Материалы совещания с руководителями
членских организаций ФНПР 12.08.2009
О переходе от единого социального налога
на систему страховых взносов
Необходимость реформирования системы социального страхования сегодня уже не оспаривается.
Вследствие применения с 2001 г. единого социального налога:
- ликвидирован Фонд занятости населения (страхование от безработицы), сократились бюджетные ассигнования на выплаты пособий по безработице, снизились их размеры;
- тарифы отчислений по видам страхования (ставки ЕСН) не увязывались с коэффициентами замещения заработка страховыми выплатами;
- дестабилизировано финансовое состояние системы обязательного социального страхования, возрастали дефицит бюджетов внебюджетных фондов на выполнение установленных обязательств и их зависимость от федерального бюджета;
- углублялся разрыв между заработной платой и размерами ее замещения пенсиями и социальными выплатами (по отношению к заработной плате покупательная способность пенсии снизилась на четверть: коэффициент замещения упал с 33 % до 25 %);
- введены ограничения («потолок») на выплаты пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам;
- прекращено финансирование диетпитания, программ оздоровления и профилактического санаторно-курортного лечения, сокращены ассигнования на санатории-профилактории и детское оздоровление;
- обязательное медицинское страхование не обеспечивает в полной мере реализацию прав застрахованных на медицинскую помощь; около 50 процентов медуслуг предоставляется на платной основе;
- расширился диапазон выполнения фондами государственных (нестраховых) функций: выплаты ЕДВ, обеспечение инвалидов техсредствами, обслуживание материнского капитала, выплаты по ДЛО и т. д.).
Профсоюзы неоднократно отмечали, что в условиях применения ЕСН достойного уровня социальной защищенности работника не будет, и в этой связи последовательно добивались (в т. ч. во всех принимаемых с 2002 года Генеральных соглашениях) разработки и принятия законов, предусматривающих перевод системы на страховые принципы, доказывала, что социальное страхование – эффективный элемент воспроизводства рабочей силы и страховые средства – отложенная часть заработной платы, имеющая целевое предназначение, настаивала на актуарном обосновании тарифов страховых взносов эквивалентно устанавливаемому уровню социальных выплат с учетом рекомендуемых МОТ норм страхового обеспечения.
В результате этих усилий профсоюзов осенью 2008 года Правительством РФ было принято принципиальное решение о реформировании системы социального страхования, переводе системы социальной защиты работника на страховые принципы, отказе от ЕСН и возврате к страховым взносам.
На первом этапе данное решение реализовано в виде подписанных Президентом РФ 24 июля 2009 года двух федеральных законов: "О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования"
В соответствии с этими законами с 1 января 2010 года продекларирован переход к страховым принципам финансирования обязательного социального страхования, отказ от ЕСН и введение страховых взносов.
Закон «О страховых взносах…» регулирует положения о плательщиках страховых взносов, объектах обложения страховыми взносами, базе для начисления страховых взносов, суммах, не подлежащих обложению страховыми взносами, расчетных и отчетных периодах, порядке исчисления и сроках уплаты страховых взносов, которые совпадают с установленными в настоящее время главой 24 Налогового кодекса РФ объектом налогообложения и налогооблагаемой базой по единому социальному налогу.
Упразднена регрессивная шкала взимания страховых взносов. Установлено, что страховые взносы начисляются на выплаты, которые нарастающим итогом не превышают 415 000 рублей с начала расчетного периода (т. е. за год). С выплат превышающих эту сумму, страховые взносы не взимаются. В дальнейшем это пороговое значение должно индексироваться с учетом роста уровня средней заработной платы.
Ограничение объема облагаемой страховыми взносами базы, равной заработной плате среднестатистического (типичного по 102 Конвенции МОТ) работника, - распространенная международная практика. Соответственно ограничивается и объем страховых выплат. Вместе с тем, более эффективно установление и нижнего предела: сокращение числа низкооплачиваемых делает систему более устойчивой. К сожалению, этот момент законодатель не учел.
