Опубликована: Историко-правовые проблемы: новый ракурс: сб. научных работ. Курск: КГУ, 2010. Вып. 3. С. 282–292.
Отделение судебных органов от административных:
первый российский опыт (1718–1721 гг.)
Тему об отделении отечественных судебных органов от админист-ративных затруднительно отнести к числу досконально изученных. Процесс такового отделения поныне специально не характеризовался в литературе – если не считать опубликованной еще в 1915 г. обзорной работы 1. Между тем, актуальность отмеченной темы оче-видна: без ее рассмотрения невозможно представить целостную карти-ну создания в нашей стране судебной ветви власти.
Общеизвестно, что одним из условий формирования судебной вет-ви власти является установление независимости суда. В свою очередь, не вызывает сомнений, что исходным условием складывания независимос-ти суда следует признать превращение судебной системы в обособлен-ный сегмент государственного механизма. В России подобное обособле-ние судебной системы исторически могло быть осуществлено только через последовательно проведенное отделение судебных органов от административных. Таким образом, отделение судебных органов от ад-министративных возможно трактовать как начальный шаг на пути создания в нашей стране судебной ветви власти.
К настоящему времени в правовой литературе утвердилось мне-ние, что в России судебные органы были впервые отделены от админи-стративных в конце 1710-х гг. в рамках проведения судебной реформы Петра I1. Однако углубленных изысканий по этому поводу доныне не предпринималось2. В настоящей статье предпринята попытка более детально рассмотреть как вопрос о нормативном закреплении отделе-ния органов правосудия от органов управления в конце 1710-х – начале 1720-х гг., так и вопрос о воплощении этого отделения на практике. Переходя к освещению указанных вопросов, необходимо отметить три момента.
Во-первых, не вызывает сомнений, что мероприятия по отделению судебных органов от административных проводились законодателем в лице Петра I вполне целенаправленно, на твердой политико-правовой основе – в соответствии с концепцией камерализма3 (исподволь, но твердо усвоенной царем к середине 1710-х гг.). Одним из краеугольных в наз-ванной концепции являлся принцип отраслевой специализации орга-нов власти. По мере реализации данного принципа на практике перед законодателем не мог не возникнуть вопрос о необходимости создания обособленной судебной системы.
Во-вторых, на сегодня можно полагать установленным, что адми-нистративная и судебная реформы конца 1710-х – начала 1720-х гг. осу-ществлялись Петром I c целью привести организацию государственного аппарата России в соответствие с устройством государственного аппа-рата Швеции[1]. Между тем, основу судебной системы тогдашней Швеции образовывала трехзвенная система отделенных от органов управления судов общей юрисдикции, первенствующее положение в которой занимал Шведский апелляционный суд (Svea hovrätt)1.
В-третьих, само отделение судебных органов от административ-ных в российских условиях первой четверти XVIII в. должно было про-исходить в двух аспектах: структурном и функциональном. В этом отно-шении законодателю предстояло тогда решать двуединую задачу: было необходимо, с одной стороны, создать органы власти, специализирован-ные на отправлении правосудия, а с другой – лишить органы управле-ния исстари присущих им судебных полномочий.
Что касается отделения судебных органов от административных в структурном аспекте, то оно было осуществлено в рамках проведения судебной реформы 1717–1723 гг. Структурное отделение органов право-судия от органов управления оказалось зафиксировано в одном из осно-вополагающих актов судебной реформы – законе от 01.01.01 г. об укреплении инстанционности в судопроизводстве, составлявшемся при активном личном участии Петра I[2]. В ст. 2 названного закона опре-делялось, что «для полного удоволства всем суда правого… будут везде по губерниям, по правинцыям и по городом учреждены суды и суд[ь]и»[3].
В ст. 2 и 3 закона от 01.01.01 г. в качестве органов право-судия, обособленных от органов управления, указывались: ставшие судом первого (основного) звена «нижние» суды (городовые и провинциальные), ставшие судом второго звена надворные суды (гофге-рихты) и ставшая судом третьего звена Юстиц-коллегия. При этом, если основание Юстиц-коллегии состоялось, согласно именного указа от 01.01.01 г.1, то актом об основании «нижних» и надворных судов следует признать закон от 01.01.01 г. (дислокация гофгерихтов была затем дополнительно определена в именном указе от 8 января
1719 г.2).
