1. Основы построения бюджетной системы Российской Федерации

1.1. Содержание и функции бюджета

Центральным элементом финансовой системы страны является государственный бюджет. Бюджет служит для аккумуляции финансовых ресурсов и их использования на выполнение основных функций государства. Таким образом, бюджет является инструментом экономической и социальной политики, служит для перераспределения части валового внутреннего продукта страны с учетом общественных интересов.

Вопрос об определении понятия “государственный бюджет” является дискуссионным, в теории и на практике существуют различные подходы к ответу на него. Сущность государственного бюджета раскрывается наиболее полно в следующих определениях.

1.  Под государственным бюджетом как экономической категорией понимаются экономические (денежные) отношения государства с физическими и юридическими лицами, связанные с формированием, распределением (перераспределением) и использованием главного централизованного фонда страны, предназначенного для финансирования выполнения государственных задач.

2.  По своей социально-экономической сущности государственный бюджет является главным орудием перераспределения национального дохода и части национального богатства, т. е. особой экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода и национального богатства в руках государства и ее использованием для финансирования выполнения государственных задач.

3.  По своему материальному содержанию государственный бюджет является главным централизованным фондом денежных средств страны.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

4.  С точки зрения законодательного установления, государственный бюджет является основным финансовым планом страны, имеющим силу закона.

5.  Государственный бюджет является элементом воспроизводства рабочей силы, т. к. оно зависит от расходов на образование, здравоохранение, социальное страхование и пенсионное обеспечение.

6.  По Бюджетному кодексу РФ бюджет - это “форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления” (статья 6).

У каждого из определений бюджета есть свои преимущества и недостатки. Определение, содержащееся в российском Бюджетном Кодексе, является более функциональным. Оно отражает задачи, решаемые бюджетной системой, ее многоуровневую структуру, а также двойственность структуры бюджета: с одной стороны, в нем выделяется доходная часть, представляющая собой совокупность финансовых ресурсов для осуществления государственной политики, и, с другой стороны - расходная часть, отражающая конкретные направления использования бюджетных средств.

Бюджет является одновременно и правовой, и экономической категорией. В современных условиях он является основным инструментом государственного регулирования экономики, играет активную роль в обеспечении ее стабильности и развития. Реализация любого направления политики государства в экономической или социальной сфере требует соответствующего ресурсного обеспечения. Именно поэтому бюджет объективно необходим каждому государству для выполнения возложенных на него функций. Отдельные его элементы, такие как прямые и косвенные налоги, займы, расходы на государственное управление, оборону и др., существовали на протяжении истории человечества при различном общественном строе и сохраняются в наши дни.

Бюджет оказывает не только прямое, но и косвенное влияние на социально-экономическое развитие страны. Прямое влияние – это изменение распределения ресурсов в экономике, которое является непосредственным результатом налогообложения или осуществления бюджетных расходов. Косвенное воздействие заключается в том, что закрепленные в бюджетных документах прогнозные значения основных показателей развития страны (ВВП, уровня инфляции, курса национальной валюты и др.), приоритеты государственной финансовой политики, конкретные направления формирования и расходования средств бюджета формируют в обществе определенные ожидания и учитываются другими субъектами рынка при планировании своей хозяйственной деятельности на перспективу.

Функции бюджета

Основное назначение бюджета заключается в том, что он позволяет аккумулировать финансовые средства в руках государства и использовать их для финансирования различных программ.

Бюджет выполняет следующие основные функции:

-  перераспределение валового внутреннего продукта (ВВП);

-  государственное регулирование и стимулирование экономики;

-  финансовое обеспечение учреждений и организаций бюджетной сферы и осуществление социальной политики государства;

-  контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

Распределительная функция бюджета – основная. Она проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. Перераспределение ВВП через бюджет осуществляется через две взаимосвязанные и одновременно проходящие стадии: образование доходов бюджета и использование бюджетных средств (осуществление расходов).

Однако, помимо этой важнейшей задачи, бюджет выполняет и ряд других функций. К их числу относятся:

ü  Контрольная функция. Позволяет четко отслеживать движение денежных и финансовых потоков, поступление доходов в бюджеты всех уровней, создает общественные условия для проведения государственного контроля за своевременным и эффективным выполнением всех расходных обязательств.

