ПЕРВЫЙ ОПЫТ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
Государственная дума – первый парламент в истории Российской государственности. Ее опыт – это опыт надежд и разочарований, взаимного непонимания и неспособности к компромиссу, ожесточенной политической борьбы и кропотливой законодательной деятельности. Этот опыт во многом актуален и сегодня.
Появление на политической арене народного представительства свидетельствовало об определенной политической зрелости российского общества. Недолгая деятельность первый представительных учреждений дореволюционной России стала переломным моментом на пути конституционной эволюции, формирования правового государства.
Введение конституционного строя и, соответственно, создание представительных органов государственной власти было одним из требований передовых общественных деятелей России на всем протяжении ХΙХ в. Впервые идею разделения властей и привлечения выборных представителей от народа к законосовещательной деятельности, обосновал за 100 лет до начала работы первой Государственной Думы. Эту же линию продолжал – автор Манифеста 17 октября 1905 г. О необходимости выборных законодательных или, по крайней мере, законосовещательных учреждений заявляла и верховная власть устами императоров. Возможность введения конституции не исключал Александр Ι, но к 1819 г. окончательно отказался от этого намерения. Буржуазные реформы 60-х – 70-х годов ХΙХ в., создавшие выборные органы земского и городского самоуправления, оживили надежды общества на «увенчание здания реформ» конституцией. Лорис-Меликова, практически означавший создание выборных законосовещательных учреждений, был одобрен Александром ΙΙ, но после убийства императора народовольцами 1 марта 1881 г. его преемник назвал конституционные идеи преступными. Александр ΙΙΙ проводил политику контрреформ и консервации самодержавия, усиления роли дворянства и репрессивного аппарата. Его сын Николай ΙΙ в одной из первых своих публичных речей назвал конституционные надежды земской оппозиции «бессмысленными мечтаниями», что вполне отвечало и убеждениям консервативной части правящей элиты России.
Объективная потребность преобразования политического строя России обуславливалась ее отсталостью от стран Западной Европы, где почти все монархии были конституционными, действовали представительные учреждения. Однако только революция, начавшаяся Кровавым воскресеньем 9 января 1905 г., и поставившая под угрозу само существование монархии, заставила императора и наиболее дальновидных государственных деятелей вступить на путь коренных преобразований государственного устройства. Причины возникновения основ парламентаризма в России следует видеть в демократическом характере первой русской революции, создавшей реальную опасность для правящей династии, а также в политике лавирования и политической демагогии, которую царизм использовал в борьбе с революцией.
6 августа 1905 г. был обнародован Манифест, устанавливающий создание представительного законосовещательного органа – Государственной думы. Однако эта Дума, вошедшая в историю под названием «булыгинской» (по имени тогдашнего министра внутренних дел ), так никогда и не была создана. Примечательно, что название для представительного органа – Государственная дума – предлагал еще . Николай ΙΙ высказал пожелание, чтобы новый орган назывался Государевой думой, но не нашел поддержки.
Нарастающая в течение весны-лета 1905 г. экономическая и политическая дестабилизация и начавшаяся в октябре всероссийская политическая стачка вынудили императора пойти на дальнейшие уступки. Немаловажную роль сыграла и позиция выдающегося государственного деятеля , который осенью 1905 г. отстаивал идею о создании выборного представительного органа, имеющего законодательные полномочия. В записке, представленной им царю 9 октября 1905 г., он предлагал программу преобразований, необходимых, по его мнению, для сохранения монархии, считая, что только таким образом можно победить революцию. Программа предусматривала введение гражданских свобод, созыв народного представительства с законодательными функциями. «Идея гражданской свободы, – писал он, – восторжествует, если не путем реформы, то путем революции… государственная власть не имеет выбора: ей надлежит смело и открыто стать во главе освободительного движения». Витте оказали сильное впечатление на царя. Кроме того, в его ближайшем окружении, в самой императорской фамилии понимали необходимость уступок. По слухам, дядя царя великий князь Николай Николаевич, угрожая царю самоубийством, вынудил Николая подписать Манифест[1].
