№ Бп - 61 от 01.01.01 г.

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

БЮРО ПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОГО СОЮЗА

ПРОМЫШЛЕННИКОВ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ

 


О повышении уровня промышленной и экологической безопасности потенциально опасных объектов на территориях

активного освоения

1. Одобрить прилагаемую Позицию РСПП «О повышении уровня промышленной и экологической безопасности потенциально опасных объектов на территориях активного освоения».

Отметить, что предложения РСПП по совершенствованию законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, развивают и конкретизируют отдельные положения межведомственного проекта «Развитие систем обеспечения безопасности при реализации экономических и инфраструктурных проектов».

2. Членам Бюро Правления РСПП, руководителям комитетов, комиссий, рабочих групп в десятидневный срок внести дополнительные предложения по данному вопросу.

3. Комитету РСПП по энергетической политике (), Комитету РСПП по природопользованию и экологии ():

3.1. Обобщить поступившие предложения для направления в Правительство Российской Федерации.

3.2. Подготовить обращения РСПП в Минэнерго России, МЧС России, Минтранса России, Минприроды России с предложениями:

- о включении РСПП в перечень органов и организаций, представляющих заключение по проектам федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих в процессе добычи, переработки, хранения и транспортировки углеводородного сырья;

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

- о создании межведомственной рабочей группы в составе представителей органов государственной власти, РСПП, заинтересованных компаний с возложением функций по подготовке нормативных правовых актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе по вопросам, изложенным в утвержденной позиции РСПП.

3.3. Делегировать представителей РСПП и заинтересованных компаний для участия в работе Комиссии МЧС России по предупреждению и пресечению коррупции и снятию излишних административных барьеров при развитии предпринимательства и Межведомственной комиссии по организационно-методическому руководству и планированию мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти.

4. Предложить заинтересованным компаниям принять участие в подготовке и обсуждении с субъектами законодательной (нормотворческой) инициативы проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию настоящей позиции РСПП, предусмотрев соответствующие задания в корпоративных планах научно-исследовательских работ.

Функции по координации деятельности компаний возложить на временную рабочую группу при Комитете РСПП по энергетической политике.

 

Президент РСПП А. Шохин

Позиция РСПП «О повышении уровня промышленной

и экологической безопасности потенциально опасных объектов на территориях активного освоения»

За последние годы нефтегазовый комплекс России, являясь локомотивом экономики не только в формировании доходной части бюджета, но и апробации новых наукоемких технологий, сделал значительный шаг в сторону повышения эффективности производства, что позволило также существенно снизить негативное воздействие на окружающую среду, повысить безопасность производства. Движение в этом направлении связано с насущной необходимостью пересмотра и обновления существующих схем промышленной и экологической безопасности. В первую очередь, нуждается в дальнейшем развитии действующая в России нормативная база по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, поскольку ее «отставание» ограничивает возможности роста энергетических компаний, способствует необоснованному повышению эксплуатационных затрат и себестоимости добываемой продукции. В настоящее время в законодательстве основное внимание уделяется вопросам ликвидации чрезвычайных ситуаций, а проблема превентивных мер отходит на второй план.

Дальнейшее развитие нефтегазовой отрасли связано с освоением месторождений углеводородного сырья, расположенных, как правило, на экологически уязвимых территориях, включая шельф и российскую Арктику, где основным способом защиты от чрезвычайных ситуаций является их эффективное предупреждение. Поэтому основным направлением совершенствования нормативно – правовой базы должно стать введение норм и требований, обеспечивающих осуществление необходимого мониторинга состояния безопасности объектов и территорий, применение современных проектных, технологических и инженерно-технических решений, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и сводящих риск их возникновения до минимального, приемлемого для общества и государства, уровня.

РСПП исходит из того, что требования общества и государства к минимизации промышленного воздействия на окружающую среду должны основываться, прежде всего, на балансе приемлемого уровня безопасности и затрат на его обеспечение. По отношению к проблеме предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций это означает обязательность использования принципов разумной достаточности и совокупной экологической выгоды посредством сопоставления затрат на предупреждение ЧС и величины снижения ожидаемого эколого-экономического ущерба. Данный подход давно и плодотворно применяется промышленно развитыми государствами, ведущими транснациональными энергетическими компаниями. В Российской Федерации такой подход используется при обеспечении пожарной и ядерной безопасности.

Многолетний отечественный и зарубежный опыт показывает, что устанавливаемые государством нормативные требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций должны обеспечить рациональное распределение ресурсов хозяйствующих субъектов, направляемых на:

- повышение надежности технологического оборудования;

- внедрение инженерных решений, гарантированно исключающих распространение аварий за пределы промышленной площадки;

- создание и поддержание в готовности сил и средств, предназначенных для локализации и ликвидации аварий;

- эффективное практическое использование результатов анализа риска аварий и чрезвычайных ситуаций для разработки соответствующих проектных решений по снижению уровня рисков, а также для составления планов ликвидации последствий аварий.