Кроме того, бюджет позволяет осуществлять контроль за действиями исполнительной власти, который может осуществляться в различных формах – со стороны специализированных органов, наделенных контрольными полномочиями, со стороны вышестоящей организации и др. В странах с развитыми демократическими традициями важное значение отводится общественному контролю, для развития которого принимаются специальные программы повышения прозрачности бюджетной системы. Бюджет принимается как закон и тем самым накладывает ограничения на действия правительства. В нем законодательно закреплены лимиты отдельных статей доходов и расходов, которые государство должно четко соблюдать при проведении социально-экономической политики.

ü  Информационная функция. Бюджет – это индикатор текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной части позволяет судить о приоритетах государственной политики, масштабах влияния на нее отдельных групп интересов. Более того, поскольку закон о бюджете на очередной год составляется как плановый документ, он выступает как прогноз будущей экономической ситуации. Его разработка сопровождается прогнозными расчетами основных показателей развития страны, на которые ориентируются не только государственные учреждения, но и организации негосударственного сектора экономики, а также простые граждане. Закладываемые в закон о бюджете планово-прогнозные показатели формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.

ü  Институционализация общественных предпочтений. В демократических государствах принятию закона о бюджете обязательно предшествует его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. Таким образом, структура бюджета отражает общественные предпочтения в отношении государственной политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются в конкретных цифрах доходных или расходных статей.

Данная функция бюджета в разных странах реализуется по-разному. Она зависит от того, насколько развиты процедуры участия граждан и их представителей в разработке закона о бюджете и контроле над его исполнением. Большое значение имеет установленный порядок бюджетного процесса, степень реального участия в нем органов представительной власти, а также контроль избирателей за действиями выборных органов.

ü  Регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами.

Осуществляя расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, государство регулирует социальное развитие и уровень жизни населения страны. С помощью расходов на поддержку отдельных отраслей экономике обеспечивается производство общественно-значимых товаров и услуг, которое с точки зрения рынка может быть неэффективным. Бюджет является инструментом региональной политики, поскольку за счет средств регионов-доноров осуществляется поддержке депрессивных и кризисных территорий, имеющих недостаточный экономический потенциал или испытывающих последствия чрезвычайных ситуаций.

Влияние бюджета не ограничивается государственным сектором экономики и выходит далеко за его пределы. Регулирующее влияние оказывают не только бюджетные расходы, но и налоги, стимулирующие или сдерживающие развитие отдельных отраслей или сфер деятельности.

Указанные функции не являются исчерпывающим проявлением сущности бюджета. В экономической литературе могут быть предложены другие функции, но все они вытекают одна из другой и тесно взаимосвязаны.

1.2. Структура бюджетной системы

Построение бюджетной системы зависит от формы государственного и административного устройства страны. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Таким образом, под бюджетной системой понимается совокупность всех бюджетов, действующих на территории страны.

К бюджетам бюджетной системы Российской федерации относятся:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты, в том числе:

ü  бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

ü  бюджеты городских и сельских поселений.

Первый и второй уровни бюджетной системы, в соответствии с Бюджетным кодексом, толкуются расширенно, т. е. включают в себя помимо непосредственно государственного бюджета бюджеты государственных внебюджетных фондов. Совокупность бюджета соответствующей территории с бюджетами государственных внебюджетных фондов принято называть бюджетом расширенного правительства или сводным бюджетом.

Федеральный бюджет Российской Федерации, по сути, представляет собой основной финансовый план государства, через который мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации целей государственной политики. Из федерального бюджета финансируются государственные расходы по выполнению Россией своих федеральных функций, как то: содержание вооруженных сил и органов правопорядка, международная деятельность и обслуживание государственного долга, финансовая поддержка бюджетов иных уровней, социальное обслуживание общества (здравоохранение, образование, социальная политика, фундаментальная наука, культура, искусство и другое)

Бюджетом субъекта Российской Федерации (или региональным бюджетом) в Бюджетном кодексе РФ называется форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для решения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Из бюджета субъекта РФ финансируются расходы по выполнению управленческих функций субъекта, социально-экономическому развитию региона (поддержка предприятий промышленности, энергетики и строительства, сельского хозяйства и рыболовства, образование, социальная политики и другое)

Местный бюджет (или бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты финансируют расходы по регулированию размещения производительных сил на территории, созданию местной социально - производственной инфраструктуры, социальные программы поддержки населения (жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство территории, содержание учреждений здравоохранения, образования культуры и других).