Что касается отделения судебных органов от административных в функциональном аспекте, то оно было осуществлено в рамках проведе-ния вовсе не судебной, а II губернской реформы. Принятию Петром I подобного решения несомненно способствовал основной консультант царя по шведским образцам камер-советник Генрих Фик. В подготов-ленной в 1718 г. обширной записке «Краткое описание следующих губерний и в них обретающихся чинов» (посвященной сопоставлению местных орга-нов власти России и Швеции) Г. Фик обратил внимание Петра I на то обстоятельство, что шведские главы администраций провинций «до юстиции… не касаются, кроме [того], что все случающияся (к судебному вершению) надлежащия дела в суды отправляют, а потом все ко эксекуции [исполнению] вспомогают, что суды вершили и приговорили…» В противо-положность этому, как с полным основанием констатировал Генрих Фик, российские губернаторы обладали полномочиями «не толко во всем губернском управителстве [управлении]», но и имели «суд и росправу полную»3.
Для преодоления подобной ситуации – исходя из принципов каме-рализма и во исполнение стратегической установки следовать шведским образцам – Петр I и решился полностью лишить местные органы об-щего управления издревле присущих им судебных полномочий. Точкой отсчета для подготовки нормативной основы II губернской реформы стал собственноручно написанный Петром I указ от 01.01.01 г., в котором предписывалось выработать для должностных лиц преобра-зуемых местных органов власти «инструкции… все протиф шведского (или что перепъравя)»1.
Наиболее радикальное установление по разграничению полно-мочий между административными и судебными органами законода-тель внес в ст. 22 Инструкции или наказа земским комиссарам от января 1719 г.: «А что до юстиции в уезде принадлежит, то впредь губернатору или воеводе и земскому комиссару до онаго дела не иметь…» В той же ст. 22 руко-водящим должностным лицам низовых органов управления предписы-валось – всецело в шведском духе – оказывать органам правосудия необ-ходимое содействие: «губернатору или воеводе яко начальствующему всей губернии или провинции надлежит вышнему [надворному] суду вспомогать, …земскому комиссару яко нижнему начальнику в уезде нижнему суду вспомо-жение чинить»2. Зарубежное влияние здесь совершенно очевидно: из-вестно, что в качестве источника для составления Инструкции земским комиссарам 1719 г. была использована шведская Инструкция дистрикт-ным управителям [häradsfogde] 1688 г.3
А вот в изданной в том же январе 1719 г. Инструкции или наказе воеводам Петр I уже отказался от столь буквального копирования иност-ранного образца (при всем том, что названная Инструкция была, как убедительно продемонстрировал К. Петерсон, подготовлена на основе шведской Инструкции ландсховдингам [landshövding] 1687 г.1). В ст. 5 шведской Инструкции прямо говорилось: «Ландсховдинг да не будет никак касаться разбирательства спорных дел или смешивать свою и судебную долж-ность – ни в городах, ни в деревне»2. В ст. 5 российской Инструкции воево-дам исходная шведская норма подверглась существенной переработке: «Хотя ему, воеводе, не надлежит ссор, тяжебного дела между подданных су-дить и судьям в расправе их [в отправлении правосудия] помешательство чинить, однако ж ему крепко смотреть, чтоб земские [городовые] судьи по данной им инструкции [по Наказу городовым судьям] уездный суд управляли и подданных продолжением и волокитами не утесняли»3. Одновременно в ст. 6 российской Инструкции оказалось предусмотрено право воеводы вно-сить в надворный суд протесты на решения по гражданским делам, вынесенные размещенными в провинции судами первого звена.
Иными словами, не желая вовсе порывать с многовековой отечест-венной традицией, по которой местный орган общего управления обла-дал на подведомственной территории всей полнотой власти, законо-датель в 1719 г. сохранил за главой провинциальной администрации, в современном понимании, право надзора за деятельностью «нижних» судов. Наряду с этим, согласно ст. 6 Инструкции воеводам, на воеводу (вполне в соответствии со шведскими порядками) возлагалась обязанность приводить в исполнение вынесенные судами провинции приговоры и решения, ежегодно отчитываясь по этому вопросу перед надворным судом.
Что бы там ни было, рассмотренными установлениями из ст. 22 Инструкции земским комиссарам 1719 г. и из ст. 5 и 6 Инструкции вое-водам 1719 г. и ограничилось нормативное закрепление линии Петра I на функциональное отделение судебных органов от административных. Как удалось установить, на протяжении 1719–1725 гг. ни законодатель, ни ведомственный нормотворец не продолжили линию на укрепление обособленного положения органов правосудия в государственном аппа-рате России. Единственным актом, изданным на этот счет, можно приз-нать разве что распоряжение Юстиц-коллегии от 6 июня 1720 г., согласно которому фискальской службе было предписано уделять осо-бое внимание выявлению эпизодов нарушения главами местных орга-нов управления охарактеризованных предписаний Инструкций воево-дам и земским комиссарам 1719 г.1
В итоге, осуществленное в нашей стране по шведскому образцу от-деление судебных органов от административных не было, по справед-ливому суждению , «возведено на высоту отвлечен-ной идеи, откуда оно могло бы получить то значение юридического догмата, каким оно стало во второй половине XVIII века, и поэтому в глазах современников реформы оно имело значение случайной, а не существенной черты»2.
