Реформа федеративных отношений и бюджетной системы в Российской Федерации:. проблемы и предложения

1.1  Реформа федеративных отношений и бюджетной системы в Российской Федерации:
проблемы и предложения

Реформа федеративных отношений и бюджетной системы в Российской Федерации:
проблемы и предложения

Москва 2005 год

Проблемы и предложения

12  Законодательство о принципах организации органов государственной власти и местного самоуправления

1.12.1  Финансовое обеспечение полномочий по решению вопросов местного значения, передаваемых от одного муниципального образования другому

Законодательно установлено

Вопросы местного значения четко прописаны в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При этом органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Что касается конкретно вопросов местного значения, то органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче друг другу осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из соответствующих бюджетов.

Недостатки

Законодательство о местном самоуправлении не предусматривает возможности использования собственных доходов бюджета муниципального образования одного типа при исполнении его ОМСУ полномочий, относящихся к полномочиям ОМСУ муниципального образования другого типа. Например, ОМСУ поселений не могут содержать детские дошкольные учреждения за счет собственных доходов своего бюджета – они имеют право это делать только за счет субвенций из бюджета соответствующего муниципального района.

В связи с этим зачастую установленное федеральным законом разграничение полномочий не соответствует принципам субсидиарности и приводит к снижению качества предоставления бюджетных услуг на местном уровне.

Действительно, в субъектах Российской Федерации, в которых велика средняя численность населения сельских поселений, жители одного поселения (или даже одного населенного пункта) не пользуются услугами детских дошкольных учреждений, расположенных на территории других поселений (населенных пунктов). В этом случае услуги по предоставлению дошкольного образования не носят межмуниципального характера, и эти полномочия вполне могут осуществляться ОМСУ поселений. Вместе с тем, даже если ОМСУ муниципального района и поселения договариваются о передачи последним этих полномочий, предоставление соответствующих услуг может осуществляться только в пределах субвенций, перечисляемых из бюджета муниципального района в бюджет поселения. В результате ОМСУ муниципальных образований, осуществляющие «не свои» полномочия в значительной степени ограничены в возможности влиять на объем и качество предоставляемых услуг.

Вместе с тем, ряд вопросов местного значения поселений иногда могут более эффективно решаться на уровне муниципального района, так как соответствующими услугами на территории поселения могут пользоваться не только его жители, но и жители близлежащих поселений. К ним можно отнести, например, следующие вопросы:

– организация библиотечного обслуживания населения;

– создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

– охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

– обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

– организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения.

Таким образом, потребность в передаче осуществления отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями будет возникать очень часто. Этот тезис подкреплен не только вышеприведенными теоретическими рассуждениями, но и опытом Ставропольского края и Новосибирской области, на территории которых в порядке эксперимента Федеральный закон № 131–ФЗ действует уже с 1 января 2005 года.

Предложение

¾  В случае заключения соглашения между ОМСУ муниципального района и входящего в его состав поселения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, предусмотреть в Федеральном законе возможность финансирования соответствующих расходных обязательств не только за счет субвенций, но также и за счет собственных средств бюджета муниципального образования, ОМСУ которого приняли на себя соответствующие расходные обязательства, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Обоснование предложения

Возможность использования собственных доходов бюджета поселений или муниципального района при исполнении их ОМСУ переданных друг другу полномочий позволит снизить риски несвоевременного перечисления субвенций из бюджета поселения в бюджет муниципального района или обратно, а также создаст условия для более эффективного решения соответствующих вопросов местного значения и расходования бюджетных средств.

1.22.2  Проблема финансового обеспечения администрирования отдельных государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления

Законодательно установлено

В соответствии с Законом , (статья 34) финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Кроме того, федеральные законы при определении общего порядка наделения органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями не содержат требования передачи субвенций, в том числе на администрирование осуществления соответствующих полномочий.

Недостатки

Администрирование исполнения ОМСУ отдельных государственных полномочий продолжает оставаться нефинансируемым федеральным или региональным мандатом.

В случае если закон, предусматривающий такое наделение, содержит нормы, обязывающие в составе субвенций передавать средства на администрирование осуществления соответствующих полномочий, ОМСУ не смогут их потратить, если они осуществляют эти полномочия самостоятельно.