В 2010 году тарифы страховых взносов сохраняются в размерах
действующих ставок единого социального налога:
Пенсионный фонд Российской Федерации | Фонд социального страхования Российской Федерации | Фонды обязательного медицинского страхования | |
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования | Территориальные фонды обязательного медицинского страхования | ||
20,0 процентов | 2,9 процента | 1,1 процента | 2,0 процента |
Законом устанавливаются тарифы страховых взносов,
которые вводятся с 1 января 2011 года:
Пенсионный фонд Российской Федерации | Фонд социального страхования Российской Федерации | Фонды обязательного медицинского страхования | |
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования | территориальные фонды обязательного медицинского страхования | ||
26,0 процента | 2,9 процента | 2,1 процента | 3,0 процента |
Существующие в настоящее время льготы по уплате единого социального налога на страховые взносы не распространяются.
Вместе с тем, в 2010 году предусматривается сохранение тарифов страховых взносов в действующих льготных размерах для следующих категорий плательщиков страховых взносов:
- сельскохозяйственных товаропроизводителей (тарифы страховых взносов в ПФР, ФСС РФ и фонды обязательного медицинского страхования сохраняются в размере действующих ставок ЕСН);
- организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой особой экономической зоны (тариф страховых взносов в размере 14 % устанавливается только в Пенсионный фонд РФ);
- организаций и индивидуальных предпринимателей, уплачивающих единый сельскохозяйственный налог (тариф страховых взносов в размере 10,3 % устанавливается только в Пенсионный фонд РФ);
- организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, а также организаций и индивидуальных предпринимателей, уплачивающих единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (тариф страховых взносов в размере 14 % устанавливается только в Пенсионный фонд РФ);
- плательщиков страховых взносов, использующих труд инвалидов, общественных организаций инвалидов, предприятий и учреждений общественных организаций инвалидов (тариф страховых взносов в размере 14 % устанавливается только в Пенсионный фонд РФ).
Для части плательщиков (сельскохозяйственных товаропроизводителей, организаций и индивидуальных предпринимателей, уплачивающих единый сельскохозяйственный налог, общественных организаций инвалидов, предприятий и учреждений общественных организаций инвалидов и ряда других) повышение тарифов страховых взносов будет осуществляться постепенно в течение годов:
2011 – 2012 годы | 2 годы | |
Пенсионный фонд Российской Федерации | 16,0 процентов | 21,0 процент |
Фонд социального страхования Российской Федерации | 1,9 процента | 2,4 процента |
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования | 1,1 процента | 1,6 процента |
территориальные фонды обязательного медицинского страхования | 1,2 процента | 2,1 процента |
Итого | 20,2 процента | 27,1 процента |
Законом предусмотрено, что в годах выпадающие доходы бюджетов фондов в связи с установлением пониженных тарифов отдельным плательщикам страховых взносов, компенсируются за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, перечисляемых в бюджеты Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Предоставление компенсации бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования осуществляется Федеральным фондом обязательного медицинского страхования.
Размер страховых взносов для плательщиков страховых взносов, не производящих выплаты физическим лицам, будет определяться исходя из стоимости страхового года. Стоимость страхового года определяется по отношению к страховым взносам, подлежащим уплате в каждый государственный внебюджетный фонд, как произведение минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на начало финансового года, за который уплачивается страховой взнос, и соответствующего тарифа страховых взносов, установленного данным законом, увеличенное в 12 раз.
Такие подходы, при изменении пропорции участия государства, могут снова привести к финансовой недостаточности страховых систем. К сожалению, эти вопросы, как и важнейший для системы обязательного социального страхования вопрос тарифа (его структуры, методологии определения достаточности) и тарифные отношения субъектов страхования в новых законах не проработаны.
Закон «О страховых взносах» предусматривает возложение на Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а также на обязательное медицинское страхование.
Контроль за уплатой страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством возлагается на Фонд социального страхования РФ и его территориальные органы.
Однако, установив обязанности фондов по администрированию сбора страховых средств, законодатель не в полной мере вооружил их всем арсеналом для исполнения фискальных функций. Это может привести к сложностям в формировании доходов фондов, дисбалансу между объемами выплат и поступлений.
