются и исполняются в пределах показателей единой бюджетной классификации – группировки доходов и расходов с присвоением объектам классификации группировочных кодов.

  Принципы бюджетной системы

Бюджетным кодексом РФ (Глава 5) законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:

единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; ("2") самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.1

Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджета, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня; законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов; право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов; недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением установленных законом случаев.

Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления не могут увязываться с определенными расходами бюджета за исключением целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов другого уровня.

Принцип гласности означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных сведений; обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутри представительного органа или между исполнительным и представительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает: надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории; и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

  Бюджетная классификация, доходы и расходы, сбалансированность

бюджетов различных уровней

("3") Для составления и исполнения бюджетов и обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации. Бюджетная классификация является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и источников финансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация дает возможность экономического и статистического анализа доходов и расходов бюджетов РФ, обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов.

Согласно БК РФ (Глава 4) бюджетная классификация включает:

классификацию доходов бюджетов РФ; функциональную классификацию расходов бюджетов РФ; экономическую классификации расходов бюджетов РФ; классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ; классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований; классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ; ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источников финансирования дефицита бюджетов Российской Федерации является единой для всех уровней бюджетной системы и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе своими нормативными актами производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

Действующая в настоящее время редакция бюджетной классификации утверждена Приказом МФ РФ от 6.01.98 г. № 1н «О бюджетной классификации Российской Федерации» (действие ФЗ от 15.08.96 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» в основном, приостановлено). Бюджетная классификация подразделяет объекты классификации на группы, подгруппы, статьи и подстатьи.

Например, доходы бюджетов РФ подразделяются на следующие группы:

Код	Наименование групп
1000000	Налоговые доходы
2000000	Неналоговые доходы
3000000	Безвозмездные перечисления
4000000	Доходы целевых бюджетных фондов
Группа 3000000 «Безвозмездные перечисления» подразделяется на подгруппы:
Код	Наименование подгрупп
3010000	От нерезидентов
3020000	От бюджетов других уровней
3030000	От государственных внебюджетных фондов
3040000	От государственных организаций и др.
Подгруппа 3020000 «От бюджетов других уровней» подразделяется на статьи:
Код	Наименование статей
3020100	Дотации
3020200	Субвенции
3020300	Средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти
3020400	Трансферты и др.

("4") Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня. Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Виды доходов бюджетов: налоговые (федеральные, региональные и местные налоги и сборы, штрафы и пени), неналоговые, безвозмездные перечисления, а также обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. К неналоговым доходам относятся доходы:

от использования, продажи и иного возмездного отчуждение имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; от платных услуг, оказанных государственными или муниципальными органами власти и учреждениями; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации, возмещение ущерба); финансовая помощь и бюджетные ссуды от бюджетов других уровней и др.

Помимо собственных, в бюджетах 2-го и 3-го уровней выделяют т. н. регулирующие доходы - федеральные или региональные налоги и платежи, по которым устанавливаются процентные нормативы отчислений в бюджеты субъектов или местные бюджеты на финансовый год или на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов (в отличие от закрепленных доходов, полностью поступающих в соответствующий бюджет).

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяются на текущие расходы (обеспечение текущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов). Формы расходов бюджетов:

ассигнования на содержание бюджетных учреждений; оплата по государственным (муниципальным) контрактам; трансферты населению; ассигнования на осуществление полномочий, передаваемых на другие уровни власти и на компенсацию дополнительных расходов, возникающих из-за решений вышестоящих органов власти; бюджетные кредиты юридическим лицам; субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам; инвестиции в уставные капиталы юридических лиц; бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, внебюджетным фондам; кредиты иностранным государствам; средства на обслуживание и погашение долговых обязательств.

При этом под дотацией понимается средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов, субвенция - средства, предоставляемые на той же основе бюджету другого уровня или юридическому лицу на осуществление целевых расходов, субсидия - средства, предоставляемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В любом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. При дефиците бюджета - превышении расходов над доходами - должны быть указаны источники финансирования дефицита (перечень источников финансирования различен для разных уровней бюджетной системы РФ). Законодательством РФ установлены предельные размеры дефицита бюджета. Например, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ (государственный долг - долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права). Для покрытия дефицита бюджета используются государственные заимствования - займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной (внешние) или российской валюте (внутренние заимствования).

("5") 1.3 Проблемы бюджетного федерализма

В этой связи главной проблемой, вытекающей из структуры формирования доходов и расходов бюджета РФ остается распределение налоговых доходов и неналоговых отчислений между местными и федеральным бюджетом, т. е. вопрос бюджетного федерализма.

Под бюджетным федерализмом понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений между органами власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих принципах:

самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов; право самостоятельно определять направления их использования и расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в бюджеты более высоких уровней; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. л.); законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления; соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); нормативно-расчетные методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликта между различными уровнями власти и управления, достижения взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Как и любая система межбюджетных взаимоотношений, бюджетный федерализм должен удовлетворять требованиям социально-экономической эффективности, территориальной справедливости и политической стабильности. Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон ¾ федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Конкретные формы реализации концепции бюджетного федерализма зависят от сочетания двух взаимодополняющих тенденций ¾ к конкуренции между региональными органами власти на условном рынке социальных услуг, с одной стороны, и к выравниванию условий этой конкуренции и обеспечению на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов ¾ с другой.