Предложение

¾  Внести изменения в федеральные законы № 131-ФЗ и № 95-ФЗ поправки, предусматривающие, в случае наделения ОМСУ отдельными государственными полномочиями, передачу в составе субвенций в том числе средств на администрирование осуществления соответствующих полномочий.

¾  Внести изменения в федеральный закон № 131-ФЗ поправки, предусматривающие отмену требования о финансировании расходов на содержание органов местного самоуправления исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

1.32.3  Финансовое обеспечение осуществления отдельных полномочий муниципальных районов

Законодательно установлено

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», часть расходов бюджетов муниципальных районов, в которых представительные органы состоят из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, осуществляется в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района. К таким расходам относятся расходы на решение следующих вопросов местного значения межмуниципального характера:

– содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

– создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

– организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

– опека и попечительство;

– организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

– формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.

В то же время финансовое обеспечение решения указанных вопросов в случае, если представительные органы муниципального района избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, осуществляется из бюджета соответствующего муниципального района.

Недостатки

Законодательное требование финансового обеспечение решения указанных вопросов межмуниципального характера, относящихся к вопросам местного значения муниципальных районов, за счет средств бюджетов поселений серьезным образом усложнят межбюджетные отношения в тех субъекта Российской Федерации, в которых одновременно будут существовать муниципальные районы, в которых представительные органы формируются указанным выше способом и муниципальные районы, в которых представительные органы избираются на муниципальных выборах. Причина этого в том, что финансовые обязательства поселений будут сильно различаться: по предварительным оценкам финансовые обязательства поселений, вынужденных передавать субвенции муниципальным районам более чем на 50% превосходят обязательства тех поселений, которые такие субвенции не перечисляют. Это же относится и к муниципальным районам: финансовые обязательства по обеспечению решения вопросов местного значения двух районов с разными способами формирования своих представительных органов при прочих равных условиях будут отличаться более чем на 30%.

В результате будет нарушено требование единства методики межбюджетного регулирования, так как она должна учитывать различия между муниципальными образованиями одного типа в том, решение каких вопросов местного значения должно предусматривать финансовое обеспечение за счет средств их бюджетов. В свою очередь, это приведет как к усложнению конкретных методик и всей схемы межбюджетного регулирования, так и к установлению нормативов финансирования тех или иных расходов для местных бюджетов. Последнее обстоятельство весьма нежелательно еще и потому, что, по сути, может привести к возврату к старой системе распределения финансовой помощи, размер которой определялся как разница между расчетной сметой расходов и доходов муниципальных образований. А существовала эта система в значительной степени потому, что разграничение полномочий между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями было несимметричным.

Кроме того, различие в требованиях законодательства о местном самоуправлении в части финансового обеспечения расходных обязательств поселений и муниципальных районов не содержит в себе ничего, что способствовало бы укреплению института местного самоуправления в Российской Федерации.

Предложение

¾  Исключить из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» часть 2 ст.53 и часть 2 ст.55. Таким образом, будет отменено требование перечисления субвенций из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на финансирование решения вопросов межмуниципального характера.

Обоснование предложения

Реализация указанного предложения создаст условия для разработки и внедрения простой и эффективной методики межбюджетного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации, ориентированной на население или потребителей бюджетных услуг, а не поддержание существующей инфраструктуры. Кроме того, это позволит ликвидировать потенциальные конфликты между органами местного самоуправления отдельных поселений и муниципального района по поводу размеров субвенций.

23  Бюджетное законодательство

2.13.1  Определение размера дефицита региональных и местных бюджетов

Законодательно установлено

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 92) текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем доходов местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления.

При этом размер дефицита утвержденного бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) на соответствующий год не может превышатьпроцентов объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) без учета финансовой помощи из федерального бюджета (и бюджета субъекта Российской Федерации).

В случае утверждения размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита соответствующего бюджета может превышать указанное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Недостатки

Новая бюджетная классификация не предусматривает разделение расходов на текущие и капитальные. Соответственно, становится затруднительным осуществление контроля за выполнением приведенных выше положений Бюджетного кодекса при планировании и исполнении бюджетов.