Изменение принципов финансирования системы обязательного социального страхования нашло отражение во втором законе (№ 213-ФЗ), в соответствии с которым внесены изменения в 43 нормативных правовых акта Российской Федерации.
Законом внесены изменения в Федеральный закон от 01.01.2001 «Об основах обязательного социального страхования» в части, связанной с отменой единого социального налога и введением страховых взносов, исключения из перечня видов страхового обеспечения выплат нестрахового характера, уточнения определений страхового риска и страхового случая.
К сожалению, эти позиции не стали предметом предварительного детального обсуждения сторонами социального партнерства. В результате наряду с бесспорно нестраховыми нормами из перечня страховых видов исчезли страхование от безработицы и санаторно-курортное оздоровление.
С целью повышения уровня материального обеспечения пенсионеров внесены изменения в законы, регулирующие вопросы пенсионного страхования и пенсионного обеспечения. В этих целях:
- вводится механизм валоризации (переоценки) пенсионных прав пенсионеров, вышедших на трудовую пенсию в годы существования СССР, а также других категорий пенсионеров путем более справедливой оценки их прав, приобретенных до вступления в силу нового пенсионного законодательства (начиная с 1 января 2010 года трудовые пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца, исчисленные с учетом денежной оценки пенсионных прав застрахованных лиц, будут подлежать валоризации путём увеличения доли расчетного пенсионного капитала на 10 процентов и, сверх того, на 1 процент за каждый полный год общего трудового стажа, приобретенного до 1 января 1991г.;
- вместо базовых частей трудовых пенсий вводится фиксированный базовый размер пенсии как составная часть страховой части трудовых пенсий;
- вводится зависимость размеров страховой части трудовой пенсии по старости от продолжительности страхового стажа (в том числе через дифференциацию по стажу фиксированного базового размера пенсии).
В части обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством предусмотрено исключение из перечня расходов Фонда социального страхования РФ выплат нестрахового характера, а также отказ от искусственного ограничения максимального размера пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам (ограничение предельного размера выплат теперь исходит из предела годового заработка 415 тыс. руб., сверх которого страховые взносы не взимаются).
К видам страхового обеспечения по обязательному соцстрахованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством отнесены:
1) пособие по временной нетрудоспособности;
2) пособие по беременности и родам;
3) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;
4) единовременное пособие при рождении ребенка;
5) ежемесячное пособие по уходу за ребенком;
6) социальное пособие на погребение.
По другим видам выплат (нестрахового характера), которые в настоящее время финансируются за счет средств обязательного социального страхования, в качестве замещающего источника финансирования предлагается федеральный бюджет. К числу таких выплат отнесены:
Вид выплаты | Категория получателей | |
Пособие по беременности и родам | Женщины, уволенные в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей в течение 12 месяцев, предшествовавших дню признания их в установленном порядке безработными. |
|
Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности | Женщины, уволенные в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей в течение 12 месяцев, предшествовавших дню признания их в установленном порядке безработными. |
|
Ежемесячное пособие по уходу за ребенком | 1) матери либо отцы, другие родственники, опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком, уволенные в период отпуска по уходу за ребенком в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей; 2) матери, уволенные в период беременности, отпуска по беременности и родам в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей; 3) лица, обучающиеся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования, в учреждениях послевузовского профессионального образования и находящиеся в отпуске по уходу за ребенком. |
|
Единовременное пособие при рождении ребенка | 1) лица, обучающиеся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования, в учреждениях послевузовского профессионального образования; 2) лица, которые не работают, не служат и не обучаются |
|
Оплата четырех дополнительных выходных дней в месяц в связи с уходом за ребенком-инвалидом | По всем категориям получателей (лица, работающие по трудовому договору) |
|
Оздоровление детей | По всем категориям получателей |
|
Оплата путевок, предо-ставляемых застрахован-ным гражданам для долечивания в санаторно-курортных учреждениях после стационарного лечения в соответствии с перечнем заболеваний, утверждаемым Прави-тельством РФ | По всем категориям получателей |
|
Таким образом, из российской страховой системы (закона об основах соцстраха) исключены: пособие на санаторно-курортное лечение, оплата путевок на санкурлечение и оздоровление работников и членов их семей. По этим вопросам Правительство РФ окончательно поставило точку, лишив наемных работников права на оздоровление за счет средств социального страхования.