С 1 января 2009 года вступил в силу в полном объеме Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 000 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это значит, что все почти 30 тыс. муниципальных образований обрели собственный бюджет и относительную экономическую свободу в распоряжении этим бюджетом.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Цели бюджетов каждого уровня закрепляются расходными полномочиями. Предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ устанавливаются главой третьей Конституции РФ. Во второй главе Бюджетного кодекса РФ установлены бюджетные полномочия[1] для каждого уровня публичной власти – федерального, субъектов Российской Федерации, а также для муниципальных образований.

В законодательстве и на практике применяется термин «консолидированный бюджет» – свод бюджетов соответствующей территории.

Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) в сумме составляют консолидированный бюджет РФ. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В отличие от законодательно утверждаемых бюджетов субъектов федерации и федерального бюджета, консолидированный бюджет не является законом. Он, объединяя все бюджетные показатели какой-либо территории, выполняет, в основном, информационную функцию. То есть консолидированный бюджет в большей степени используется как счетная единица для свода статистических данных и анализа показателей бюджетной системы. На основании данных консолидированного бюджета можно судить о том, какими ресурсами располагает государство на всех уровнях государственной власти; какие территориальные образования в большей степени нуждаются в финансовой помощи, а какие выступают донорами. Данные консолидированного бюджета используются для составления проекта федерального бюджета.

1.3. Принципы построения бюджетной системы

В целях обеспечения единства подходов в организации бюджетного процесса на разных уровнях, достижения устойчивости и эффективности системы, Бюджетным кодексом определено, что бюджетная система основана на следующих принципах:

1. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации.

Означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса на всей территории России. Кроме того, едиными должны быть санкции за нарушения бюджетного законодательства, порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, порядок ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений.

2. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами разных уровней бюджетной системы.

Означает закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

3. Принцип самостоятельности бюджетов.

Он означает:

·  право и обязанность органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

·  право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

·  право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с российским налоговым законодательством устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;

·  недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

·  право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств соответствующих бюджетов;

·  недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

4. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и прочие обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.

Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

5. Принцип сбалансированности бюджета.

Объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

6. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.

Все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации .

8. Принцип прозрачности (открытости).

Означает:

1) обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

2) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

9. Принцип достоверности бюджета.

Означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

10. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

Означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

12. Принцип подведомственности расходов бюджетов.

Означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

13. Принцип единства кассы.

Означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.

Совокупность принципов организации и построения бюджетной системы, а также взаимосвязь между отдельными ее звеньями называют бюджетным устройством[2].

1.4. Законодательное регулирование бюджетных правоотношений

До 1991 г. бюджетная система страны была чрезвычайно центра­лизован­ной, унитарной. Становление современной российской бюд­жетной системы совпало с началом радикальной экономической ре­формы, что предопределило необходимость пересмотра концепции бюджетного устройства в направлении его значительной де­централизации. Был принят ряд законодательных актов, предусмат­ривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении.

Важным этапом в реформировании бюджетной системы страны стал принятый в 1991 г. Закон РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” (от 01.01.01 г. № 000-1). В законе устанавливались: структура бюджетной системы и принципы ее построения; основы формирования доходов, расходов; отдельно регламентировался порядок организации бюджетного процесса на республиканском уровне.

Конституция РФ, принятая в 1993 г., закрепила федеральное устройство государства, изменила структуру и распределение полномо­чий между законо­дательными и исполнительными органами государ­ственной власти, что предполагало кардинальную переработку зако­нодательства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, разграничение бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определение межбюджетных взаимоот­ношений. Провозглашение в Конституции РФ принципов федератив­ного устройства страны потребовало коренного пересмотра построе­ния бюджетной системы, положив в его основу принципы бюджетного федерализма.

Следует отметить, что бюджетные законы, принятые до новой Конституции РФ, значительно устарели и во многом не соответство­вали ей, так как были приняты в качестве основ, т. е. закрепили наи­более существенные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса. Эти законы требовали дополнения и развития в специаль­ных актах.

В Российской Федерации было принято решение создать единый законодательный акт, который стал бы методологической основой всей совокупности бюджетного законодательства, включая ежегодное, и регламентировал бы всю гамму бюджетных отношений. 31 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в РФ, устанавливает основания и виды ответственности за бюджетные правонарушения. После введения в действие БК РФ 1 января 2000 г. многие ранее принятые бюджетные законы либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей БК РФ.

В БК РФ определен круг бюджетных правоотношений, т. е. отноше­ний, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе со­ставления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполне­ния бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществления государственных и муниципальных заимствова­ний, регулирования государственного и муниципального долга.

