, , О принципах бюджетного федерализма // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. – СПб., 1999. – С. 36-41.
О принципах бюджетного федерализма»1
, ,
1 Исследование выполняется при финансовой поддержке Минобразования/грант № 4-55
Проблема межбюджетных отношений и применяемых подходов к установлению состава и размеров закрепленных и резервирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации до настоящего времени остается неразрешенной. По-прежнему при обосновании проектов бюджетов субъектов Федерации идут споры и дискуссии относительно нормативов отчислений от регулирующих доходов в региональные бюджеты, размеров трансфертов и субсидий, предоставляемых бюджетами вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам.
Несовершенство бюджетных отношений вызывает попытки отдельных субъектов Федерации отказаться от перечисления в полном объеме налоговых поступлений в федеральный бюджет в установленных размерах, перейти на одноканальную схему перечисления доходов в бюджет. Несмотря на регламентированное Конституцией РФ равенство субъектов Федерации, фактически до настоящего времени республики в составе России имеют прав существенно больше, чем другие регионы. Кроме того, фактическое неравенство подкрепляется подписанием двухсторонних договоров о разделении полномочий с рядом субъектов Федерации вместо того, чтобы подготовить единый нормативно-правовой акг для всех.
Воплощение в жизнь принципов федерализма, реформирование российской экономики обуславливают необходимость разработки и осуществления бюджетной реформы, охватывающей все стороны бюджетных отношений. Низкий уровень собственных доходов в территориальных бюджетах и отказ дифференцировать нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджеты субъекты Федерации при утверждении федерального бюджета приводят к чрезмерно большому объему средств бюджетного регулирования. В среднем по Российской Федерации из общего объема доходной части всех бюджетов регионов 29% - собственные доходы; 7% - заемные средства, средства бюджетного регулирования - 64.00 % Это в значительной степени сводит на нет те шаги, которые предпринимаются по совершенствованию межбюджетных отношений.
Низкий уровень собственных доходов и применение единых нормативов отчислений от регулирующих доходов вынуждает субъекты Федерации добиваться сокращения встречных финансовых потоков через индивидуальные соглашения с федеральным центром. Как правило, в таких соглашениях оговариваются дифференцированные, более высокие нормативы отчислений в их бюджеты от федеральных налогов, соответственно сокращаются ассигнования этим регионам из федерального бюджета. Вносимые коррективы хотя и не затрагивают интересы других регионов, но дают повод ставить под сомнение соблюдение принципа равенства субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром. Совершенствование межбюджетных отношений могло бы в значительной степени устранить саму потребность в таких соглашениях.
Совершенствованию механизма трансфертов способствовало принятие, начиная с расчетов на 1997 г., в качестве ориентира для горизонтального выравнивания душевых бюджетных доходов среднедушевого бюджетного дохода по группе относительно сравнимых регионов. Так, при расчете трансфертов с 1997 г. применяется субъектов Российской Федерации, учитывающая не только их географическое положение, но и факторы, которые в наибольшей степени влияют на доходы и расходы бюджетов.
Все субъекты Российской Федерации разделены на 3 группы. В первые две группы включаются северные регионы с учетом следующих факторов:
• отдаленность от центральных районов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного и автомобильного сообщения;
• более длительный отопительный сезон из-за климатических условий;
• ограниченные сроки завоза товаров и степень охвата населения, проживающего в этих условиях.
В качестве показателя, дающего региону право на трансферт, используется показатель среднедушевого дохода. Но среди территорий отнесенных к одной и той же территории, данный показатель соотносится по регионам как 1 к 3.
При расчете среднедушевого, бюджетного дохода и среднедушевого бюджетного расхода (для исчисления поправочного коэффициента расходов) по соответствующей группе регионов он корректируя на понижающий коэффициент 0,95 до 0,92. Это соответствует задаче повышения в собираемости налогов. Переход к выравниванию душевых бюджетных доходов по группам регионов особенно важен для северных территорий, где по объективным причинам этот показатель, как и душевой расход выше. Если при расчете трансфертов среднедушевой бюджетный доход по всем регионам принять равным 1,0, то по таким территориям, как автономные округа Ханты-Мансийский - он составит 4,2, Ямало-Ненецкий - 5,7, по Магаданской области - 2,1, Республика Саха (Якутия) - 4,0. Понятно, что эти территории в сравнении с остальными не могут претендовать на получение трансферта для выравнивания своих доходов, даже если не покрывают полностью текущие расходы.