Специфика бюджетного федерализма в современной России состоит в том, что реформирование межбюджетных отношений происходит в сложных условиях переходного периода, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной экономике и демократическому государству механизмы. Как показывает мировой опыт, в кризисные периоды часто возникает соблазн централизовать экономическую и политическую власти.

Действительно, в условиях унитарной бюджетной системы центральное правительство, видимо, имело бы меньше ограничений в проведении жесткой политики финансовой стабилизации. Однако в современных условиях России усиление централизации бюджетно-налоговой системы затруднено.

Рассмотрим развитие бюджетно-налогового федерализма в РФ. Начало в 1991 г. экономических и политических реформ послужило толчком трансформации отношений между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Принятые бывшим Верховным Советом РСФСР законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и «Об основах налоговой системы в РСФСР» при всех их недостатках внесли в правовое пространство России основополагающие принципы бюджетного федерализма.

Однако в условиях острого политического и экономического кризиса начального этапа переходного периода эволюция межбюджетных взаимоотношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в значительной степени стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между федеральными и региональными политическими властями и элитами.

Как показывает опыт постсоциалистических стран, децентрализация бюджетной системы является общей тенденцией начального этапа переходного периода. В России слабая управляемость этим процессом, отсутствие целостной концепции бюджетных реформ, уступки федерального центра давлению со стороны региональных властей привели к усилению дисбаланса между уровнями бюджетной системы. Лидеры «парада суверенитетов» (Татарстан, Башкортостан, Карелия, Якутия и др.), постоянно нарушавшие в той или иной степени федеральное бюджетное законодательство, явочным порядком установили особые бюджетные отношения с Федерацией. Большинство же субъектов федерации были вынуждены полагаться на закулисные переговоры и сделки по обеспечению благоприятных для себя нормативов отчислений от общефедеральных налогов и покрывающих дефицит их бюджетов централизованных дотаций, бюджетных ссуд, льготных кредитов, инвестиций и т. п. При этом края и области, как правило, имели значительно меньше возможностей для давления на федеральные власти по сравнению с республиками, хотя и уступающими им по финансово-экономическому потенциалу, но имеющими более высокий политический статус.

Такое положение было неустойчивым и побуждало отдельные регионы время от времени предпринимать попытки улучшить свое положение в бюджетной иерархии путем «самореспубликанизации», предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о приостановке налоговых отчислений в федеральный бюджет (кризис августа ¾ сентября 1993 г.) и т. п. Высокая степень политизации и непредсказуемость межбюджетных отношений крайне негативно сказывались на состоянии бюджетной системы н ограничивали возможности федерального правительства в проведении реформ, достижении финансовой стабилизации и сборе налогов.

Период стихийной децентрализации бюджетной системы России завершился к концу 1993 г. Относительная стабилизация политической ситуации и укрепление позиций федерального центра позволили в 1994 г. провести давно назревшую реформу межбюджетных отношений. Региональные органы власти и управления получили право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты; были сделаны шаги по установлению единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы; внедрены нормативно-расчетные методы распределения федеральной помощи (трансфертов) регионам на основе объективных критериев и формул; создан фонд финансовой поддержки субъектов федерации. Тем самым было положено начало формированию российской модели бюджетного федерализма.

Результаты проведенной реформы оказались неоднозначными. Самый тревожный итог 1994 г. состоит в том, что не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов федерации в бюджетной системе. Для четырех республик (Карелия, Татарстан, Башкортостан, Якутия) был, по существу, легализован особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом. Подписание договоров о разграничении полномочий (а в их составе ¾ бюджетных соглашений) с Татарстаном и Башкортостаном дало определенный фискальный эффект: во втором полугодии 1994 г. с территории этих республик началось поступление налогов в федеральный бюджет. Однако долгосрочные последствия политической «амнистии» субъектов федерации, откровенно нарушавших в течение последних двух-трех лет федеральное налогово-бюджетное законодательство, могут оказаться крайне негативными.

Менее 5% общей суммы налогов поступило в федеральный бюджет с территории Карелии, получившей налоговый «кредит» от федеральных властей. Единственным субъектом федерации (не считая Чечни), с территории которого в 1994 г. в федеральный бюджет не поступило ни рубля налогов, оставалась Республика Саха (Якутия). По минимальным оценкам, только прямые налоговые потери Федерации по этим четырем привилегированным республикам составили не менее 2 трлн. руб., или 2,3% доходов федерального бюджета.

Происходило распространение особых бюджетных режимов по территории страны: отдельной строкой федерального бюджета выделено финансирование программы развития Республики Коми, создана зона экономического благоприятствования на территории Ингушетии, начат бюджетный эксперимент в Тульской области.

("6") Федеральные власти не имели надежной базы для оценки реальных потребностей регионов в финансовых ресурсах, что вело к завышению органами власти и управления субъектов федерации потребности в федеральной помощи, сокрытию собственных доходов в разного рода внебюджетных фондах и коммерческих структурах.

Неурегулированность разделения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней, отсутствие стабильной нормативно-законодательной базы, неопределенность в динамике пропорций распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы ¾ все это продолжает сдерживать процесс становления российской модели бюджетного федерализма, который до сих пор происходит в экспериментальном режиме и в правовых рамках ежегодного Закона о федеральном бюджете, а не целостного налогово-бюджетного законодательства.

Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового федерализма должно обеспечить адаптацию сложившегося механизма межбюджетных отношений к достижению основной цели экономической политики первого этапа переходного периода ¾ финансовой стабилизации.