Вместе с тем следует отметить, что действующее российское законодательство в этой области в сочетании с отсутствием должной координации природоохранных органов в части разграничения полномочий по различным функциям государственного регулирования природопользования, не соответствует лучшей мировой практике и не обеспечивает решение вышеизложенной задачи. Более того, оно содержит ряд системных недостатков. Анализ действующих нормативных документов показывает, что в них:

1.  Уровень готовности нефтегазовых компаний к ликвидации аварийных разливов нефти определяется, исходя из максимально возможного объема нефти, находящейся на объекте, без учета риска возникновения аварий, наличия технических средств, гарантированно обеспечивающих локализацию аварийных разливов в пределах производственной площадки. Подобная практика нормирования не применяется ни в одной стране мира и приводит к неоправданному увеличению затрат на предупреждение подобных аварий (для морских нефтегазовых месторождений в десять раз).

2.  Установлены не реализуемые на практике сроки локализации аварийных разливов нефти: на суше 6 часов, на акватории 4 часа, так как данные нормативы не учитывают реальные объемы работ, погодные и другие условия их проведения. Так, анализ погодных условий показывает, что проведение работ по ликвидации аварийных разливов нефти на акватории Балтийского моря возможно в течение не более чем 90 дней в году, для арктических морей этот срок становится кратно меньше.

В этих условиях единственным практически реализуемым способом снижения риска аварийных разливов является вложение средств в повышение надежности нефтепромыслового оборудования и танкерного флота.

3.  Отсутствует порядок управления операциями по ликвидации аварийных разливов, соответствующих чрезвычайным ситуациям регионального, федерального и трансграничного уровней. Также не определен порядок организации взаимодействия нефтегазовых, транспортных компаний и органов исполнительной власти. В полной мере этот недостаток проявился при ликвидации аварийного разлива мазута вследствие кораблекрушения в Керченском проливе танкера «Волгонефть-139» в ночь с 10 на 11 ноября 2007 года, когда штаб руководства операциями был фактически создан на третьи сутки после аварии.

4.  Введена практика аттестации нештатных и профессиональных аварийно-спасательных формирований нефтегазовых организаций на право ликвидации аварийных разливов нефти соответствующего уровня (федерального, регионального и территориального). Вместе с тем, нет ни одного нормативного акта, устанавливающего требования к профессиональным или нештатным аварийно-спасательным формированиям, предназначенным для ликвидации аварийных разливов нефти/нефтепродуктов, соответствующих чрезвычайным ситуациям федерального и регионального уровней.

5. Сохраняются субъективные факторы, препятствующие выполнению решения Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности от 01.01.2001, среди которых:

- длительные сроки проведения экспертизы планов по ликвидации разливов нефти (до шести и более месяцев) в органах государственной экспертизы МЧС России;

- отсутствие нормативно-методических документов МЧС России, устанавливающих требования к составу и оснащению аварийно-спасательных формирований, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и регионального уровней, что исключает возможность подготовки компаниями собственных аварийно-спасательных формирований для их аттестации на выполнение работ по ликвидации ЧС.

Таким образом, имеется настоятельная необходимость кардинального улучшения действующей в Российской Федерации нормативной базы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных аварийными разливами нефти и нефтепродуктов. Несовершенство действующего законодательства в рассматриваемой области привело к недопустимому усилению административного давления на нефтегазовую отрасль различными контролирующими органами и предъявлению ими заведомо невыполнимых требований.

Решение назревших проблем возможно путем создания рабочей группы из представителей профильных министерств (Минэнерго России, МЧС России, Минтранса России, Минприроды России) и заинтересованных компаний – членов РСПП, которые совместно смогут подготовить и внести в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы.

Приложение к позиции РСПП

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

о внесении изменений (дополнений) в действующую нормативную базу по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов (основные требования к содержанию)

№ п/п

Наименование нормативно-правового документа

Требования к содержанию дополнений и изменений или к содержанию вновь разрабатываемого нормативно – правового документа

Комментарии

е1

2

3

4

1.

1.1. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов»

1.2. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации»

1.3. Приказ МЧС России от 01.01.2001 № 621 «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте России 14.04.2005 № 000).

