29.10.2002 ЦМТ
Взаимодействие органов власти и бизнеса
на алкогольном рынке
Из-за недостатка времени вопрос взаимодействия органов власти и бизнеса на алкогольном рынке рассмотрим только на федеральном уровне.
Предлагается вначале определить субъекты такого взаимодействия, как во власти, так и в бизнесе, затем рассмотреть нынешнюю практику, проанализировать ее результаты и попытаться дать конструктивные предложения.
В органе законодательной власти - Федеральном Собрании, как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации есть профильные для отрасли комитеты – по экономической политике и предпринимательству, по бюджету и налогам, аграрные и так далее.
В органах исполнительной власти - Экономическое управление Администрации Президента Российской Федерации, которое готовит для Президента предложения по экономической политике государства, в том числе и в алкогольной отрасли.
В Аппарате Правительства Российской Федерации - Департамент развития агропромышленного комплекса.
Правительственная комиссия по регулированию алкогольного рынка, созданная в 2000 году, включает представителей 15 федеральных министерств и ведомств. Головным министерством в 1999 году определено МНС России, которое обеспечивает государственное регулирование, межотраслевую координацию и государственный контроль в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции.
Гораздо сложнее определить стороны взаимодействия среди хозяйствующих субъектов алкогольного рынка.
За последние годы накоплен определенный опыт взаимоотношений с властью. Напомню ежегодные конгрессы РОСАЛКО, расширенные совещания в Минсельхозе, всероссийские совещания, дававшие возможность участникам рынка встретиться с руководством отрасли лицом к лицу.
Вместе с тем решать проблемы в индивидуальном порядке было эффективно только в 90-е годы. Сегодня же нужны постоянные, а не временные правила и стабильные, а не случайные преимущества.
Естественно, что лучшими ходатаями по своим делам являются сами предприниматели. Вот почему мы наблюдаем наплыв представителей бизнеса в законодательные органы власти. Стремление бизнеса устанавливать правила игры законами, а не путем договоренностей с исполнительной властью - отрадный факт. Впрочем, законодательной властью бизнес не ограничивается и активно идет во власть исполнительную.
Однако то, что помимо депутатов на принятие властных решений все активнее влияют представители компаний – беда. Если депутатов сдерживают хотя бы мысли о неизбежных выборах, то представителями компаний движет лишь желание выгод.
Вот почему обществу в целом, а также большинству предприятий и организаций необходима иная — гласная и современная — форма взаимодействия с властью, параллельный с коррупционным канал влияния на государственные органы, «белый», легальный способ продвижения своих интересов во властных структурах.
Сегодня можно с уверенностью сделать вывод, что не оформленные установленным образом взаимоотношения между государством и бизнесом исчерпывают свои возможности.
Такое оформление взаимоотношений предполагает центральную роль союзов и ассоциаций.
На федеральном уровне в отрасли сегодня действует ряд некоммерческих объединений. В порядке создания это НТА Спиртпром (), Национальная алкогольная Ассоциация (), Ассоциация производителей и дистрибьюторов этилового спирта и алкогольной продукции, объединяющая ряд крупных частных предприятий (), Российский союз производителей и продавцов алкогольной продукции, объединяющий сегодня предприятия Росспиртпрома (Александр Васильевич Борисов), Ассоциация безопасного бизнеса () и другие. В регионах работали и работают Ассоциация «Единство» в Московской области, Нижегородская ассоциация, Санкт-Петербургская ассоциация алкогольных компаний и много других – почти в каждом субъекте Российской Федерации. Недавно в Ханты-Мансийске образована Сургутская алкогольная ассоциация.
В то же время системе, основанной на союзах и ассоциациях, присущ ряд недостатков, которые не позволяют считать ее оптимальной.