Большое значение для модернизации межбюджетных отношений имеет изменение предмета государственной финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое развитие региона», а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами региона. Инициатива по решению таких задач, равно как и готовность взять на себя всю ответственность за целевое использование бюджетных средств и за достижение заявленных результатов, должна исходить от потенциальных получателей поддержки - руководства субъектов Федерации и муниципальных образований.

2. Роль и значение федерального бюджета в бюджетной системе России

Федеральный бюджет Российской Федерации является первым уровнем бюджетной системы РФ. Федеральный бюджет - основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов; бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной экономической политики.

2.1 Анализ состояния и параметров бюджета РФ на 2003 год

25 августа 2002 года Правительство РФ внесло изменения в направленный в Госдуму проект главного финансового инструмента страны на 2003 г. Увеличился прогноз ВВП (до 13050 млрд. руб.), доходов (до 2417,79 млрд. руб.) и расходов (до 2345,64 млрд. руб.), а также несколько скорректирован размер профицита (с 72,06 млрд. руб. до 72,15 млрд. руб.).

Инфляция запланирована в пределах 10-12%, прирост денежной массы - порядка 25%, среднегодовой курс – 33,7 рубля за 1 доллар.

Объем привлечения на рынке государственных ценных бумаг в 2003 г. планировался в размере 162,6 млрд. руб. Программа внешних заимствований на 2003 г предполагалась привлечение иностранных кредитов и займов в объеме $1,93 млрд., из которых на сумму до $1,25 млрд. возможен выпуск еврооблигаций.

Важнейшими приоритетами бюджетных расходов в 2003 г. определены обеспечение обороны и безопасности, судебная реформа, развитие науки и образования.

Основные параметры федерального бюджета 2003 ($ млрд.)

Таблица 1

	2001 г. факт	в % к ВВП	2002 г. факт	в % к ВВП	2003 г. оценка	в % к ВВП
Доходы	52.8	17.6%	69.3	19.9%	71.7	18.5%
- налоговые	48.5	16.2%	54.7	15.7%	56.2	14.5%
- неналоговые	3.7	1.2%	3.9	1.1%	4.3	1.1%
Расходы	44.0	14.7%	66.9	19.2%	69.6	18.0%
- процентные	7.7	2.6%	8.5	2.4%	8.2	2.1%
- непроцентные	36.3	12.1%	58.4	16.8%	61.4	15.8%
Профицит	8.8	2.9%	2.5	0.7%	2.1	0.6%

("7") Источник: Минфин РФ, расчеты РЭО

Анализируя параметры федерального бюджета-2003, видно, что размер профицита снижается в течение гг., а по сравнению с 2001 г. - в 4 с лишним раза. Непроцентные расходы снизились в 2003 г. по сравнению с итогом 2002 г. на 1%, тем не менее по абсолютному значению их размер почти в 2 раза превышает значение показателя в 2001 г. В течение 2001-03 гг. также заметно последовательное снижение в % к ВВП налоговых доходов федерального бюджета. Доходы и расходы бюджета в 2003 г. по сравнению с ожидающимися по итогам 2002 г. снизились в % к ВВП на 1,4 и 1,2 процентных пункта соответственно.

В целом размер федерального бюджета по-прежнему остается смехотворным, что совершенно не соответствует статусу члена “большой восьмерки”. Неужели можно считать успехом увеличение доходной части по сравнению с 2002 г. на $2,4 млрд. при увеличении на $2,7 млрд. расходной части и снижении профицита? Задачу удвоения (существенного увеличения) бюджета, о чем мы неоднократно писали, выполнить в очередной раз не удалось. Разве можно России на $70 млрд. нормально содержать армию или поддерживать систему образования и здравоохранения? На нынешнем этапе федеральный бюджет России должен был бы составлять порядка $300 млрд. для адекватного функционирования нашего государства. Для сравнения размер госбюджета Польши, крупнейшей страны Восточной Европы, где проходят в целом аналогичные процессы в экономике, по итогам 2001 г. составил $35,3 млрд. при населении в 38,6 млн. чел. Логично было бы предположить, что размер бюджета России, в связи с тем, что население страны на 01.01.2002 г. составляло 144 млн. чел., должен быть почти в 4 раза больше за тот же период, однако это не так. По итогам 2001 г. доходы федерального бюджета РФ составили $52,8 млрд., что лишь в 1,5 раза превышает показатели Польши.

В отношении же отказа от профицита, необходимо отметить следующее:

Период высоких выплат по внешнему долгу в 2003 г. не закончился, они останутся существенными до, как минимум, 2007 г. Поэтому в том или ином виде финансовый резерв в ближайшее время будет необходим, и говорить об отказе от профицита пока рано. Важен вопрос: что вкладывается в понятие “беспрофицитный бюджет” - сбалансированный или дефицитный? Переход к дефицитному бюджету потребует финансирования отрицательной разницы между доходами и расходами. В условиях законодательно незакрепленного статуса финансового резерва возникает опасность, что средства будут изыматься оттуда, ставя под угрозу способность государства отвечать по своим обязательствам. Другим вариантом финансирования дефицита является наращивание внутреннего госдолга. Однако уже не раз отмечалось (например, в “Вестнике” 2003 № 49), что курс правительства на внутренние заимствования пока явно преждевременен и сомнителен. Безусловно, лучше жить со сбалансированным бюджетом, в который уже включено обслуживание долга.

Профицит обычно имеет место, когда появляются временные экстраординарные факторы (например, высокие цены на нефть), которые неизбежно исчезнут впоследствии, то есть нет смысла серьезно корректировать налоговую систему. В наших же условиях профицит лишь отчасти экстроординарный, государство явно недофинансирует многие сферы жизни. Поэтому профицит в России, скорее перестраховка на случай безответственности властей всех уровней.