Предложение

¾  Внести изменения в бюджетное законодательство, предусматривающие установление ограничений на объем расходов на обслуживание долга (или общий объем долговых обязательств), а не на размер дефицита бюджета.

Обоснование предложения

Реализация указанного предложения решит проблему контроля за соблюдением бюджетного законодательства в части ограничений. по объему бюджетных заимствований.

2.23.2  Проблема передачи субвенций

Законодательно установлено

В статьях, регулирующих виды и формы межбюджетных трансфертов, новая редакция Бюджетного кодекса не предусматривает перечисления субвенций из одного бюджета другому иных, кроме субвенций из регионального фонда компенсаций в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, отрицательных трансфертов из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации и субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций.

Федеральный закон №95-ФЗ. В случае наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления поселений законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений.

Федеральный закон . Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче друг другу осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из соответствующих бюджетов.

Федеральный закон №95-ФЗ (ст. 26.3). К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в частности, решение следующих вопросов:

обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.

Недостатки

С одной стороны, при определении видов межбюджетных трансфертов, новая редакция Бюджетного кодекса не предусматривает возможность передачи из одного бюджета другому субвенций за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, отрицательных трансфертов из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации и субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций.

С другой стороны такие субвенции не только предусмотрены законодательством, но и обязательны в бюджетном процессе (см выше). К таким субвенция относятся следующие:

субвенции из бюджетов поселений (муниципальных районов) бюджетам муниципальных районов (поселений) в качестве финансового обеспечения соглашений между ОМСУ поселений и муниципальных районов о передачи друг другу полномочий по решению отдельных вопросов местного значения;

субвенции из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам муниципальных районов (городских округов) в качестве финансового обеспечения государственных гарантий предоставления бесплатного общего образования, а также выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

субвенции из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений при наделении ОМСУ муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений.

Предложение

¾  Внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие расширение перечня типов субвенций, передаваемых из одних бюджетов другим, а также определение фондов, их которых эти субвенции могут передаваться.

2.33.3  Учет субвенций при расчете дефицита бюджета

Законодательно установлено

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса, размер дефицита утвержденного бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) на соответствующий год не может превышатьпроцентов объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) без учета финансовой помощи из федерального бюджета (и бюджета субъекта Российской Федерации).

В случае утверждения размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита соответствующего бюджета может превышать указанное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Недостатки

В состав доходов регионального и местных бюджетов входят субвенции на исполнение отдельных государственных полномочий, которые не являются финансовой помощью, а, следовательно, не вычитаются из доходов регионального и местных бюджетов при определении дефицита бюджета. Данное определение нелогично, так как дефицит должен ограничиваться возможностями соответствующих органов публичной власти по самостоятельной мобилизации доходов в бюджет, в то время как субвенции на финансирование исполнения отдельных государственных полномочий не являются собственными доходами бюджетов и не могут быть израсходованы на решение вопросов, относящихся к ведению соответствующих органов публичной власти.

Предложение

¾  Внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие замену термина «доходы» на термин «собственные доходы» при определении максимального размера дефицита регионального и местного бюджетов.

2.43.4  Определение объема финансовой помощи местным бюджетам

Законодательно установлено

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 137, 138), при распределении дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), часть этих дотаций может частично заменяться дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ. По бюджетной классификации указанные нормативы отчислений формально не входят в состав финансовой помощи местным бюджета.

Одновременно, в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ст. 139) и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации в пределах 10 процентов общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации.

Недостатки

При замещении дотаций дополнительными нормативами отчислений формально уменьшается размер финансовой помощи местным бюджетам. Соответственно, у регионов будет меньше возможностей по предоставлению иных дотации и субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации, размер которых ограничен 10 процентами от общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации.

Предложение

¾  Внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие включение в состав финансовой помощи нормативы отчислений от налогов, устанавливаемые в качестве замещения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

2.53.5  Замена дотаций из региональных фондов поддержки муниципальных образований дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от налогов

Законодательно установлено

Новая редакция Бюджетного кодекса предусматривает возможность замещения дотаций муниципальным образованиям нормативами отчислений только от налога на доходы физических лиц и только в отношении тех дотаций, размер которых определен в расчете на одного жителя. Прочие дотации предоставляются исключительно в виде финансовых трансфертов.