На совещании, созванном царем для обсуждения предложений , они были одобрены. 17 октября последовал Манифест императора «Об усовершенствовании государственного порядка», обещавший «даровать народу незыблемы основы гражданских свобод»: неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов, печати; привлечь к выборам в Государственную думу все слои населения и наделявший ее законодательными функциями.
Манифест во многом явился политической декларацией самодержавия. Действительное утверждение основ конституционализма в России зависело от того, насколько власть будет выполнять свои собственные обещания. Однако ключевое слово «Конституция», ни в октябре 1905 г., ни в апреле 1906 г., когда царь утверждал новую редакцию Основных законов, так и не было произнесено. «Царь этого не хочет», – свидетельствовал [2]. Многие политические деятели того времени: не только радикально настроенные большевики и эсеры, но и представители либерального лагеря, считали дальнейшее углубление революции более эффективным средством воздействия на власть с целью скорейшего продвижения по пути, провозглашенному Манифестом. Например, , будущий бессменный лидер кадетов, заявлял: «Ничто не изменилось, война продолжается»[3].
Утверждая Манифест, содержание которого не соответствовало его представлениям о предназначении монарха, который единственный несет всю полноту ответственности перед Богом, Николай ΙΙ действовал под напором обстоятельств, но от самодержавной власти он отказываться не собирался. Одной рукой подписывая Манифест, другой рукой он подписывал законы, идущие вразрез с духом и буквой Манифеста. Так, через два дня, 19 октября, был утвержден указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». В соответствии с ним Совет министров превращался в постоянный высший распорядительный и исполнительный орган государственной власти. Правительство было ответственно только перед царем, сохранившим право назначать министров и его Председателя. Первым Председателем реформированного Совета министров стал . Устанавливалось, что ни один законопроект не может быть внесен в Государственную думу без предварительного обсуждения в Совете министров. 11 декабря был подписан закон о выборах в Государственную думу. Обещание привлечь к выборам все слои населения не было выполнено. Выборы не были ни всеобщими, ни прямыми, ни равными.
Соглашаясь на предоставление Думе законодательных полномочий, Николай ΙΙ стремился сохранить за собой всю полноту власти и управления, ввести ряд ограничений властных полномочий Думы, закрепив их законодательно. «Правительственные круги, – подчеркивает , – не собирались толковать Манифест 17 октября как поворот к конституции и не считали возможным в обозримом будущем переход к конституционно-парламентской монархии с контролирующим кабинет законодательным представительством»[4].
20 февраля 1906 г. царем был подписан закон «Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы». О Государственном совете, существовавшим с 1810 г. как высшее законосовещательное учреждение, в Манифесте 17 октября не упоминалось. Согласно новому закону Государственный совет наделялся наравне с Думой законодательными полномочиями: «законодательные предположения, – говорилось в законе, – рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет». Таким образом, Государственный совет превращался во вторую высшую законодательную палату. Если Дума являлась представительным учреждением, то выборным способом комплектовалась только половина состава Государственного совета, другая половина назначалась императором. Право выбора половины состав Государственного совета было предоставлено губернским земствам, губернским дворянским собраниям, торгово-промышленным организациям, университетам, Академии наук.
Обе палаты имели равное право законодательной инициативы и отклонения законов. Государственный совет мог отклонить думский законопроект, а законопроект, подготовленный членами Государственного совета, требовал обязательного одобрения членов Думы. Взаимоотношения палат строились на принципах взаимного контроля. Спорные вопросы решались путем создания согласительной комиссии, состоящей из членов, как высшей, так и нижней палаты.
23 апреля 1906 г. император подписал указ об утверждении новой редакции Основных государственных законов Российской империи. Не случайно это произошло за четыре дня до открытия Государственной думы. Власть торопилась. Нельзя было, даже теоретически, допустить, чтобы Дума превратилась в Учредительное собрание и могла добиться упразднения самодержавия законодательным путем. Поэтому было решено внести изменения в Основные законы, зафиксировав в них полномочия законодательных учреждений и в то же время лишив депутатов права касаться существа государственного строя. Подчеркнем, что утверждения указа в обход Государственной думы, нарушало Манифест 17 октября.