Таким образом, БК РФ представляет собой кодифицированный акт, основными целями которого являются регулирование бюджетных пра­вонарушений и установление адекватной правовой ответственности за бюджетные правонарушения.

Структура бюджетного законодательства России, установленная в Бюджетном кодексе, представлена на рисунке 1.2.

 

Рис. 1 Структура бюджетного законодательства Российской Федерации

С момента введения в силу Бюджетного кодекса РФ в него постоянно вносились изменения и дополнения. Так, с 2000 по 2008 г. были приняты 35 законов об изменениях и дополнениях в БК РФ, посвященные регулированию расходов, долга, Стабилизационного фонда, межбюджетных отношений, бюджетного процесса и пр. Наиболее значительные изменения, характеризующие очередной современный этап реформирования бюджетной системы в стране, нашли отражение в Федеральном законе РФ от 01.01.01 г. “О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов РФ”.

Федеральный бюджет на 2008 г. и период до 2010 г. впервые был сформирован и исполнялся на основе нового бюджетного законодательства и в соответствии с общепризнанными в мировой практике принципами, стандартами и процедурами, в полной мере обеспечивающими реализацию принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.

Однако в годах исполнительной властью предложено установить особенности применения некоторых норм Бюджетного кодекса РФ, позволяющие скорректировать федеральный бюджет на 2009 год и плановый период годов в связи с изменением мировых цен на энергоносители. Поправки также направлены на повышение эффективности межбюджетных отношений и совершенствование организации бюджетного процесса в условиях финансовой нестабильности.

2. оСНОВЫ МежбюджетныХ отношениЙ В рОССИИ

2.1. Финансово-бюджетный федерализм

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм – это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом[3].

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональ­ных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федераль­ным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться толь­ко при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:

1) разграничение доходных (налоговых) полномочий;

2) разграничение расходных полномочий;

3) выравнивание бюджетов.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленно­му за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает “вертикальный дисбаланс” или “верти­кальный финансовый разрыв”. Существует также и “горизонталь­ный финансовый дисбаланс”, обусловленный неравномерным рас­пределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонталь­ное выравнивание бюджетных систем.

Соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т. е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой – на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномо­чий. Важным моментом для вертикального выравнивания явля­ется четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Корректирование вертикальных диспропорций нацелено на устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных бюджетов.

Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти.

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой – в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требования социальной справедливости. В то же время оно имеет общеэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала. Бюджетное выравнивание при этом осуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплению государства.

Вертикальное и горизонтальное выравнивание – процесс единый и одновременно противоречивый. Действующая модель межбюджетных отношений в России до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов различных уровней, а не на рациональное распределение их расходных функций. Естественно, что эта модель не может эффективно работать в условиях реальной рыночной экономики, поскольку в ней отсутствует стержневая основа распределительных отношений, отражающая интересы региональных и местных органов государственной власти. Такой стержневой основой должно стать разумное распределение и законодательное закрепление расходных функций всех уровней бюджетной системы и ответственности за финансирование различных видов государственных расходов, что является первым шагом на пути совершенствования системы бюджетных отношений между различными уровнями власти в современных условиях.

Соответственно целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, и в первую очередь расходных функций.

Выравнивание происходит за счет дотаций, суб­сидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная (конкурентная) и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

·  региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

·  финансовым обеспечением независимости и самостоятель­ности является право регионов (штатов и т. п.) устанавливать соб­ственные налоги или определять порядок налогообложения;

·  четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подо­ходные налоги физических и юридических лиц, таможенное на­логообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

·  центральное правительство не контролирует бюджетную де­ятельность региональных органов и безразлично относится к про­блеме горизонтальных дисбалансов;

·  система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых пе­речислений на финансирование конкретных программ;

·  центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыс­кивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой прак­тике. Она существует в большинстве европейских стран и харак­теризуется следующими основными чертами:

·  широким участием региональных властей в перераспределе­нии национального дохода;

·  наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

·  введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;

·  повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

·  ограничение самостоятельности региональных властей в воп­росах внешних заимствований. Как правило, внешними заимство­ваниями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти - внутренними заимствованиями;

·  наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т. п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где су­ществуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для коопера­тивной модели большое значение приобретает вертикальное вы­равнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций.

Россия относится к ассиметричным федерациям. Ассиметричность Федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда такая ассиметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условия для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства.