Вместе с тем, необходимо подчеркнуть, что вышерассмотренные положения Инструкций 1719 г. отнюдь не остались мертвой буквой. Другое дело, что на практике свертывание судебной деятельности мест-ных органов управления и передача соответствующих полномочий ре-формированным органам правосудия далеко не всегда происходили беспрепятственно. Привыкшие к исстари сложившемуся единовластию губернаторы и воеводы нередко противились – в самых разнообразных формах – утверждению на подведомственных территориях никак не подчиненных им новоявленных судей. Главы местных администраций не передавали судьям дела, игнорировали их обращения, продолжали заниматься отправлением правосудия.
Наиболее обобщенное описание проблем, с которыми столкнулись новоназначенные судьи судов первого звена при взаимодействии с мест-ными администраторами, автору довелось встретить в доношении Ярос-лавского надворного суда Юстиц-коллегии от 01.01.01 г. В назван-ном доношении удрученно сообщалось, что «воеводы… в судные и розыск-ные дела вступают, и не токмо в такие, которые у них, воевод, починались [начались], но и от определенных судей к себе в канцелярии берут и по них дей-ствуют… и в том им, судьям, чинят помешателства. Також, по их [судей] требованиям, канцелярей или съезжих и постоялых дворов и подьячих, кото-рые были у таких дел, и служилых людей им не присылают. И колодников по розыскным делам, подлежащих быть в галерной работе, к отсылке в
Санкт-Питербурх… от них, судей, воеводы не принимают и в Санкт-Питер-бурх, с кем надлежит, не отсылают…»1
Эпизодов, иллюстрирующих обрисованную ситуацию (и не только по округу Ярославского надворного суда), известно немало. Так, воевода Великолуцкой провинции не предоставил для присланного городового судьи никакого служебного помещения, сам разбирал судебные дела, причем челобитчиков, которые все же обращались к судье, воевода «устращивал». Сходная ситуация имела место и в Угличе, где провин-циальный воевода не передал прибывшему в феврале 1720 г. городо-вому судье ни дел, ни колодников, а для размещения суда отвел избу, у которой «и кровли развалились, и течь от дождя великая, и в окошках окончин нет». Не менее тягостная ситуация сложилась с отводом помещений для суда и в Новгороде. Там воевода – причем, уже после вмешательства лично президента Юстиц-коллегии – предложил суду разместиться в нескольких маленьких комнатках, расположенных над местным кабаком2.
В свою очередь, коломенский судья К. Чулков сообщал в доноше-нии Юстиц-коллегии от 3 сентября 1719 г., что комиссар П. Дружинин не только не передал ему дел, но еще и продолжил заниматься отправ-лением правосудия: «в уезд посылает и колодников свобождает, и всякое иное решение по тем делам чинит из безделной своей корысти…»3 А комендант Олонца генерал-майор и вовсе отказался принять опреде-ленного туда судью . В адресованном Юстиц-коллегии доношении от 01.01.01 г. прямолинейно предложил, чтобы назначавшийся на Олонец судья находился «под моею командою и без моего б ведома ничего не делал»1. В подобной обстановке не прихо-диться удивляться, что назначенный в 1721 г. городовым судьей в Хлынов заблаговременно обратился к Юстиц-коллегии с просьбой направить вятскому провинциальному воеводе специальное распоряжение «о запрещении… в дела, касающиеся до Юстиц-колегии, всту-пать и… помешателства чинить»2.
Наконец, для полноты картины имеет смысл добавить, что не всег-да проблемы в деле отделения судебных органов от административных возникали из-за противодействия местных властей. Случалось, что ново-назначенные судьи сами не торопились принимать дела, вступали в конфликты с воеводами и губернаторами, а то и вовсе не являлись к месту службы.