Правительству следует стремиться к формированию сбалансированного бюджета. Возможность точного прогнозирования расходов государства и сопоставимых им доходов характеризует стабильное и предсказуемое развитие экономики.

В целом же достичь существенного увеличения размеров федерального бюджета можно только в результате роста экономики за счет структурных реформ, улучшения администрирования всей государственной системы, кардинального улучшения фискальной ситуации путем расширения налогооблагаемой базы и увеличения собираемости налогов, для чего требуется создание благоприятных условий для развития бизнеса и привлечения инвестиций, а также преодоления коррупционных факторов. Кроме того, необходим четкий и жестко закрепленный законодательно статус финансового резерва и целевой характер использования его средств для того, чтобы этот инструмент реально заработал. Также четко должны выполняться обязательства по выплате заработной платы и финансированию государственных программ.

Говорить же об эффективности деятельности налоговых органов, к сожалению, пока не приходится, учитывая фактически выпавший $1 млрд. по итогам I полугодия 2002г. Кроме того, уровень инфляции, заложенный в бюджет 2003 г. на уровне 12%, означает фактическое признание правительством своего бессилия. Совершенно очевидно, что одним из источников инфляции является анахронизм обязательной продажи валютной выручки, который по-прежнему действует. К тому же все еще нет эффективной денежно-кредитной политики, направленной на укрепление национальной валюты, отсутствует механизм рефинансирования банковской системы, призванный усилить влияние ЦБ на денежные процессы в стране, не стимулируется создание новых здоровых банковских институтов – все это равноценно провалу политики Центробанка, который продолжает думать, что его главная задача – валютные резервы и курс рубля к доллару.

  Предпосылки и принципы формирования федерального

бюджета на 2004 год

При подготовке проекта федерального бюджета на 2004 год Правительство Российской Федерации исходило из перспективных и текущих задач социально-экономической и бюджетной политики, определенных Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 году, Бюджетным посланием Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2004 году», Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу на годы, проектом программы социально-экономического развития Российской Федерации на годы, решениями Правительства Российской Федерации и результатами работы Комиссии Правительства Российской Федерации по оптимизации бюджетных расходов.

 С учетом поставленных в указанных документах задач сформулированы приоритетные направления деятельности Правительства Российской Федерации в социально-экономической сфере на долгосрочную, среднесрочную перспективу и на 2004 год, соответствующие им приоритеты в формировании доходов и расходов федерального бюджета на 2004 год и среднесрочный период до 2006 года, а также важнейшие направления реформирования бюджетной политики, которые обуславливают особенности формирования федерального бюджета на следующий год.

 В качестве важной отправной точки при определении приоритетов бюджетной политики на 2004 и период до 2006 года, формировании параметров проекта федерального бюджета на 2004 год, Правительство Российской Федерации рассматривало принцип обеспечения единства социально-экономической и бюджетной политики, который предопределяет концентрацию бюджетной деятельности и соответствующих ресурсов федерального бюджета на важнейших направлениях социально-экономического развития России, действительно нуждающихся в первоочередной поддержке за счет федеральных государственных средств.

 При этом ставилась цель - в максимально возможной степени исключить избыточные, второстепенные федеральные расходы и соответствующие функции федеральных распорядителей бюджетных средств, которые могут осуществляться за счет региональных и местных бюджетов, частного сектора экономики, а также такие федеральные расходные полномочия, которые, ввиду ограниченности бюджетных ресурсов, не могут быть обеспечены федеральным финансированием. За счет исключения или сокращения второстепенных расходов федерального бюджета, Правительство Российской Федерации, с другой стороны, стремилось обеспечить понижение налоговой и иной нагрузки доходной части бюджета на частный сектор экономики, с тем, чтобы создать более благоприятные условия для ускоренного экономического роста.

 Планирование доходов и расходов федерального бюджета на 2004 год, осуществлялось исходя из оценки результативности и эффективности бюджетной деятельности, предусматривающей учет конечных результатов и экономической эффективности, при принятии решений о тех или иных направлениях и объемах бюджетных расходов, путях обеспечения поступления необходимых бюджетных средств.

  Предварительная оценка формирования доходной части

бюджета - 2004

("8") Минфин сообщает, что в январе-апреле 2004 г. налоговые доходы консолидированного бюджета РФ составили 1 трлн 294 млрд 258 млн 828 тыс. руб. Налог на прибыль за 4 месяца 2004 г. составил 424 млрд 601 млн 848 тыс. руб., в т. ч. налог на прибыль организаций - 258 млрд 559 млн 451 тыс. руб., налог на доходы физлиц - 163 млрд 443 млн 545 тыс. руб., страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ - 19 тыс. руб.

За январь-апрель налоги на совокупный доход составили 19 млрд 850 млн 588 тыс. руб., в т. ч. единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - 9 млрд 401 млн 062 тыс. руб.; единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности -10 млрд 236 млн 983 тыс. руб.; единый сельхозналог - 21 млн 543 тыс. руб.

Налоги на имущество за январь-апрель составили 51 млрд 384 млн 690 тыс. руб., в т. ч. налог на имущество физлиц - 371 млн 777 тыс. руб., налог на имущество организаций - 16 млрд 667 млн 914 тыс. руб., налог на операции с ценными бумагами - 435 млн 493 тыс. руб., налог на имущество предприятий (в части, зачисляемых по расчетам за 2003 год, и погашения задолженности прошлых летмлрд 609 млн 148 тыс. руб.