Таким образом, финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств. Бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1) законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

2) обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3) обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему.

2.2. Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения - совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федера­ции, органами государственной власти субъектов РФ и местного са­моуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности орга­нов власти в области составления, утверждения и исполнения бюдже­тов и бюджетного процесса.

Статья 6 БК РФ определяет межбюджетные отношения как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».

Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.

Цель межбюджетных отношений - создание исходных усло­вий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с уче­том возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения основываются на следующих прин­ципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по опре­деленным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджет­ных прав муниципальных образований;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов страны во взаимоотношениях с феде­ральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотно­шениях с бюджетами субъектов РФ.

Финансовые ресурсы, необходимые для осуществления от­дельных государственных полномочий, не относящихся к пред­метам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, муници­пальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджет как доход в форме безвозмездных перечислений.

Средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету, называются межбюджетными трансфертами.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

·  дотаций на выравнивание уровня мини­мальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

·  субсидий бюджетам субъектов РФ;

·  субвенций бюджетам субъектов РФ;

·  иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;

·  межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвоз­вратной основах на покрытие расчетных минимально необходи­мых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных до­ходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвес­тиционной бюджетной деятельности местных органов власти.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с ука­занием конкретной цели и на определенный срок. В случае неиз­расходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат воз­врату в бюджет, из которого они были получены.

Бюджетная ссуда - сумма, выделяемая из бюджетов одного уровня в другой на возвратной основе. Она может выделяться на покрытие кассовых разрывов в связи с сезонным характером осу­ществления расходов либо поступления доходов. Ссуда предостав­ляется на срок до шести месяцев на безвозмездных или возмездных условиях с погашением не позднее чем до конца текущего года и оформляется соглашением. Если данная ссуда не погаша­ется до конца года, то остаток ее рассматривается как средства, участвовавшие в бюджетном регулировании истекшего года.

Бюджетный кредит - это сумма денежных средств, выделяе­мых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной осно­вах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы.

Для выравнивания бюджетной несбалансированности в составе бюджетов формируются специальные фонды[4], средства которых (трансферты) распределяются на основе единой методики и формализованных критериев.

С 2001 года в соответствии с бюджетным законодательством основной объем безвозмездных бюджетных средств стал направляться субъектам РФ через фонды, формируемые в составе федерального бюджета, хотя первый опыт предоставления финансовой помощи через фонд относится к 1994 г., когда был образован Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Далее аналогичные по методологии с федеральным уровнем фонды стали формироваться в составе бюджетов субъектов РФ для оказания финансовой помощи местным бюджетам.

Состав фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов:

1) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (регионов) образуется в составе федерального бюджета непосредственно в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Трансферты фонда распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности.

Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих саамы высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень обеспеченности. Объем дотаций на очередной финансовый год не может быть менее общего объема дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.

Получателями трансфертов из ФФФПР ежегодно являются большинство субъектов РФ – примерно 90 % от их общего количества.

2) Федеральный фонд софинансирования расходов создан для предоставления нижестоящим бюджетам субсидий для долевого участия в финансировании приоритетных расходов вне зависимости от их характера (включая бюджетные инвестиции в объекты региональной и муниципальной собственности). Данный фонд объединил в себе средства действовавших в гг федеральных фондов софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.

Например, на гг в федеральном бюджете запланированы субсидии на:

- выплату ежемесячного пособия на ребенка;

- строительство и модернизацию автомобильных дорог общего пользования;

- поддержку сельскохозяйственного производства;

- оплату жилого помещения и коммунальных услуг малоимущим гражданам.

3) Федеральный фонд компенсаций. Был создан в 2001 г. и предназначен для полного целевого финансирования так называемых федеральных мандатов - расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами (например, “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей”, “О ветеранах” “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” “О донорстве и крови”). Распределение субвенций из фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом в необходимых случаях коэффициента удорожания бюджетных услуг).

Межбюджетные трансферты местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в основном предоставляются через фонды, назначение и методическое обеспечение которых аналогично федеральному уровню.

[1] Бюджетные полномочия – это права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

[2] Таким образом определял бюджетное устройство Закон от 01.01.01 г. № 000-1 “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”, действовавший до принятия БК РФ.

[3] Толковый словарь современных бюджетных терминов. – М.: НФПК Баренц Групп Лтд, 1999. – С. 187

[4] Термин «фонд» применительно к межбюджетным трансфертам носит условный характер, не являясь обособленными бюджетными средствами.