Известно, например, что определенный 3 июля 1719 г. городовым судьей в Бежецкий Верх , получив наказ, так и не прис-тупил к исполнению обязанностей, в результате чего Юстиц-коллегия оказалась вынуждена назначить туда нового судью. Определенный судьей в Архангельск сразу по прибытии веско объявил вице-губернатору , что скоро займет его место3. А нижегородский вице-губернатор с тревогой извещал Юстиц-коллегию в доношении от 3 июля 1721 г., что своевременно переданные из губернской канцелярии в Нижегородский гофгерихт уголовные дела, возбужденные фискальской службой, «поныне… стоят в коробьях, за печатью… и действа никакого по них не производится»1.
Как бы то ни было, несмотря на все возникавшие затруднения, ре-формированная судебная система России заработала. В отделенные от органов управления «новоманерные» суды потянулись челобитчики, в них повели схваченных татей и душегубцев, понесли доношения фиска-лы. Достаточно сказать, что только за период с 10 января по 21 сентября 1720 г. незадолго до того открытый Санкт-Петербургский гофгерихт вынес 98 приговоров и решений, а также издал 427 постановлений, рас-поряжений и приказов судебно-следственного, судебно-исполнитель-ского, организационного и хозяйственного содержания2.
Примечательно, что уже в 1720 г. возникла ситуация, когда на го-родового судью было возложено досудебное разбирательство дела о кон-фликте главы администрации провинции с церковными властями. Согласно сенатского указа от 01.01.01 г., юрьев-польскому судье поручалось осуществить проверку обвинений, выдвинутых против суздальского воеводы дьяком суздальской епархии, и, в свою очередь, воеводой – против суздальского епископа. Не менее примеча-тельно, что суздальский воевода на время проверки отстранялся от должности, а управление провинцией вверялось судье сов-местно с камериром3. Это свидетельствовало о нарастающем признании авторитета реформированного суда со стороны руководства страны.
Но фигура обособленного от воеводы самостоятельного судьи начинала становиться привычной и на местах. Глубоко показательно, что в доношении Юстиц-коллегии от 01.01.01 г. тамбовский провинциал-фискал счел необходимым отметить как негативное явление, что отдельные городовые судьи провинции «с воеводами и з другими камандиры имеют такой союз, якобы подданной ево»1. Иными словами, уже в 1721 г. руководитель территориального органа фискальской службы воспринимал как неприемлемую (хотя и не про-тивозаконную) ситуацию, когда судьи отказывались вести себя незави-симо по отношению к представителям администрации.
Однако век первых российских судов, обособленных от органов уп-равления, оказался недолог. Городовые и провинциальные суды под-верглись упразднению уже в 1722 г., гофгерихты –в 1727 г. С их упразд-нением былое единство судебных и административных органов оказа-лось восстановлено в полном объеме. Как емко выразился по этому пово-ду , «западноевропейские идеи разбились о русскую жизнь»2. На новом уровне отделение судебных органов от административных было осуществлено в нашей стране лишь полвека спустя после кончины Петра I, в ходе проведения судебной реформы 1775 г.
Дмитрий Олегович Серов – кандидат исторических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых наук Новосибирского государственного уни-верситета экономики и управления (НГУЭУ–«НИНХ»).
1 Готье судебной власти от административной // Судебная реформа / под ред. и . М., 1915. Т. 1. С. 181–204.
1 См., например: Ефремова судебной власти в России // Госу-дарство и право. 2005. № 11. С. 89; Анишина судебной власти и право-судия в Российской Федерации: курс лекций. М., 2008. С. 31, 44.
2 Наиболее подробно об отделении судебных органов от административных в первой четверти XVIII в. см.: Готье . соч. С. 186–195.
3 О концепции камерализма см.: История европейского права / пер. со шведского. М., 1996. С. 239–241; Регулярное полицейское государство и по-нятие модернизма в Европе XVII–XVIII веков: попытка сравнительного подхода к проблеме // Американская русистика. Вехи историографии последних лет. Импе-раторский период: антология / пер. с англ. Самара, 2000. С. 60–62. О политико-пра-вовых воззрениях Петра I см., в первую очередь: Анисимов преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. СПб., 1997. С. 99–107; Томсинов русской политической и правовой мысли.
X–XVIII века. М., 2003. С. 168–174.
[1] Крупнейшим вкладом в изучение темы о шведском влиянии на государст-венные преобразования в России конца 1710-х – начала 1720-х гг. следует признать диссертацию К. Петерсона «Административная и судебная реформы Петра Велико-го: шведские образцы и процесс их адаптации», защищенную в ноябре 1979 г. на юридическом факультете Стокгольмского университета и изданную в том же году в виде монографии (Peterson C. Peter the Greaťs Administrative and Judicial Reforms: Swedish Antecedents and the Process of Reception. Lund, 1979 [Rättshistoriskt Bibliotek. Bd. 29]). Новейшее автореферативное изложение материалов этого исследования см.: Реформы Петра I в сфере государственного управления и их шведские прототипы // Полтава: судьбы пленных и взаимодействие культур. М., 2009.