Во-первых, интересы бизнеса слишком многообразны, чтобы их адекватно отражала одна или несколько ассоциаций. А защита этих интересов часто требует быстрых действий, что не обеспечивает бюрократическая суть ассоциаций. Действительно, на получение даже незначительного результата, например недавних разъяснений по поводу копий сертификатов соответствия, уходят месяцы.
Во-вторых, некоммерческие объединения содержат потенциальную угрозу принудительной синдикализации бизнеса (неважно — формальной или фактической).
Мировая практика показывает, что и без участия ассоциаций вполне возможны цивилизованные отношения крупных предприятий с государством. Существующие ассоциации дополняют и конкурируют с ними внутренние службы предприятий - по связям с общественностью, со СМИ, по взаимодействиям с госучреждениями, а также независимые агентства.
Такая система связей с государством "ассоциации - агентства" — считалась американской. В то же время на рубеже 80-х годов западноевропейские и японская системы представительства стали сближаться с американской моделью. Главный вывод из этого заключается в том, что построение взаимоотношений предприятий с государственной властью — занятие профессиональное. Дилетантизма эта работа уже не терпит.
Мы тоже подходим к этому. Например, Информационное агентство Русалкоголь, работающее на коммерческой основе, потенциально может стать таким независимым агентством, оказывающим новый вид услуг. А признаки подразделений крупных предприятий характерны для РОСПА.
Итак, интересы бизнеса на алкогольном рынке представляют сами предприниматели, их некоммерческие объединения, специализированные подразделения крупных организаций, а также независимые профессиональные агентства.
Какова же сегодня практика выстраивания цивилизованных, легальных отношений?
Можно говорить о двух типах взаимодействия государства с бизнесом - "режиме консультаций" и "режиме делегирования".
При первом типе, «режиме консультаций» во властном органе создается и постоянно действует консультативный орган.
Возможность создания координационно-экспертных советов в федеральных и региональных органах законодательной и исполнительной власти предусмотрена статьей 24 федерального закона №18-ФЗ 1999 года. И такая работа началась.
В Федеральном собрании созданы и работают Экспертный Совет по вопросам разработки законодательных актов в области виноделия, производства и оборота алкогольной, табачной продукции и пива при Комитете Государственной Думы по бюджету и налогам, возглавляемый . Последнее заседание было 18 марта этого года. Действует Экспертный Совет по вопросам государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции и тонизирующих напитков при Комитете Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, возглавляемый . Следует возобновить работу и консультативного совета при Временной комиссии Совета Федерации по вопросам государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива.
С 18 декабря прошлого года начала работу консультативно-экспертная коллегия по вопросам налогообложения и государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции при Департаменте налогов и сборов с алкогольной и табачной продукции МНС России.
В Минсельхозе России регулярно проходят совещания руководства Департамента регулирования продовольственных рынков и качества продукции с отраслевыми союзами и ассоциациями АПК, в которых участвуют и представители нашей отрасли. Совещания с представителями участников алкогольного рынка проводятся и в других министерствах и ведомствах.
Подобные органы создаются и для решения конкретных задач. Так, в этом году редакционной комиссией рабочей группы Государственного совета по вопросам борьбы с наркоманией и алкоголизмом и мерам по ее усилению была образована экспертная группа для участия в подготовке Концепции государственной политики по проблемам алкоголя в Российской Федерации на период до 2005 года и Доклада Государственному совету с оценкой ситуации, связанной с употреблением алкоголя в Российской Федерации, на современном этапе.
Однако все это - только начало. Предстоит решить две проблемы.
Первая – расширение количества площадок диалога бизнеса и власти. Как уже говорилось интересы и проблемы отрасли слишком многообразны и решаются в самых неожиданных местах. Поэтому необходимо проработать вопрос создания координационно-экспертных советов и рабочих групп по вопросам государственного регулирования алкогольного рынка и при Администрации Президента Российской Федерации, и при Правительственной комиссии по регулированию алкогольного рынка, и в министерствах и ведомствах, где их еще нет.