Финансовая помощь из ФФПР оказывается регионам, получившим статус "региона, нуждающегося в поддержке" (1 статус), "региона нуждающегося в дополнительной поддержке" (II статус).
Пропорции между двумя частями ФФПР устанавливаются исходя из пропорций, складывающихся между суммой недостающих средств до среднедушевого бюджетного дохода для регионов, получивших 1 статус, и суммой недостающих средств для покрытия текущих расходов по регионам, получившим II статус.
Не бесспорным в механизме трансфертов с 1997 г. является условие, что если при определении базового года в пересчете на планируемый год объем доходов превышает объем расходов по соответствующей территории, то трансферты не предусматриваются, причем даже если душевой бюджетный доход этой территории ниже среднедушевого по группе регионов, это означает, что в таких случаях допускается отступление от основного принципа механизма "трансфертов" - гарантии уровня среднедушевого бюджетного дохода как минимально необходимого.
Для сокращения встречных финансовых потоков и своевременного зачисления средств в бюджеты регионов часть (не более 70 процентов) исчисленных трансфертов замещается повышением норматива отчислений от налога на добавленную стоимость.
Все еще остается нерешенным вопрос об относительной гарантии трансфертов тем регионам, где удельный вес их в объеме бюджетных расходов значителен. Ведь в случаях снижения фактических отчислений в ФФПР такие субъекты Федерации находятся в неравном положении с теми регионами, где доля трансфертов менее значима. Для этой цели, видимо, должен предусматриваться определенный резерв.
На сегодняшний день в Российской Федерации сложилась парадоксальная ситуация. Основная доля дефицита бюджета возникает на уровне субъектов Федерации, однако ответственность за дефицит лежит на федеральном уровне. Подобная ситуация в существующей структуре межбюджетных расчетов впечет за собой целый ряд отрицательных последствий:
• стремление субъектов Федерации увеличить свои расходы с их покрытием за счет федерального бюджета (а в конечном счете за счет других регионов). При этом вовсе необязательно, что донорами будут более бюджетно обеспеченные регионы. В такой ситуации в роли доноров оказываются все регионы, которые тратят в соответствии со своими доходами, а реципиентами – которые тратят свыше своих доходов;
• возникает справедливое недовольство со стороны регионов, которые в силу политических, экономических или социальных причин не могут позволить себе также тратить свыше своих доходов. Это дополнительно стимулирует "раскачивание" федерации и желание оказаться в особых условиях;
• наконец, у регионов, которым практически оказывается масштабная помощь, практически пропадают стимулы к поиску внутренних источников для покрытия собственных расходов, что ведет к возрастанию потребности в дополнительном финансировании от года в год в геометрической прогрессии.
Все три причины влияют на рост неоправданного бюджетного дефицита, с одной стороны, уравновешивая расходы федерального бюджета в регионах, а с другой - сокращая доходы в силу большего количества "льготных" регионов.
Таким образом, после того, как на федеральном уровне фактически были созданы стимулы к росту дефицита бюджетов субъектов Федерации, регионы не могут стремиться тратить больше, чем имеют доходов. Это объективный процесс, исключить который можно только на основе изменения принципов бюджетного федерализма. В качестве таковых должны быть:
1. равенство субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром;
2. реализация права каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и отвечающих их интересам и потребностях формах;
3. использование показателя среднеквартального прожиточного минимума регионов в качестве основы для признания необходимости выделения трансфертов.
4. выделение трансфертов регионам независимо от превышения среднедушевого бюджетного дохода над среднедушевыми бюджетными расходами;
5. гарантия трансфертов регионам, в которых высок их удельный вес в бюджетных расходах;
6. повышение нормативов отношений от налога на добавленную стоимость, от налога с продажи при нехватке средств ФФПР.