За 4 месяца 2004 г. платежи за пользование природными ресурсами в консолидированный бюджет составили 154 млрд 949 млн 169 тыс. руб.

Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции составили в январе-апреле - 223 млрд 698 млн 166 тыс. руб., из них таможенные пошлины - 223 млрд 697 млн 897 тыс. руб.

Неналоговые доходы консолидированного бюджета РФ составили в январе-апреле 104 млрд 490 млн 090 тыс. руб. Доходы целевых бюджетных фондов - 38 млрд 113 млн 982 тыс. руб. Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности - 8 млрд 436 млн 455 тыс. руб.

Единый социальный налог за 4 месяца составил 136 млрд 424 млн 830 тыс. руб.

Всего доходы консолидированного бюджета РФ на 1 мая составили 1 трлн 557 млрд 487 млн 103 тыс. руб.

К сожалению ни один официальный источник не спешит обнародовать столь же подробные пусть и предварительные данные о состоянии расходной части федерального бюджета.

Как сообщает РИА "Новости" Правительство РФ приняло основные параметры федерального бюджета на 2005 год. Согласно расчетам Минфина РФ, доходы бюджета в следующем году должны составить 3 триллиона 103,3 миллиарда рублей (17,2% ВВП), расходы - 2 триллиона 916,2 миллиарда рублей (16,1% ВВП). Таким образом, профицит бюджета в 2005 году оценивается в 187 миллиардов рублей или в 1% ВВП. Объем ВВП в абсолютном выражении оценивается в 18,08 триллиона рублей. Проектировки бюджета рассчитаны исходя из среднегодовой цены на нефть в $26 за баррель и курса в 30,2 рубля за $1. Объем стабилизационного фонда, по расчетам Минфина, на начало 2005 года должен составить 417 миллиардов рублей. В течение следующего года в него должно поступить 267,7 миллиарда рублей. 91,6 миллиарда рублей из этих средств предполагается использовать на покрытие несбалансированности бюджета, которая может возникнуть вследствие более высоких, чем в текущем году, выплат по погашению внешнего долга. Еще 80,9 миллиарда рублей должно пойти на покрытие дефицита Пенсионного фонда, который образуется в результате снижения единого социального налога (ЕСН).

 

4.  Современный взгляд на проблемы бюджетного устройства России

Динамика бюджетных показателей свидетельствует, что федеральный бюджет, особенно в последние годы, был сильно перегружен расходами, связанными с экономической функцией государства, тогда как его социальная функция не получила необходимого финансового подкрепления для своей реализации. Уже сейчас, с переходом на рыночные отношения, намечается тенденция в смещении акцентов в распределении бюджетных средств, во-первых, в сторону усиления социальной функции государства, во-вторых, изменения в содержании и направленности экономической функции. Как известно, расходы федерального бюджета тесно взаимосвязаны с его доходами. Такого рода взаимосвязь выражается в количественном соответствии расходов доходам, а также в их влиянии друг на друга. С одной стороны, объем расходов бюджета лимитируется жесткими рамками поступающих в бюджет доходов, причем последние в свою очередь определяются экономическими возможностями государства. Вот почему очень важно установить такой объем бюджетных расходов и такие сроки использования бюджетных средств, которые обеспечивали бы решение стоящих перед обществом социально-экономических задач при минимальных затратах с максимальным народнохозяйственным эффектом. Но если посмотреть с другой стороны, то расходы при надлежащем использовании бюджетных средств могут оказывать обратное влияние на доходы, содействуя росту производства, развитию науки, совершенствованию кадрового потенциала и т. д.

В условиях инфляции и спада производства обеспечение реальности бюджетов является наиболее труднореализуемым принципом бюджетного процесса. Недооценка инфляции и расчетное занижение ее уровня приводят к ощутимому сжатию бюджетных расходов (в период нарастающей инфляции в России расчетный уровень инфляции по каким-то причинам был определен в два раза меньше реального, что привело к «перевыполнению» бюджетных доходов и достаточно полному финансированию реально обесценивавшихся расходов). Еще одной проблемой российского бюджета, особенно его расходных статей, являются всем известные его корректировки (к примеру, федеральный бюджет на 1995 год «исправляли» четыре раза, причем последний раз – 27 декабря 1995 года)2. Но частым изменениям и корректировкам подвергается не только федеральный закон о бюджете.

В продолжительном процессе реформирования отечественной бюджетной системы были внесены существенные изменения в формирование и распределение доходов бюджетов различного уровня, бюджетный процесс и планирование и в другие сферы этой деятельности. Вместе с тем вопросы распределения расходов между бюджетами были в меньшей степени подвержены изменениям. Все эти проблемы касаются очень деликатного для нашей страны вопроса - вопроса о бюджетном федерализме, который представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур (органов) государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов.

Существует мнение, что у нас нет еще бюджетного федерализма, но с этим нельзя согласиться, поскольку действуют бюджетная и налоговая системы, включающие сложный механизм бюджетно-налоговых взаимосвязей разных уровней власти.

Эти системы в своей основе сформированы еще до принятия Конституции 1993 г. В развитии бюджетного федерализма достигнуты и позитивные результаты, хотя существуют проблемы, противоречия, моменты стихийности, связанные с недостаточной проработанностью основных концептуальных идей самой модели бюджетного федерализма.