Недостатки

Такой подход создает значительные встречные финансовые потоки между местными и региональным бюджетами, и способствует росту доли финансовой помощи в общем объеме доходов местных бюджетов, что приводит к снижению заинтересованности со стороны органов местного самоуправления в экономическом развитии, расширении базы налогообложения и повышении собираемости налогов на территории муниципальных образований.

Предложение

¾  Внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие возможность замещения всех дотаций муниципальным образованиям дополнительными нормативами отчислений от любых налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

Обоснование предложения

Замещение любых дотаций муниципальным образованиям дополнительными нормативами отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, позволит сократить встречные финансовые потоки из между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также будет способствовать финансовой самостоятельности органов местного самоуправления и стимулом для экономического развития муниципальных образований.

2.63.6  Порядок предоставления субвенций из местного бюджета бюджету субъекта Российской Федерации (отрицательный трансферт).

Законодательно установлено

В настоящее время уровень расчетной бюджетной обеспеченности, при превышении которого субъект Российской Федерации может предусмотреть перечисление субвенции из бюджета муниципального образования в бюджет субъекта Российской Федерации, составляет 2,0 по отношению к среднему по субъекту. Максимальный объем средств, который можно изъять с использованием этого механизма, составляет 50% от превышения указанного уровня.

Недостатки

По предварительным оценкам на уровне муниципальных районов и городских округов примерно в трети субъектов Российской Федерации указанный механизм вообще не может быть применен, так как ни одно из муниципальных образований данного типа не достигает двукратного среднего уровня бюджетной обеспеченности. В тех субъектах, где этот механизм потенциально может быть задействован, максимальный объем изъятий не превысит 5% от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Таким образом, механизм взимания субвенций из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований в его нынешнем виде не будет эффективным инструментом межбюджетного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации.

В результате указанных ограничений органы государственной власти субъекта Российской Федерации не будут заинтересованы в закреплении налогов за бюджетами муниципальных образований по единым нормативам в дополнении к тем, которые установлены Бюджетным кодексом. В свою очередь, это приведет к росту числа муниципальных образований, бюджет которых формируется в основном за счет финансовой помощи, а не за счет налоговых поступлений. Следовательно, органы местного самоуправления не будут заинтересованы в экономическом развитии, расширении базы налогообложения и повышении собираемости налогов.

Предложение

¾  Внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие уменьшение порогового уровняь бюджетной обеспеченности муниципальных образований, свыше которого субъект Российской Федерации может предусмотреть перечисление субвенций, с 2,0 до 1,3 от среднего уровня.

Обоснование предложения

1. Данное предложение позволит аккумулировать дополнительную часть средств из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований, что даст возможность добиться большего уровня выравнивания бюджетной обеспеченности.

2. Согласно предварительным расчетам, при закреплении достаточного объема налогов за местными бюджетами, доля субвенций из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований может составить более 50% в общем объеме финансовой помощи. При этом уровень бюджетной обеспеченности самых бедных муниципальных образований после выравнивания гарантируется не ниже 70% от среднего.

3. Муниципальные образования – доноры при этом сохраняют уровень своей бюджетной обеспеченности, существенно превышающий тот, который они имеют в настоящее время. При этом:

¾  число муниципальных образований, из бюджетов которых может быть предусмотрено перечисление указанных субвенций, при снижении порогового уровня до 1,3, составит примерно 10% от общего числа муниципальных образований.

¾  субвенция взимается только с налоговых доходов. Неналоговые доходы, как известно, аккумулируются в крупных городах, где дорогая аренда земли и помещений. Эти доходы, а также доходы от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности, не подпадают под изъятия.

¾  отрицательный трансферт взимается только по расчетам за последний отчетный год. Следовательно, в силу инфляции (за два года) максимально возможная эффективная ставка изъятия составит не 50%, а существенно ниже (в условиях текущего уровня инфляции – 40%).

