Курляндской на 4-й Международной научной конференции «Модернизация экономики России: социальный контекст»
2 апреля 2003 г.
Работа Комиссии по разграничению полномочий позволяет сделать огромный шаг вперед по пути создания действительно федеративного Российского государства. Первым практическим ее результатом стала разработка поправок в закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и новой версии закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации». Однако эти законы не смогут достичь поставленных ими целей (четкое разграничение расходных полномочий, финансовая ответственность каждого уровня власти за принимаемые решения, упразднение необеспеченных мандатов), если вслед им не будут приняты соответствующие поправки в целый ряд других федеральных нормативно-правовых актов. К таким нормативно-правовым актам относятся не только Бюджетный и Налоговый кодексы, но и около двухсот отраслевых законов, регулирующих исполнение и финансирование функций органов власти всех уровней. Эти законы должны быть приведены в соответствие не только с требованиями вышеназванных законов, но и в соответствие с доходными возможностями бюджетной системы Российской Федерации. Избыточные обязательства бюджетной системы РФ в настоящее время почти в два раза превышают доступный для их реализации объем финансовых ресурсов, и без их сокращения система по разграничению расходных обязательств нормально работать не сможет.
Вторым препятствием, способным свести на нет усилия работы Комиссии, является проводимая федеральными органами власти налоговая политика. Идущая параллельно с работой по разграничению расходных полномочий налоговая реформа отказывается признавать проблемы, поставленные Комиссией. Идеологи налоговой реформы, безусловно, разрабатывают ее в интересах бизнес-сообщества, в интересах налогоплательщика, упрощения налоговой системы и налогового администрирования. Однако они абстрагируются от федеративного характера нашего государства, от осознания того, что в таком государстве каждый уровень власти должен иметь собственные полномочия по формированию и управлению своими доходами. В результате более 90% поступлений в консолидированный бюджет России обеспечивается федеральными налогами и сборами, а остальные 10% – региональными и местными налогами, которые являются таковыми только формально. На протяжении последних десяти лет эти налоги неоднократно пересматривались в одностороннем порядке федеральными законами: вводились, отменялись и централизовывались. Разрабатываемые по результатам работы Комиссии поправки в Налоговый кодекс эту проблему не затрагивают. Прогрессивный характер имеют только поправки в Бюджетный кодекс, которые дают возможность закрепить нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные, а также местные бюджеты.
Другим важным результатом работы Комиссии стала реформа местного самоуправления, в связи с чем остановимся на проблеме формирования доходной базы местных бюджетов и ее адекватности стоящим перед местным органами власти задачам. В основу принятия решения о доходных источниках местных бюджетов легла оценка изменения расходных обязательств местных органов власти, рассчитанная Центром фискальной политики. Безусловно, такой расчет носит очень грубый характер, но он позволяет оценить порядок и соотношение в объемах расходных обязательств всех уровней власти. Так, изменения в расходных обязательствах практически не отразятся на объеме конечных расходов местных бюджетов, которые составят порядка 7% ВВП, и на доле расходов местных бюджетов в непроцентных расходах консолидированного бюджета РФ – 22-24%. Однако теперь значительная часть расходов местных бюджетов (в среднем примерно 25%) будет финансироваться за счет целевых субвенций, передаваемых на местный уровень из регионального бюджета на исполнение делегированных государственных полномочий. Собственные доходы местных бюджетов, то есть налоговые и неналоговых доходы и трансферты, составят около 5% ВВП. Но для того, чтобы обеспечить выравнивание бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления на том же уровне, который достигается сейчас, выравнивающие трансферты должны составить значительную часть этих средств. Направление на выравнивание 2,5% ВВП позволит сократить разрыв в бюджетной обеспеченности муниципалитетов по отдельным субъектам РФ от 2 до 10 раз. Это не очень большая степень выравнивания. Таким образом, учитывая что какую-то часть своих доходов муниципалитеты должны покрывать за счет неналоговых доходов, в качестве налогов за местными органами власти могут быть закреплены 2,2 % ВВП.
Этот объем доходов обеспечивается поступлениями от таких традиционно местных налогов, как земельный налог, налог на имущество физических лиц, налоги на малый бизнес. Вместе с неналоговыми доходами и трансфертами поступления от этих налогов смогли бы обеспечить три четверти потребностей местных бюджетов в закрепленных за ними расходных полномочиях. Оставшуюся четверть предлагается заполнить отчислениями от налога на имущество предприятий или отчислениями от федерального подоходного налога.