Основу формирования системы бюджетного федерализма составляет Конституция Российской Федерации. Она определяет общие принципы российского бюджетного федерализма. Бюджетная система предусматривает бюджетное устройство на основе разграничения и самостоятельности бюджетов трех уровней: общего государственного федерального; субъектов Федерации; местных. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, переопределяют единство бюджетной системы у нас в стране.

Как известно, бюджетная система РФ унаследовала те принципы распределения расходов между бюджетами, которые достались ей от СССР. Это принципы:

территориальной принадлежности; обеспечения общегосударственных интересов; ("9") значимости; ведомственной подчиненности; целесообразности финансирования расходов из того или иного бюджета.

Этими принципами и «руководствовался» бюджет РФ, когда «взял на себя» все расходы союзного бюджета и бывшего республиканского бюджета РФ.

При переходе к рыночным отношениям и связанной с ним либерализацией цен, приватизацией, структурной перестройкой экономики произошло резкое возрастание расходов федерального бюджета, увеличение его дефицита, рост внутреннего и внешнего государственного долга. Возникла необходимость разгрузить федеральный бюджет, освободить его от расходов, которые традиционно осуществлялись из этого бюджета, но по своему содержанию и целесообразности направления средств должны были производиться из бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В результате из федеральных расходов были выведены ценовые дотации на потребительские товары и денежные пособия социально незащищенным группам населения, программы помощи пенсионерам, различные пособия для семей, дотации на детей и т. п. До 1992 г. эти дотации финансировались из центра целевыми перечислениями в бюджеты областей, которые, в свою очередь, передавали эти средства районам, однако, в 1992 г. объем дотаций составил 7% всех федеральных расходов и 4,2% ВНП (с включением дотаций на продукты, жилье, отопление, уголь, транспорт), федеральный бюджет не смог справиться с такой нагрузкой3.

Начался процесс освобождения бюджета от части расходов по признаку территориальной принадлежности. Несколько позднее на региональный уровень были переданы капитальные вложения. До 1992 г. территориальные бюджеты не включали вопросов капвложений4, но в тот же год на региональный уровень стали передаваться капвложения не только местного значения, например строительство школ, больниц, но и проекты общегосударственного значения, такие как аэропорты, автомобильные дороги, коммунальные службы и жилье для военнослужащих.

В результате проведенной реорганизации на региональный уровень была возложена ответственность за осуществление крупных инвестиционных проектов.

Как известно, бюджет субъекта РФ – это консолидированный бюджет, который включает собственно региональный бюджет, а также окружной (так называемые местные бюджеты). Состав расходов такого бюджета отличается от федерального бюджета тем, что в нем нет расходов на национальную оборону, международную деятельность, фундаментальные научные исследования, предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, обслуживание государственного внешнего долга, пополнение государственных запасов и резервов. В остальном расходы бюджета субъекта РФ совпадают с классификациями расходов федерального бюджета и финансируются как за счет собственных источников дохода, так и за счет федерального бюджета в виде дотаций, субсидий и т. д. Механизм «помощи» федерального бюджета нижестоящим бюджетам прост: в федеральном бюджете могут формироваться целевые фонды (например, до недавнего времени в составе федерального бюджета выделялся Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации), либо эти расходы выделяются в отдельную статью. Однако с использованием средств данного фонда связаны многие проблемы. Несмотря на попытку сделать механизм распределения трансфертов более справедливым, добиться объективного их распределения не удалось. Ни первоначальные, ни скорректированные расчеты долей трансфертов не базируются на полной и достоверной информации о консолидированных доходах и расходах субъектов Федерации. Кроме того, на протяжении всех последних лет как бы ни совершенствовалась сама методика расчета трансфертов, пока не удалось сколько-нибудь усилить заинтересованность регионов в преодолении дотационности и переходе их в разряд финансово-обеспеченных территорий.

Итак, в результате реформы в ведение муниципальных органов власти была передана ведомственная сеть социальных учреждений (дворцы культуры, библиотеки, детские сады, поликлиники, жилой фонд и др.). В бывшем Союзе расходы на них финансировались из бюджетов отраслевых министерств и ведомств и средств предприятий. Спад производства, ухудшение финансового состояния большинства предприятий и организаций, приватизация, структурные изменения вынудили предприятия освободиться от выполнения непроизводственных функций и передать социальные учреждения на баланс муниципалитетов (в странах с рыночной экономикой они находятся в государственной или частной собственности).

Вследствие перемещения расходов из федерального бюджета в бюджеты низших уровней изменилось содержание принципов распределения расходов между бюджетами, которые сложились на территории Российской Федерации за много лет.

Все эти мероприятия привели к нарушению принципов распределения расходов между бюджетами. Появилась возможность перемещения бюджетных расходов сверху вниз, не подкрепленная структурными изменениями в государственном устройстве и не оформленная законодательно. В этих условиях важно было определить, какими принципами нужно руководствоваться при распределении расходов между бюджетами, уточнить содержание каждого принципа и на этой основе установить, какие расходы должны осуществляться из бюджетов разного уровня, какие принципы на том или ином уровне являются основополагающими. Дело в том, что принципы распределения расходов между бюджетами позволяют предельно ограничить сферу бюджетных отношений каждого уровня, препятствуют бессистемному перераспределению расходов между бюджетами, вот в чем заключается важность данного вопроса.

Представляется, что в основу распределения расходов между бюджетами могут быть положены перечисленные выше принципы, много лет применявшиеся в бюджетной практике на территории Российской Федерации; они адаптированы к современным условиям и не нарушают основ построения расходной части бюджета. Что касается принципа ведомственной подчиненности, то он утратил свое былое значение в связи с самостоятельностью бюджетов, которая обусловила необходимость выполнения бюджетами различных уровней тех функций, которые отведены им в системе государственного устройства.