4. Реализация данного предложения позволит во многих субъектах Российской Федерации дополнительно закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе 10%-40% от налога на доходы физических лиц, налога на прибыль организаций или налога на имущество организаций, что существенно повысит уровень финансовой самостоятельности местных бюджетов, а также их заинтересованность в экономическом развитии соответствующих территорий, расширении базы налогообложения и повышении собираемости налогов.

34  Налоговое законодательство

3.14.1  Порядок уплаты НДФЛ (налоговое законодательство).

Законодательно установлено

В настоящее время сумма налога на доходы физических лиц, удержанная предприятием (налоговым агентом) у налогоплательщика, уплачивается по месту регистрации предприятия.

Недостатки

Как правило, предприятия и организации сосредоточены в региональных или районных центрах, а занято на них не только население самих региональных или районных центров, но и жители близлежащих муниципальных образований. Таким образом, место жительства налогоплательщика во многих случаях не совпадает с местом регистрации организации, в которой он работает. В результате зачастую основной свой налог – налог на доходы физических лиц – налогоплательщик уплачивает в бюджет одного муниципального образования, а основные бюджетные услуги получает в другом – по месту жительства. В такой ситуации у налогоплательщика не формируется понимание того, что именно он финансирует предоставление бюджетных услуг. Данное обстоятельство негативно отражается на заинтересованности граждан участвовать в делах местного самоуправления и контролировать эффективность расходование средств из местных бюджетов, что, в свою очередь негативно влияет на перспективы создания гражданского общества в Российской Федерации.

Кроме того, уплата НДФЛ по месту регистрации предприятия приводит к росту неравномерности распределения налоговой базы и дополнительных затратам вышестоящих бюджетов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Предложение

¾  Внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие уплату НДФЛ по месту жительства налогоплательщика, а не по месту регистрации (или фактического нахождения) предприятия.

Обоснование

Изменение порядка уплаты НДФЛ позволит обеспечить более равномерное распределение доходов между муниципальными образованиями, а также повысить степень их финансовой самостоятельности. Предоставление бюджетных услуг по месту жительства граждан будет финансироваться получателями услуг за счет НДФЛ, уплачиваемого ими по месту жительства, что повысит заинтересованность граждан в контроле за деятельностью органов местного самоуправления и качеством предоставления бюджетных услуг, что является необходимым элементом развития института гражданского общества в Российской Федерации.

3.24.2  Статус налога на доходы физических лиц*

Законодательно установлено

В настоящее время налог на доходы физических лиц является федеральным, и, в соответствии с требованиями новой редакции Бюджетного кодекса, подлежат зачислению как в бюджеты поселений (10%) и муниципальных районов (20%), так и в региональные бюджеты (70%).

Недостатки

Одной из уникальных особенностей Российской налоговой и бюджетной системы является то, что местные бюджеты в основном формируются не за счет местных налогов, а за счет федеральных и региональных налогов, а также финансовой помощи из региональных бюджетов.

Данный налог, очевидно, является налогом на благосостояние населения и в определенной степени идет на финансовое обеспечение предоставления бюджетных услуг. При этом ставку налога устанавливают федеральные органы власти. В результате органы местного самоуправления не несут никакой ответственности перед населением за расходование бюджетных средств, так как население за предоставление муниципальных услуг непосредственно в местный бюджет не платит.

Предложение

¾  Внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие отнесение налога на доходы физических лиц к разряду региональных и местных налогов, а также установление для соответствующих органов публичной власти возможность определять налоговую ставку в определенных пределах. Исходя из действующей ставке НДФЛ и требований бюджетного законодательства о распределении НДФЛ по уровням бюджетной системы, можно рекомендовать следующие интервалы, в рамках которых соответствующие органы публичной власти могут устанавливать свои ставки:

o  в бюджеты поселений: 0 – 2%

o  в бюджеты муниципальных районов: 0 – 4%

o  в бюджеты городских округов: 0 – 6%

o  в бюджеты субъектов Российской Федерации: 0 – 7%

¾  В качестве варианта можно рассмотреть возможность исчисления НДФЛ в бюджет муниципального района с доходов физического лица, оставшихся после уплаты НДФЛ в бюджет поселения, а в бюджет субъекта Российской Федерации – с доходов, оставшихся после уплаты НДФЛ в бюджет муниципального района (городского округа).