С одной стороны, можно понять желание очистить страховую систему от обязанностей финансирования и администрирования нестраховых выплат, имеющих характер социального обеспечения.
С другой стороны, эти обязательства государства сегодня не прописаны ни в одном нормативном правовом акте.
Остаются открытыми вопросы, на какие органы будет возложена обязанность по администрированию средств на эти цели и будут ли у профсоюзов на местах правовые основания для участия в организации детского оздоровления, поскольку эти ассигнования будут уже не страховыми, а бюджетными. Не ясно и то, какая доля в стоимости детских путевок будет компенсироваться за счет этих средств.
Указанные обстоятельства могут повлечь значительные сложности в получении гражданами того или иного вида социальной помощи и, в частности, компенсации стоимости детской путевки.
Оценивая принятие вышеназванных законов как первый шаг на пути реформирования системы обязательного социального страхования (отказ от ЕСН, введение страховых взносов, повышение уровня пенсий и пособий, обеспечение более полной зависимости страховых выплат от размера застрахованного заработка), вместе с тем специалисты считают, что предложенная система еще далека от образцов общепризнанной в мире системы социального страхования. В частности:
- установленный законом «О страховых взносах» предельный уровень заработка, с которого взимаются страховые взносы (415000 рублей за год), соответственно ограничивает и размеры страхового обеспечения (в частности, объем медицинских услуг, предоставляемых по ОМС, что сужает для застрахованных лиц доступ к дорогостоящим медицинским услугам; кроме того сегодня нет ясности по обязательствам в сфере обязательного медицинского страхования: предусматривается ли при повышенном на 2 процентных пункта тарифе на ОМС страхование лекарственное обеспечения застрахованных лиц);
- установленный предел взимания страховых взносов не способствует решению проблемы преодоления дефицита бюджетов ПФР и ФСС на выполнение установленных обязательств;
- данное положение ограничивает размер страховой части трудовой пенсии для лиц с доходами выше средних;
- остаются проблемными вопросы пенсионного обеспечения для работников отдельных отраслей экономики, в частности, малого и среднего бизнеса, агропромышленного комплекса и других;
- не решены вопросы профессионального пенсионного обеспечения.
В ходе проработки законов к первому и второму чтению в Государственной Думе Федерация Независимых профсоюзов России высказывала ряд замечаний. Часть из них требует дальнейшей проработки и согласования интересов.
Это, прежде всего, вопрос о тарифе. Остался открытым и вопрос о коэффициенте замещения, который так и не стал расчетной единицей.
ФНПР обращала внимание, что в законах вопросы уровня замещения заработка, утраченного в результате наступления страховых случаев, не определены в качестве основополагающих (отсутствие законодательно установленной взаимосвязи между заработной платой и страховыми выплатами в дальнейшем может привести к еще большим диспропорциям).
Принятыми законами установлено, что минимальный уровень материального обеспечения пенсионеров не может быть менее прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Однако достигается это не путем вывода минимальной пенсии на уровень прожиточного минимума, а с учетом пенсии и других мер социальной поддержки (доплат из различных источников), которые не связаны с размером и продолжительностью уплаты страховых взносов (т. е. с заработком).
Новыми законами не предусматривается актуарное обоснование тарифов страховых взносов исходя из необходимости обеспечения страховых выплат на определенном уровне (коэффициентов замещения утраченного заработка).
Установленный порядок распределения тарифа страхового взноса в Пенсионный фонд РФ сохраняет неурегулированность вопроса об определении источника финансирования выплаты пенсий лицам, которые по объективным причинам имеют стаж менее общеустановленного.
Остается открытым вопрос об обоснованности объема солидарной части страхового тарифа (10 % от ФОТ), поступающего в Пенсионный фонд РФ (на компенсацию средств, направляемых на выплату пенсий по случаю потери кормильца, по инвалидности, а также досрочные трудовые пенсии по старости, которые должны формироваться через профессиональные пенсионные системы).
В законе «О внесении изменений…» предусматривается исключение из Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» такого признанного в мировой практике страхового вида как риск потери работы.