Принимая во внимание тот факт, что каждый уровень управления выполняет свои административные функции, соответствующие его месту в системе государственного устройства, к уже названным принципам следует также отнести принцип соответствия функциям, выполняемым каждым уровнем управления в системе государственного устройства. Выделение этого принципа в самостоятельный диктуется тем, что вопросы регулирования цен, структурной перестройки, перераспределения доходов населения и другие, связанные с осуществлением государством распределительной функции, традиционно оставались прерогативой государства и осуществлялись из центрального бюджета. Этим обеспечивалось проведение единой государственной политики на территории Российской Федерации.

Основываясь на указанных выше принципах, из федерального бюджета должны финансироваться расходы, обеспечивающие общегосударственные интересы, имеющие общегосударственную значимость и целесообразность. К ним относятся:

расходы на национальную оборону; на внешнеэкономическую и международную деятельность; обслуживание внешнего и основной части внутреннего государственного долга; финансирование мероприятий по стабилизации экономики, ее структурной перестройке; поддержке отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность государства; финансирование объектов, являющихся национальным достоянием; ("10") федеральные целевые программы и др.

Расходы территориальных бюджетов должны определяться теми функциями и задачами, которые выполняются непосредственно на данной территории, – это комплексное развитие экономики региона, его благоустройство, обеспечение функционирования отраслей экономики, транспорта, социальной сферы, обслуживающих население данной территории, экологическая деятельность, развитие межрегиональных отношений и др. При этом средства местных бюджетов концентрируются главным образом на обеспечении социальной сферы, жилищного коммунального хозяйства и других отраслей, обслуживающих население данной территории.

Основополагающими принципами при распределении расходов между бюджетами являются: на федеральном уровне – обеспечение общегосударственных интересов, государственная значимость расходов; на региональном уровне – соответствие функциям, выполняемым данным уровнем управления, территориальная принадлежность, значимость для данной территории; на местном уровне главными принципами становятся экономическая целесообразность и территориальная принадлежность.

Таким образом, план реорганизации расходов бюджета можно представить следующим образом: из состава региональных бюджетов следует вывести расходы на гражданскую оборону, военкоматы, строительство жилья для военнослужащих, содержание судебных, правоохранительных органов (кроме муниципальной милиции), которые по своему содержанию должны осуществляться из федерального бюджета. Осуществление финансирования подготовки и переподготовки кадров для регионов, начиная от профессионально-технического образования до высшего, ведомственных социальных объектов и жилья, переданных в муниципальную собственность, региональных телеканалов и других расходов, обеспечивающих предоставление услуг населению данной территории, которые раньше финансировались из федерального бюджета, теперь необходимо финансировать из регионального бюджета. Также из региональных бюджетов может осуществляться поддержка федеральных целевых программ, которые не имеют адресной региональной принадлежности, но их выполнение положительно влияет на развитие региона (например, реконструкция и строительство предприятий дает новые рабочие места, программа по улучшению плодородия почв способствует развитию сельского хозяйства, программа по экологии улучшает экологическую обстановку и др.).

Разграничение расходов между бюджетами в соответствии с предложенными принципами выдвигает проблему финансового обеспечения этих расходов, которая может быть решена путем изменения системы распределения доходов между бюджетами. Эти процессы должны быть тесно взаимосвязаны, причем распределение доходов должно осуществляться не до, а после разграничения расходов между бюджетами (к слову сказать, что в действующей практике бюджетного планирования это делается наоборот).

Причиной создавшегося положения является отсутствие законодательного закрепления расходов за бюджетами. В старом законодательстве было расписано, какие бюджеты в составе бюджетной системы осуществляют те или иные расходы. В бюджетном законодательстве РФ ни в одном из действующих законов этого нет. Для ликвидации этого пробела необходимо при разработке Бюджетного кодекса отразить основы построения бюджетной системы, принципы разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней; указать, из каких расходов и доходов формируются бюджеты различных уровней, дать характеристики отдельных видов доходов и расходов (например, что понимается под регулирующими, закрепленными, собственными, привлеченными источниками и др.).

Но от перемещения бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы на другой их совокупная величина не возрастает, следовательно, для обеспечения бюджетных расходов средствами необходимо проводить работу по совершенствованию состава и структуры расходов бюджета, привлечению дополнительных источников финансирования расходов, особенно в социальную сферу. Совершенствование состава и структуры расходной части бюджета требует правильного определения приоритетных направлений расходов.

Именно этим направлениям в первую очередь должна оказываться государственная поддержка. В сложившихся условиях приоритетными должны быть социальные расходы, так как именно государство обязано обеспечить социальную поддержку незащищенных слоев населения, а также расходы, определяющие жизнеспособность государства на данном этапе и в перспективе. Помимо социальных приоритетными должны стать расходы на поддержку жизнеобеспечивающих отраслей экономики, а также ее структурную перестройку. Поскольку ресурсы бюджета ограничены, предпочтение этим отраслям может быть оказано за счет сужения других расходов, выведения из состава расходов бюджета тех направлений, которые должны осуществляться за счет собственных источников и привлеченных средств, и корректировки состава расходов внутри основных направлений в целях их рационализации. Таким образом, в связи со сказанным следует сделать акцент на том, что поддержка приоритетных отраслей экономики не должна быть обезличенной, пассивной. Для этого нужно последовательно сокращать дотации и субсидии ТЭК, аграрному сектору и переходить к адресной поддержке инвестиций под эффективные проекты. Реализации этой меры способствует введение новой бюджетной классификации.