Обоснование

В большинстве стран с развитым институтом гражданского общества доходы местных бюджетов формируются в значительной степени за счет налогов, уплачиваемых населением. Система взаимоотношений между местной властью и обществом при этом построена таким образом, что местная власть заставляет граждан платить (устанавливая местные налоги) и на эти средства предоставляет им определенные бюджетные услуги. В свою очередь, граждане проявляют активный интерес к деятельности органов местного самоуправления, сопоставляя уровень своих затрат с объемом и качеством предоставленных бюджетных услуг, что обеспечивает контроль «снизу» за деятельностью местных органов.

Реализация данного предложения повысит заинтересованность граждан в контроле за деятельностью региональных органов власти и органов местного самоуправления, а также качеством предоставления бюджетных услуг, что является необходимым элементом развития института гражданского общества в Российской Федерации.

*Рекомендации в части изменения статуса налога на доходы физических лиц носят долгосрочный характер и рекомендуются к внедрению только после проведения эксперимента в ряде субъектов Российской Федерации.

3.34.3  Статус транспортного налога

Законодательно установлено

В настоящее время транспортный налог является региональным, и, соответственно, подлежит обязательному зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

Недостатки

Очень часто этот налог воспринимается исключительно с точки зрения финансового обеспечения работ по строительству и содержанию автомобильных дорог. Но он нецелевой и по своей сути, с точки зрения гражданина, уплачивающего этот налог, он является налогом на его имущество (благосостояние). Здесь также применимы все аргументы, изложенные при описании ситуации с налогом на доходы физических лиц.

Предложение

¾  Внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие отнесение транспортного налога к разряду местных налогов, устанавливаемых органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Обоснование

Здесь также верны все аргументы и выводы, изложенные при описании ситуации с налогом на доходы физических лиц.

3.44.4  Статус единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения

Законодательно установлено

В соответствии с требованиями налогового и бюджетного законодательства, единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по сути, является федеральным, подлежащим зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 90%.

Недостатки

На уплату единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, могут переходить только предприятия и индивидуальные предприниматели, имеющие существенные ограничения по объему годового оборота и численности работников, то есть малый бизнес. Вместе с тем, малый бизнес в большей степени зависит от действия местных властей, чем от органов власти субъекта Российской Федерации. Ведь именно местные органы дают добро на аренду земли, обеспечивают уборку и вывоз мусора, водо-электро-и-теплоснабжение помещений, благоустройство территорий, занимаются коммуникациями и дорогами, в конце концов, дают разрешение на само ведение бизнеса. И при этом основной налог в данном случае зачисляется в региональный бюджет.

Как следствие, у местных властей не будет большой заинтересованности в развитии малого и среднего бизнеса, что противоречит заявленным приоритетам федеральной экономической политики.

Предложение

¾  Внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие зачисление единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в бюджеты муниципальных образований по следующим нормативам:

o  в бюджеты поселений: 45%

o  в бюджеты муниципальных районов: 45%

o  в бюджеты городских округов: 90%

Обоснование

Реализация данного предложения будет способствовать росту заинтересованности органов местного самоуправления муниципальных образований в повышении экономической активности населения, развитии малого и среднего бизнеса, а также будет способствовать повышению уровня самодостаточности местных бюджетов.

3.54.5  Федеральные льготы по налогу на землю и налогу на имущество организаций

Законодательно установлено

Налоговый кодекс предусматривает большое количество льгот по налогу на землю и налогу и налогу на имущество организаций.

Недостатки

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, налог на землю является местным налогом, а налог на имущество организаций – региональным. По этой причине установление на федеральном уровне льгот для отдельных категорий физических и юридических лиц существенным образом влияет на доходные возможности субфедеральных бюджетов. Так как потери указанных бюджетов из-за предоставления льгот не компенсируются, то, по сути, эти льготы являются нефинансируемым федеральным мандатом.

Предложение

¾  Заменить все льготы по указанным налогам компенсационными выплатами соответствующим категориям граждан или юридическим лицам из федерального бюджета (по аналогии с монетизацией льгот в рамках Федерального закона № 122-ФЗ).