По нашим расчетам в настоящее время налог на имущество предприятий является одним из самых неравномерно распределенных между местными бюджетами налогов. Все же имело бы смысл рассмотреть возможность разделить полномочия по введению этого налога между региональным и местным уровнем власти, наделив каждый из них правом введения этого налога в пределах половины действующей в настоящее время ставки. Альтернативой налогу на имущество предприятий могло бы стать разрешение органам местного самоуправления вводить на своей территории дополнительную местную ставку по подоходному налогу. Недостатком этого налога является то, что он уплачивается в бюджет не по месту жительства плательщика, а по месту его работы, следствием чего поступления от этого налога на местном уровне концентрируются в крупных городах с развитой деловой активностью, а бюджеты муниципалитетов, где проживают граждане, ежедневно курсирующие на работу в город, остаются ни с чем.
Однако есть и третий вариант финансирования необеспеченной части расходных обязательств местных бюджетов. Примерно три четверти расходов местных бюджетов составляют расходы на управление, предоставление благ общественного пользования – public goods (содержание и строительство дорог, освещение, благоустройство зон общественного пользования) и социальные расходы (образование, здравоохранение, социальная помощь). Остальное составляют расходы на предоставление товаров и услуг, не относящихся к категории public goods – это, прежде всего, расходы на дотации предприятиям жилищно-коммунального хозяйства (помимо жилищных субсидий).
Встает закономерный вопрос: почему для дотаций предприятиям ЖКХ должны использоваться поступления от налогов на бизнес или от налогов на более обеспеченные слои населения вместо того, чтобы соответствующие издержки покрывались за счет платы населения за потребляемые услуги (user fee)? В настоящее время в местном бюджете отражаются только дотации предприятиям ЖКХ, а ведь это – только вершина айсберга, состоящего из всего объема финансовых средств, которыми на деле распоряжаются органы местного самоуправления. Распоряжение этими доходами неподконтрольно населению, которое не имеет возможности выбирать поставщика жилищно-коммунальных услуг. Единственным средством контроля за эффективностью расходов ЖКХ могло бы стать утверждение этих расходов решением органа местного самоуправления о бюджете. Только тогда будет видно, насколько действительно сильны местные органы власти, какими реальными объемами доходов они распоряжаются.
Закрепление вышестоящим уровнем за местными бюджетами дополнительных налоговых доходов, на формирование которых они никак не могут влиять, является насаждением иждивенческого отношения органов местного самоуправления к своим доходам. Одновременно это лишает его заинтересованности в повышении эффективности этой очень важной сферы местного хозяйства. В странах с развитой рыночной экономикой доходы от предоставления услуг местными органами власти и их предприятиями составляют порядка 30% от доходов местных бюджетов. Если бы расходы предприятий ЖКХ в России также обеспечивались за счет платежей населения и отражались бы в бюджете, местные бюджеты уже не выглядели бы такими ничтожными. Эти платежи представляют собой идеальную форму местных доходов: на их величину в полной мере влияют органы местного самоуправления, они полностью соответствуют расходным потребностям, имея целевой характер, они не будут учитываться в оценке налогового потенциала муниципального образования при расчете выравнивающих трансфертов.
Кроме того, для повышения ответственности органов местного самоуправления перед своими избирателями местным властям необходимо предоставить право взимать другие целевые сборы на ограниченный период времени под целевые нужды. Так, например, привлечение муниципальных займов на инвестиции в сферу жилищно-коммунальных услуг, потребует средств на выплату и обслуживание муниципального долга, и, заинтересованное в таких инвестициях население должно быть готовым повысить в течение определенного времени свои платежи в бюджетную сферу. Именно такое участие населения в развитии местного сообщества может внести действительный вклад в развитие гражданского общества, развитие федеративных отношений.
К сожалению, ни наш Налоговый кодекс, ни наша налоговая реформа не предвидят возможностей для вышеописанного сценария. Следует признать, что сформировавшаяся в России налоговая система противоречит Конституции РФ, которая относит к предметам ведения Российской Федерации только федеральные налоги и сборы. Жесткая централизация налоговых полномочий и налогового администрирования вступает в явное противоречие с федеративным устройством нашего Российского государства.