Не следует осуществлять за счет средств бюджета государственной поддержки страхования в аграрном секторе, так как эти расходы не свойственны бюджету и должны покрываться за счет других источников.

В сложившейся в настоящее время ситуации необходимо учитывать тот факт, что с развитием различных форм собственности должна происходить децентрализация инвестиционных процессов, целесообразно ориентироваться на финансирование капитальных вложений за счет бюджетных средств только объектов социального назначения5. При долевом участии (бюджетные средства и собственные средства отрасли), которое считается наиболее перспективным, финансирование инвестиций в объекты производственного назначения следует осуществлять только на возвратной и платной основе. Поддержка должна оказываться в основном тем инвестиционным проектам, которые дают заказы отечественной промышленности, формируют спрос на ее продукцию. Использование бюджетных средств на приобретение импортной продукции возможно только в том случае, если это обеспечивает повышение качества отечественной продукции, расширяет возможности ее сбыта на внутреннем и внешнем рынке.

Заключение

В современном бюджетном процессе как в зеркале отразились общие диспропорции и противоречия экономических процессов в стране. К основным причинам бюджетного кризиса можно отнести следующие:

пассивное отношение государства к регулированию микроэкономических процессов, основанного на принципах и формах реализации прямого государственного контроля за соблюдением установленных законов всеми участниками рыночных отношений; неотработанность форм и методов взаимодействия федеральных властей и субъектов федерации в сфере налогово-бюджетных отношений, ориентированных не только на учет интересов регионов и различных управленческих уровней, но и на стимулирование интересов производителей и потребителей.

Взаимосвязь кризиса неплатежей и бюджетного кризиса очевидна, поскольку причины, их породившие, обусловлены преимущественно непродуманной налогово-бюджетной политикой. К их числу можно отнести: слабую ориентацию налогово-бюджетной политики на стимулирование хозяйственной деятельности, что проявилось в чрезмерном налоговом бремени, и в отсутствии единой целенаправленной системы льгот, стимулирующих деловую активность; кругооборот долгов между государством и предприятием вследствие сугубо фискальной налоговой политики, результатом которой является стремление уклонения от налогов; уравнительное распределение бюджетных ресурсов, которое не только порождает иждивенчество (ведь льготы даются более слабому, а не сильному), но и приводит к неэффективному использованию государственных средств, ибо ничтожна экономическая отдача от этих вложений; отсутствие нормальной амортизационной политики приводящей к тому, что предприятия, не имея базы для собственного накопления, вынуждены «проедать» свои оборотные средства, или наращивать долги поставщикам; уход производственных инвестиций на финансовый и валютный рынки.

Необходимо так же отметить низкую эффеткивность российского бюджетных федерализма. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66 % всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов получают на своей территории две трети всех налогов страны, а 76 субъектов – одну треть. Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах.

Позитивные сдвиги в структуре бюджета достигаются сокращением нерациональных государственных затрат, урегулированием межбюджетных отношений, а главное - в результате налоговой реформы.

В результате изучения существующей литературы по интересующей нас проблеме и проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

Государственный бюджет представляет собой финансовый план государства на текущий год. Это смета доходов и расходов государства, согласованных друг с другом как по объему, так и по срокам поступления и использования. Государственному бюджету принадлежит центральное место в системе государственных финансов. Государственный бюджет представляет систему бюджетов, включающую в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Отношения между отдельными бюджетами строятся на основе принципа бюджетного федерализма, согласно которому за бюджетом каждого уровня закрепляются свои доходы и расходы, которые он должен финансировать. ("11") Основным источником поступлений в бюджет являются налоги, однако наряду с ними доходы могут формироваться за счет неналоговых поступлений, займов и эмиссии денег.

Список литературы

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст.

2-е изд., доп. - М.: Издательство НОРМА, 2000.

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год и на среднесрочную перспективу»// Российская газета, 3 июня 2001 г. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. , - М.: Юрайт, 1999. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999. Ефимова для юристов: Учебник.- М.: Флинта, 1999. Иохин теория: Учебник.- М.: Юристъ, 2000. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. проф. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. проф. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. Экономика / Под ред. - М.: Юристъ, 1999. Бюджет 2001: двулик, но бездефицитен.// Российская газета, 2 июня 2000 г. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики, 1998. - №3. Экономическая политика России: в начале новой фазы // Вопросы экономики, 2001. - №3. О бюджетно-налоговой политике на 2003 год (анализ концепции) // Экономист, 2002. - №11. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики, 2000. - №1. www. ***** www. ***** www. ***** ("12") www. *****

1 Здесь необходимо отметить, что до принятия БК РФ часть из названных принципов была определена как «принципы бюджетного устройства», что, на мой взгляд, более соответствует природе понятий «система» как совокупность элементов и «устройство» как взаимосвязь элементов, принципы построения системы (см. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»). Однако, в силу того, что в настоящее время бюджетные отношения регулируются БК РФ, примем за основу первую точку зрения.

2 , . Финансовая система России. М. ИНФРА-М. 2001 г., С. 151.

3 Проблемы формирования расходов бюджета. Вестник ФА, №3 2000 г. С.42.

4 Они находились в компетенции Министерства экономики РФ и финансировались Министерством финансов.

5 Проблемы формирования расходов бюджета. Вестник ФА, №3 2002 г. С.46-47.

preview_end()