И вторая. Необходимо сделать процесс необратимым. Это возможно включением соответствующих статей в положения о министерствах и ведомствах, изданием необходимых приказов. Однако фундамент всему – закон. Закон о лоббировании, союзах и ассоциациях и так далее. Такого закона нет.
При втором типе взаимодействия государства с бизнесом, "режиме делегирования" создаются саморегулируемые организации, которым передаются некоторые властные функции регулирования рынка. Пример – фондовый рынок. Проект закон о саморегулируемых организациях сегодня активно обсуждается.
Для алкогольного рынка - это будущее. Близкое или далекое сказать трудно. Принятие закона покажет.
Итак, в организации диалога бизнеса и власти на алкогольном рынке все вроде бы нормально. Однако результатов практически нет - коренные интересы участников рынка все последние годы властью просто игнорируются.
В чем кровно заинтересован бизнес? Первое – чтобы были установлены правила и эти правила выполнялись всеми. И второе – чтобы правила были стабильны, а если уж менялись, то менялись понятно и предсказуемо.
Законодатель в середине 2000 года начал очередную реформу. Он поставил цель – кардинально легализовать алкогольный рынок. Для этого он попытался запустить самый эффективный – экономический механизм. Было решено в два раза увеличить количество плательщиков акциза, и тем самым вдвое уменьшить акцизную нагрузку на плательщиков акцизов, то есть соблазн неуплаты.
Реформа участникам рынка была понятна и поэтому была ими поддержана. Учреждение акцизных складов потребовало немалых затрат. Но все надеялись серьезно потеснить теневиков.
Однако необходимые Постановления Правительства были выпущены почти через полгода, после принятия второй части Налогового кодекса. А заработали акцизные склады только через год! Именно по этой причине алкогольный рынок очень слабо отреагировал на нововведение по разделению акциза. Годовой объем легального производства в 2001 году вырос только на 7 с небольшим процентов, тогда как в 1999 году рост был более 50%!
В прошлом году законодатель пошел дальше. Поскольку акцизы с оптового звена в полном объеме предполагалось направить в бюджеты субъектов Российской Федерации, он посчитал, что руководство субъектов для обеспечения полноты сбора акцизов может и должно задействовать весь свой административный ресурс.
Вот почему законодатель объединил в региональной специальной марке две функции: федеральную – контроль уплаты акциза и региональную – контроль оборота и качества алкогольной продукции.
Рынок поддержал это предложение о сокращении количества марок. Ведь бутылка и так оклеена ими как новогодняя елка.
Однако исполнительная власть побила рекорд позапрошлого года – постановление Правительства готовилось уже не пять, а девять месяцев!
Очевидно, что такая длительная неопределенность в правилах на руку только тем, кто работает без всяких правил. Данные Госкомстата о легальном производстве и обороте в текущем году не дают оснований для оптимизма. Качественного скачка в легализации рынка и в этом году не произойдет.
Причины понятны всем. Государство и его представители сегодня не способны отстаивать общенациональные интересы, привлекать бизнес к конструктивному сотрудничеству.
Как уже говорилось, даже право высказаться участникам рынка сегодня не обеспечено ни законодательно, ни другими нормативными правовыми актами. На нашу просьбу оформить создание консультативно-экспертной коллегии приказом МНС России уважаемый нами ответил: «Зачем? Приказ ничего не определит. Будет нужно, мы вас пригласим». Так что работа этого органа целиком зависит от воли и желания руководства МНС России.
Все было бы совсем безрадостно, если бы не Торгово-промышленная палата Российской Федерации – единственный сегодня в стране орган, работа которого регулируется законом. Защита интересов предпринимателей законодательно закреплена за палатами. Они имеют право делать независимую экспертизу проектов нормативных актов по вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей.