Обоснование

Реализация данного предложения позволит ликвидировать очередной нефинансируемый федеральный мандат, что полностью согласуется с концепцией реформы федеративных отношений в Российской Федерации, предусматривающей, в частности, возникновение расходных обязательств у бюджета того субъекта межбюджетных отношений, органы публичной власти которого устанавливают соответствующее обязательство.

3.64.6  Налоговые органы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления*

Законодательно установлено

В Российской Федерации существует Федеральная налоговая служба. В структуре органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления наличие налоговых органов не допускается.

Недостатки

Органы власти субъектов Российской Федерации практически не могут (в рамках формальных отношений) влиять на уровень собираемости налогов. Фактически налоговые органы заинтересованы только в сборе налогов, поступающих в федеральный бюджет. Многие годы эта проблема решалась на договорной основе: субъекты Российской Федерации платили соответствующим территориальным подразделениям налоговых органов за то, что последние уделяли дополнительное внимание выполнению налогоплательщиками своих обязательств перед региональными и местными бюджетами. Теперь такой возможности нет и если не предпринимать никаких действий, то и без того невысокий уровень собираемости региональных и местных налогов, а также федеральных налогов, зачисляемых в региональные и местные бюджеты, еще более упадет.

Предложение

¾  Наделить органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления полномочиями по администрированию, соответственно, региональных и местных налогов. При этом органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны иметь право заключать друг с другом соглашения (на возмездной основе) о передаче друг другу полномочий по администрированию налогов.

Обоснование

Реализация данного предложения даст региональным и местным властям реальную возможность влиять на собираемость налогов, что, с одной стороны, повысит степень самостоятельности уровней публичной власти, с другой – даст возможность проводить более эффективную экономическую, налоговую и бюджетную политику. В конечном счете это позволит повысить собираемость региональных и местных налогов и сборов и создать условия для ускоренного экономического роста.

*Рекомендации по созданию региональных налоговых органов рекомендуются к внедрению только после проведения эксперимента в ряде субъектов Российской Федерации.

45  Отдельные вопросы

Проблема 1.

В соответствии с требованиями федерального закона , при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должно быть соблюдено, в частности, следующее условие:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года.

Вопрос.

Как правило, в ЗАТО, которые не являлись ранее субъектами межбюджетного регулирования в регионах, были существенно более высокие зарплаты учителей (по сравнению с другими муниципальными образованиями данного субъекта). Теперь, при включении ЗАТО в региональную систему межбюджетного регулирования, они получат субвенцию на учебный процесс, которая не позволит удовлетворить требованиям приведенной выше статьи 153 закона № 122-ФЗ. Как должен поступить субъект Российской Федерации при определении размера указанной субвенции для ЗАТО: пойти на нарушение закона № 122-ФЗ, понизив зарплаты учителям, но обеспечив единство методики расчета субвенции, или нарушить единство методики расчета субвенций, предусмотрев повышающие коэффициента для ЗАТО, но удовлетворив указанному требованию закона № 122-ФЗ?

Проблема 2.

Остается неурегулированным вопрос о кредиторской задолженности передаваемый в рамках разграничения полномочий учреждений.

Проблема 3. Информационное обеспечение реформы местного самоуправления и межбюджетных отношений

В настоящее время ощущается серьезный недостаток информации, необходимый для нужд бюджетного процесса в условиях реформы местного самоуправления и межбюджетных отношений. В связи с этим можно выделить следующие изменения, вытекающие из требований нового законодательства:

1) в области бюджетного законодательства повышаются требования к методологии распределения финансовых трансфертов:

– каждый субъект Российской Федерации должен законодательно закрепить все методики распределения финансовых средств;

– при расчете уровня бюджетной обеспеченности не могут использоваться показатели фактических доходов или расходов отдельных муниципальных образований;

2) в связи с обязательной организацией местного самоуправления на уровне поселений резко возрастает количество муниципальных образований.

Вместе с тем, наблюдается процесс сокращения налоговой отчетности:

1) сокращается перечень показателей в связи с ликвидацией некоторых форм отчетности, в частности:

– о базе налогообложения по налогу на доходы физических лиц;

– о поступлении платежей по основным видам налогов (сборов) по их назначению;

– о налоговых льготах по основным видам налогов;

2) укрупняется территориальная детализация налоговой отчетности до уровня территории нескольких районов.