С. 257–271. В нашей стране указанная тема наиболее углубленно разрабатывалась
и (Некрасов коллегий и швед-ское законодательство // Общество и государство в феодальной России: сб. статей. М., 1975. С. 334–343; Он же. Русско-шведские культурные связи в первой четверти XVIII века // Скандинавский сборник. Таллин, 1977. Вып. 22. С. 189–197; Аниси-
мов Е. В. «Шведская модель» с русской «особостью»: реформа власти и управления при Петре Великом // Звезда. 1995. № 1. С. 133–150). См. также: Романов государственного аппарата России петровской эпохи: анализ норматив-
но-правового обеспечения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 48–51, 55–59; Алексеева европейского опыта управления государством при Петре I // Вопросы истории. 2006. № 2. С. 15–31.
1 О судоустройстве Швеции начала XVIII в. см.: Peterson P. Op. sit. P. 62, 251, 309–310, 312, 318–319, 358.
[2] Об истории составления закона от 01.01.01 г. см.: Серов -товка судебной реформы Петра I: концепция, зарубежные образцы, законотворчес-кий процесс // Lex Russica. 2007. № 5. С. 823–827.
[3] Законодательные акты Петра I. / сост. . М.–Л., 1945. Т. 1. С. 378.
1 Законодательные акты Петра I. С. 220.
2 Законодательные акты Петра I. С. 380.
3 Российский государственный архив древних актов (далее РГАДА), ф. 248, кн. 58, 2 об.–3. Детальное рассмотрение «Краткого описания…» в литературе см.: Peterson C. Op. sit. P. 248–251.
1 Законодательные акты Петра I С. 63.
2 Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. (далее Полное собра-ние законов) СПб., 1830. Т. 5. № 000. С. 637.
3 Peterson C. Op. sit. P. 268.
1 Peterson C. Op. sit. P. 270–281. Ландсховдингом в Швеции XVII–XVIII вв. име-новался глава администрации провинции.
2 Цит по: Peterson C. Op. sit. P. 272.
3 Полное собрание законов. Т. 5. № 000. С. 625.
1 Полное собрание законов. Т. 6. № 000. С. 213.
2 Богословский реформа Петра Великого: провинция 1719-27 гг. М., 1902. С. 222. Вслед за образно выразился в работе 1915 г., что попытка «выделить суд из общей системы управ-ления… промелькнула, так сказать, “легкой тенью на миг”» (Сыромятников истории суда в древней и новой России (до издания Свода законов) // Судеб-ная реформа. Т. 1. С. 154). Вместе с тем, в свете изложенного выше, трудно согла-ситься с мнением , что Петр I вообще не ставил задачи отделения суда от администрации (Александров политика и уголовный про-цесс в российской государственности: история, современность, перспективы, проб-лемы. СПб., 2003. С. 170).
1 РГАДА, ф. 285, оп. 1, кн. 5945, № 000, л. 3 об.
2 Богословский . соч. С. 233–234.
3 Цит. по: Балакирева реформа Петра I. Юстиц-коллегия: учеб. пособие. Новосибирск, 2003. С. 255. Иные примеры противодействия местных адми-нистраторов новоназначенным судьям в 1719 г. см. : Там же. С. 253–255.
1 РГАДА, ф. 285, оп. 1, кн. 5945, № 000, л. 2.
2 Цит. по: Бородина судебной реформы в 20-е гг. XVIII в. на Урале и в Западной Сибири: Дис. … канд. ист. наук. Екатеринбург, 2008. С. 68.
3 Акты Угличской провинциальной канцелярии (1719–1726 гг.) / под ред.
. М., 1908. Т. 1. С. 14; Богословский . соч. С. 232.
1 РГАДА, ф. 285, оп. 1, кн. 5945, № 000. л. 1 об.
2 См.: РГАДА, ф. 285, оп. 1, кн. 1556.
3 РГАДА, ф. 248, кн. 1886, л. 231–232.
1 РГАДА, ф. 282, оп. 1, № 000, л. 3.
2 Готье . соч. С. 193. О судебно-контрреформаторских мероприятиях 1722–1727 гг. (в том числе и о возможной мотивации законодателя при их осущест-влении) см.: Серов реформа Петра I: моногр. М., 2009. С. 233–242. Подробности о ликвидации в 1722 г. «нижних» судов см. также: Богословский . соч. С. 235–236.