Вот почему в этом году в Комитете Торгово-промышленной палаты по предпринимательству в агропромышленной сфере был образован Подкомитет по предпринимательству в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Перед Подкомитетом, прежде всего, стоит задача, опираясь на правовую базу и инфраструктуру Торгово-промышленной палаты, организовать подготовку и экспертизу проектов нормативных правовых актов, дополнений и изменений в действующее законодательство.
В ближайшее время предполагается законодательно определить, что наиболее важные документы, касающиеся интересов предпринимателей, в обязательном порядке должны проходить экспертизу в палатах. Но уже сегодня подготовленное Подкомитетом заключение, которое пройдет экспертизу Правового управления Торгово-промышленной палаты, благодаря авторитету ее Президента – будет обязательно услышано и учтено во всех органах власти.
Самый непростой вопрос - определение состава Подкомитета.
Положением о Подкомитете определено, что свой состав он определяет самостоятельно. Подкомитет формируется из представителей российских организаций и предпринимателей, их некоммерческих объединений, торгово-промышленных палат, органов государственной власти, научных и деловых кругов. При этом все участники рынка, союзы и ассоциации сохраняют свою самостоятельность и независимость.
По сути, Подкомитет может формироваться путем самовыдвижения членов. Однако сделать эффективной работу такого органа очень сложно. Об этом говорит опыт работы Экспертного совета, возглавляемого . Нужен ли отрасли еще один Экспертный совет? Наверняка нет.
В условиях, когда отсутствует какая-либо законодательная и правовая база взаимоотношений бизнеса и власти состав Подкомитета должен формироваться на основе соглашения. Соглашения о взаимодействии Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, предприятий, предпринимателей и объединяющих их организаций, органов законодательной и исполнительной власти на российском рынке алкогольной продукции. В этом соглашении члены Подкомитета должны взять на себя целый ряд обязательств, то есть приняли своего рода Хартию или Кодекс поведения.
Предложение заключить такое Соглашение было сделано еще в 2000 году. И вот в этом году проект Соглашения уже получил одобрение в Минсельхозе России.
Суть Соглашения в том, что его участники со стороны бизнеса считают неприемлемым производство и оборот нелегальной алкогольной продукции, разделяют моральную ответственность с органами власти за пресечение нелегального производства и оборота, обязуются разъяснять необходимость точного выполнения законов, решений органов законодательной и исполнительной власти и информировать органы власти о проблемах алкогольной отрасли.
А представители органов законодательной и исполнительной власти – участники Соглашения привлекают представителей Торгово-промышленной палаты, предприятий и организаций, их объединений к разработке законов, других нормативных правовых актов, затрагивающих интересы алкогольной отрасли. Кроме того, при формировании законодательной и нормативной правовой базы - учитывают экспертные заключения Торгово-промышленной палаты Российской Федерации и интересы потребителей алкогольной продукции.
Мы предполагали, что Соглашение вначале подпишут два лидера – Президент ТПП РФ и Председатель Правительственной комиссии по регулированию алкогольного рынка, а затем уже члены Правительственной комиссии, руководители объединений, предприятий и организаций, готовые взять на себя такие обязательства.
Однако подписать Соглашение «сверху» не получилось. Поэтому мы предложим заключить это Соглашение участникам Всероссийского совещания по проблемам алкогольного рынка, которое планируется на конец ноября - начало декабря.
Необходимо отметить, что у сформированного на основе Соглашения Подкомитета появляется существенное преимущество. В будущем можно развить это Соглашение так, чтобы оно затрагивало не только процедуры и правила общения участников рынка с государственными органами, но и наметило основные принципы взаимоотношений предпринимателей между собой.
В дореволюционной России заключение сделки с купцом определенной гильдии было абсолютно безопасно, поскольку принадлежность к гильдии означала, что выполнение обязательства гарантируется самой гильдией, ее внутренними правилами, нарушение которых приведет к остракизму и изоляции.
Таким не директивным, нравственным объединением легальных участников рынка может стать Подкомитет - структурное подразделение Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, с мнением которого будет считаться и власть и бизнес.