Таким образом, реформирование системы налоговой отчетности идет в сторону, прямо противоположную реформированию бюджетного процесса в регионах.

Что касается статистической отчетности, то в настоящее время она также не в полной мере удовлетворяет требованиям бюджетного процесса как в плане территориального разреза, так и в плане разрабатываемых показателей.

Возможно, указанные проблемы будут решены через несколько лет, но в течение ближайших 2-3 лет регионы столкнуться с реальными проблемами в информационной обеспеченности.

Предложения

¾  Усовершенствовать формы статистической и налоговой отчетности в соответствии с требованиями к информационному обеспечению бюджетного процесса на региональном уровне в новых условиях;

¾  Максимально сократить сроки предоставления всей налоговой и статистической информации в разрезе муниципальных образований.

Проблема 4.

Согласно п.8. статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации «Финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется из местных бюджетов за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации».

Согласно п.10 «Размер субвенции из бюджета субъекта Российской Федерации рассчитывается исходя из статистической информации о распределении населения муниципального образования относительно уровней среднедушевых доходов и из региональных стандартов:

1) нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий;

2) стоимости жилищно-коммунальных услуг, дифференцированной по муниципальным образованиям;

3) максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.»

Таким образом, размеры субвенций определяются исходя из параметров, устанавливаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Размеры субсидий гражданам по оплате жилищно-коммунальных услуг, определяющие размер расходных обязательств органов местного самоуправления по предоставлению субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг, устанавливается в соответствии с требованием п. 9 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации. Пункт 22 Постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 444 в общем случае определяет размер субсидии гражданину как разницу между расчетными расходами на оплату жилья и совокупным доходом семьи, умноженным на федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. При этом расходы на оплату жилья и коммунальных услуг определяются в частности, согласно п. 19 Постановления № 000, исходя из нормативов потребления коммунальных услуг. Согласно п. 1 статьи 157 Жилищного Кодекса Российской Федерации нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами местного самоуправления.

Таким образом, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 000 размер расходных обязательств органов местного самоуправления по предоставлению гражданам субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг зависит от параметров, установление которых находится в ведении органов местного самоуправления.

С другой стороны п.11 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации содержит следующее положение: «Орган местного самоуправления вправе применять при расчете субсидий отличные от установленных региональных стандартов стандарты нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, если это улучшает положение граждан, получающих такие субсидии. Дополнительные расходы на предоставление указанных в настоящей части субсидий финансируются за счет средств местного бюджета».

Таким образом, согласно Жилищному кодексу, органы местного самоуправления при расчете размера субсидий фактически обязаны руководствоваться параметрами, устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Используемые ими параметры не могут ухудшить положения граждан. В случае если соответствующие параметры таковы, что улучшают положение граждан, по сравнению с параметрами, заложенными в региональных стандартах, выделяемая субвенция из регионального бюджета будет недостаточной и органы местного самоуправления покрывать дополнительные расходы за счет собственных средств местного бюджета.

Таким образом, возникает определенное противоречие между нормами двух нормативных актов, устанавливающими порядок определения размера субсидии. В силу того, что Жилищный кодекс Российской Федерации является федеральным законом, его положения имеют большую силу.

Весьма вероятной представляется ситуация, когда органы государственной власти субъекта Российской Федерации, в силу недостаточности средств регионального бюджета для выделения субвенций местным бюджетам, будут устанавливать значения региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг ниже фактически сложившейся в муниципальных образованиях стоимости ЖКУ (которая, в том числе, зависит от устанавливаемых органами местного самоуправления нормативов потребления коммунальных услуг). В результате может иметь место нефинансируемый (недофинансируемый) мандат.

Представляется два возможных выхода из данной ситуации:

1. Законодательно установить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны компенсировать все расходы местных бюджетов по предоставлению субсидий по оплате ЖКУ (необходимо внести изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации и в ст. 26.3 ФЗ № 000).

2. При определении размера субсидии гражданину руководствоваться только параметрами, устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации (необходимо внести изменения в Постановлении Правительства Российской Федерации № 000).