В 1-ю статью Основных законов было внесено существенное изменение. В прежней редакции она звучала так: «Император всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный». Теперь определение власти императора как «неограниченной» было снято. При обсуждении новой редакции Основных законов в ходе заседаний Особого совещания новая формулировка вызвала неприкрытое недовольство Николая ΙΙ, который заявлял о намерении сохранить неограниченные права, аргументируя свою позицию тем, что его будто бы поддерживает 80% русского народа, а осуждает «так называемый образованный элемент, пролетариат, третье сословие», но был вынужден уступить[5]. Россия перестала быть неограниченной монархией. Верховная власть должна была подчиняться закону.
Статья 8-я содержала принципиально важное положение, дававшее императору исключительное право инициативы пересмотра Основных законов. Государственная дума такого права была лишена, а, значит, априори не имела возможности правовыми методами изменить форму правления.
Законодательная власть распределялась между императором, Государственным советом и Государственной думой. Согласно статье 86 Основных законов «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственной думы и Государственного совета и восприять силу без утверждения государя императора»[6]. Принятые Государственной думой законы подлежали утверждению Государственным советом и только в случае его одобрения, поступали на подпись царю. Император имел право вето. Однако согласно ст. 112 Дума могла возвращаться к обсуждению законопроекта даже в случае его отклонения царем, но не в текущую сессия, а в следующую.
Император сохранял достаточно широкие полномочия: инициативу пересмотра Основных законов, высшее государственное управление, руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами; объявление войны и заключением мира, объявление местности на военном и исключительном положении, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и объявление амнистии. Исполнительная власть полностью контролировалась императором. Министры назначались царем и были ответственным перед ним, а не перед Думой. Статья 87-я позволяла царю издавать между сессиями Думы указы и манифесты, имеющие силу закона, чем он неоднократно пользовался на практике. Правда, применение этой статьи имело ограничение. Царь не мог, ссылаясь на эту статью, вносить изменения в Основные законы, в Положение о выборах в Государственную думу и Государственный совет, в Учреждение Государственного совета или Государственной думы. После возобновления заседаний законодательных палат правительство должно было внести тот или иной указ в виде соответствующего законопроекта в Государственную думу. Если этого сделано не было, то действие указа прекращалось. Император поучил право роспуска Думы, но по закону обязан был одновременно назначить новые выборы в Думу и срок ее созыва.
Полномочия Думы не ограничивались законодательной сферой. Она влияла на формирование двух третей государственного бюджета страны. Ее рассмотрению и утверждению подлежала государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений с некоторыми исключениями. Но, несмотря на это, полномочия Думы в финансовой сфере позволяли ей проводить вполне определенную политику. Право утверждения бюджета, хотя бы и в урезанном виде, являлось реальным правом. Дума также могла осуществлять определенный контроль за работой правительства преимущественно в форме обращения к министрам с запросами. Данным правом депутаты пользовались достаточно широко. За недолгий срок работы Первой Государственной думы депутатами был подан 391 запрос о незаконных действиях правительства. Устанавливала новая редакция Основных законов и несменяемость судей, что на правовом уровне вводило в России принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную ветви.
Некоторые исследователи полагают, что новая редакция Основных законов стали «первой русской конституцией»[7]. Нам кажется, что для столь категоричного вывода нет достаточных оснований. Вызывает возражение и мнение , считающего, что Основные законы усилили самодержавие и личную власть императора[8]. Нам представляется, что Государственная дума, неподконтрольная императору, и de jure и de facto ограничивала его власть в законодательных и финансовых вопросах.