ФНПР настаивала на сохранении в законодательстве этого вида, учитывая и то, что Российская Федерация совсем недавно ратифицировала Европейскую социальную хартию, которая предусматривает в национальных законодательствах данный вид страховой защиты.
Необходимость восстановления страхования от безработицы, как системной задачи, сегодня подтверждается значительным ростом числа безработных граждан в нашей стране вследствие мирового финансово-экономического кризиса и издержками в обеспечении их социальной защиты. Оказываемая в настоящее время государственная помощь работникам, потерявшим рабочее место, заметно ниже рекомендуемого Конвенцией МОТ № 000 «О минимальных нормах социального обеспечения» коэффициента замещения - 45 процентов утраченного заработка.
В результате предложение ФНПР о сохранении в законодательстве данного вида в окончательной редакции закона нашло отражение следующим образом: «Иные виды страхового обеспечения, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования».
ФНПР также удалось добиться снятия ряда положений, дискриминационных по отношению к застрахованным лицам.
Так проектом предлагалось внести дополнение в Федеральный закон «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» в части установления ответственности застрахованных лиц за профилактику заболеваний и праве Фонда социального страхования РФ взыскивать с застрахованных лиц причиненный ущерб. Подобная норма могла привести к тому, что Фонд, не имея критериев и в целях экономии средств, мог бы взыскивать с застрахованных лиц возмещение по страховым случаям.
Также по настоянию ФНПР снято предлагавшееся проектом закона положение о введении принципа «социальная солидарность страхователей и застрахованных лиц». Если под этим подразумевалась солидарность застрахованных в формировании страховых средств, то данный вопрос может обсуждаться только при условии существенного повышения уровня заработной платы застрахованных лиц и определения степени участия в этом государства.
Исходя из представленного анализа, профсоюзы считают необходимым сосредоточить внимание на решении следующих задач:
1. Усиление профсоюзного контроля за своевременностью и полнотой уплаты страхователем страховых взносов через систему коллективных договоров, соглашений (в т. ч. со страховщиками), обучение профактива.
2. Добиваться ратификации 102 Конвенции МОТ.
3. Добиваться ратификации полной версии Европейской социальной хартии, которая сегодня ратифицирована с изъятиями.
4. Формировать совместно со страховщиком на предприятиях и в организациях комиссии по социальному страхованию, разрабатывать и утверждать совместно со страховщиками положение о комиссии по социальному страхованию.
5. Разработка концепции организации работы по оздоровлению трудящихся
и заключение соответствующих соглашений, в т. ч. касающихся:
- санаториев-профилакториев;
- санаторно-курортного оздоровления и отдыха;
- детского оздоровления.
6. Тарифная политика в обязательном социальном страховании:
- актуарное обоснование тарифов по каждому виду страхования;
- порядок обсуждения и принятия тарифов сторонами социального партнерства;
- порядок заключения тарифного соглашения на определенный период.
7. Законодательство:
- закон об обязательном страховании от безработицы;
- закон об организации санаторно-курортного обслуживания населения;
- закон о государственно-общественных (частных) акционерных организациях социального назначения (санатории-профилактории, оздоровительные лагеря, детские дошкольные учреждения и т. д.).
Из перечисленного важнейшая задача для профсоюзов - восстановление их влияния в социальном страховании. Инструмент - комиссии по социальному страхованию. Надо активизировать работу комиссий там, где они есть, и воссоздавать там, где их нет.
Нужны грамотные специалисты, умеющие разбираться в этих вопросах, их надо готовить. На это, прежде всего, должны быть направлены усилия системы подготовки кадров и актива (практика досудебного рассмотрения конфликтных ситуаций по пенсионным делам свидетельствует, что опыт работы пенсионных комиссий не везде позитивный).
На последующих этапах реформирования системы обязательного социального страхования предстоит решать такие вопросы, как определение альтернативных источников повышения пенсий и выплат, изменение системы управления видами обязательного социального страхования, обеспечение паритетного участия в этом социальных партнеров, разработка нормативной базы обязательного страхования от безработицы и целый ряд других вопросов.