В результате политической модернизации 1906 – 1917 гг. характер государственной системы России изменился. Впервые в российской истории был введен принцип разделения властей: законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная власть – императору и ответственным перед ним министрам, высшая судебная власть – Правительствующему Сенату. Следует иметь в виду, что хотя при осуществлении политической власти, произошло определенное распределение функций между ее ветвями, система сдержек и противовесов отсутствовала, не было достигнуто и их сотрудничество, императорская власть доминировала, преобладали авторитарные методы управления. Однако император впервые был «вписан» в законодательно-правовую систему координат. Если ранее самодержец был всегда выше писаного закона, то теперь ему законодательно вменялось в обязанность соблюдать определенные правила поведения в политических вопросах.
На вопрос: «Способствовала ли деятельность Государственной думы укреплению государства?», ответ будет, скорее всего отрицательный. Сосуществование самодержавия с народным представительством более всего напоминало состояние необъявленной войны. Заседания Думы порой больше походили на уличные митинги, чем на серьезное учреждение, призванное кропотливо заниматься законотворческой деятельностью. За 73 дня своей работы Первая Дума приняла единственный закон из предложенных правительством законопроектов, да и то в усеченном виде. Законы, принятые по инициативе самой Думы (об отмене смертной казни, о свободе совести и др.), через Государственный совет не прошли. Дума трижды выносила вотум недоверия правительству . Кадеты выдвигали требование о создании правительства, ответственного перед Думой. Правительство во главе с , сменившим на посту Председателя Совета Министров, проводило курс на укрепление самодержавия. Все это напоминало известную басню о лебеде, раке и щуке. Компромисс оказался невозможным, это предопределило не только судьбу Первой, но и Второй Государственной думы, распущенной императором через 103 дня после ее открытия. Смирившись с существованием представительного учреждения царизм с самого начала стремился максимально ограничить его компетенцию, сохранить в неприкосновенности систему и методы управления в центре и на местах, всевластие бюрократии.
Ι и ΙΙ Государственные думы реализовали в полной мере только одну из своих функций – стали легальной общероссийской политической трибуной, с которой озвучивались общественным настроения. В целом они не оправдали возлагавшихся на них надежд. Причины этого, по нашему мнению, заключались в отсутствии конституционно закрепленных гарантий прав и свобод граждан, в половинчатости и непоследовательности реформ, проводимых «с верху», в негативном отношении власти к системной трансформации устаревшей политической системы, в преобладании в менталитете российского общества настроений в пользу радикальных методов решения политических проблем, в отсутствии гражданского общества.
Вместе с тем с появлением Государственной думы принципиально изменился процесс законотворчества, он становился более определенными и организованными, зарождалось определение закона в западноевропейском понимании этого слова. Государственная дума имела ряд характерных признаков, присущих собственно парламенту. В Думе, пусть в далеко не равной степени, но были представлены все сословия российского общества. Впервые появились фракции, был выработан регламент работы палаты, возникли такие формы деятельности, как депутатские запросы правительству. Депутатам было предоставлено и обеспечено законом право на свободу слова на думской трибуне. Была сформирована достаточно продуктивная и вполне парламентская процедура рассмотрения законодательных инициатив, голосования, обеспечена гласность думских дебатов.
Все это позволяет считать работу Первой Государственной думы началом становления российского парламентаризма, развитие которого на протяжении ХХ века шло нелегким и зачастую тернистым путем.
ССЫЛКИ и ПРИМЕЧАНИЯ:
[1] Об этом, как о широко известном факте, пишет //Милюков . – М., 1990. – Т. 1. с. 322 – 323.
[2] Там же. – с. 331.
[3] Там же. – с. 332.
[4] Русский конституционализм на путях к парламентской монархии// Русский конституционализм: от самодержавия к конституционно-парламентской монархии./Сост. , . – М., 2001. – с. 24.
[5] Протоколы царскосельских совещаний (1905 – 1906) //Русский конституционализм … – с. 119.
[6] Российское законодательство Х – ХХ вв.: в 9 т. Т.9: Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. – М., 1994. – с. 48.
[7] Старцев монархии и судьбы России //Свободная мысль. – 1992. – № 7. – с. 81.
[8] Медушевский монархия в России //Вопросы истории. – 1994. – № 8. – с. 45.