Предлагается вместо двух нормативных документов, содержащих дублирующие положения и правила, разработать проект постановления Правительства Российской Федерации, которым будет введено в действие «Положение по организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации». Данное Положение должно:

1. Устанавливать:

·  полномочия и ответственность федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также нефтегазовых и иных организаций по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов (далее по тексту - ЧС (Н));

·  порядок взаимодействия нефтегазовых и иных организаций, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при ликвидации ЧС (Н);

·  приоритеты защиты окружающей среды и населения, через определение зон особой значимости (особо охраняемых природных территорий, гнездовий птиц, лежбищ животных, нерестилищ, рекреационных территорий, водозаборов, памятников археологии и т. п.), риск нефтезагрязнения которых должен быть максимально снижен;

·  определение негативного воздействия, конкретных видов ущерба окружающей среде, населению. Данное определение должно исключить возможность предъявления необоснованных требований к уровню защиты от ЧС (Н).

2. Учитывать при определении требований к нефтегазовым и иным организациям:

·  степень риска возникновения разлива нефти (для ряда опасных производственных объектов указанный риск должен быть рассчитан в соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 01.01.2001 в составе Декларации промышленной безопасности);

·  наличие на объекте-источнике разлива технических средств и систем, обеспечивающих локализацию разлива в пределах обвалования резервуара, технологической установки или промышленной площадки;

·  условия производства работ по локализации разлива нефти и нефтепродуктов;

·  удаленность возможных мест разлива от места дислокации аварийно-спасательных формирований, состояние транспортной инфраструктуры региона;

·  необходимость обеспечения рационального соотношения возможного экологического ущерба и затрат на предупреждение и ликвидацию разливов нефти и нефтепродуктов.

3. Обеспечивать:

·  приведение нормативной базы по предупреждению и ликвидации ЧС (Н) в соответствие с нормами Федерального закона «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» от 01.01.2001 и основными положениями постановления Правительства Российской Федерации «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» ;

·  возложение на нефтегазовые организации ответственности за организацию и управление ликвидацией ЧС (Н) только локального уровня;

·  применение в нефтегазовых и иных организациях единого для всех видов чрезвычайных ситуаций планирующего документа – плана действий по предупреждению и ликвидации ЧС;

·  согласование планов ЛРН и определение готовности нефтегазовых и иных организаций к их реализации на основе применения двух самостоятельных процедур: рассмотрение и согласование показателей планов ЛРН и контроль готовности организации к выполнению утвержденных показателей плана ЛРН;

·  создание единой нормативно установленной процедуры согласования, экспертизы и утверждения планов по предупреждению и ликвидации ЧС (Н);

·  устранение административных барьеров и возможностей необоснованного административного давления на нефтегазовые компании;

·  применение дифференцированных требований к объему и содержанию планов по предупреждению и ликвидации ЧС (Н), в зависимости от сложности объекта планирования и уровня возможной ЧС (Н), а также осуществление типизации планов для идентичных объектов;

·  введение института независимой экспертизы, на основе применения рыночных процедур (по примеру Ростехнадзора).

Дополнения и изменения в Приказ МЧС России от 01.01.2001 № 621 должны обеспечить:

·  приведение Правил разработки и согласования планов ЛРН, утвержденных в соответствие с нормами Федерального закона «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» и с основными положениями Постановления Правительства Российской Федерации ;

·  создание единой для всех субъектов Российской Федерации прозрачной процедуры согласования, экспертизы и утверждения планов по предупреждению и ликвидации ЧС (Н).

Предложение об объединении двух нормативных актов в один учтено не было.

Касательно Постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» - представитель МЧС России на совещании по выполнению решения Бюро Правления РСПП «О повышении уровня промышленной и экологической безопасности потенциально опасных объектов активного освоения», которое состоялось 28.04.2009, высказывал мнение относительно возможности внесения изменений в данное Постановление. На заседании Комиссии по организационно-методическому руководству планированию мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, которое состоялось 28.04.2009, было принято решение объединить «Правила организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (утв. Постановлением Правительства РФ № 240 от 01.01.2001) с «Правилами разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (утв. Приказом МЧС РФ № 621 от 01.01.2001).

В соответствии с вновь поступившей информацией (письмо МЧС № от 10.07.09), на рабочей встрече Комиссии по организационно-методическому руководству планированием мероприятий предупреждения и ликвидации чрезвычайных разливов ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, будут рассмотрены вопросы внесения изменений в постановления Правительства № 613 и 240 и в Приказ МСЧ России № 621, то есть это несколько противоречит информации, полученной ранее, когда было принято решение объединить в один нормативный акт правила, утвержденные Постановлением Правительства № 240 и Приказ МЧС 621.

В настоящий момент подготовлены предложения о разработке проекта Постановления Правительства российской Федерации об организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации, на ее континентальном шельфе и в исключительной зоне экономической зоне для рассмотрения на заседаниях Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности. (Письмо МЧС исх. № от 01.01.2001).

Также в ходе совещании по выполнению решения Бюро Правления РСПП «О повышении уровня промышленной и экологической безопасности потенциально опасных объектов активного освоения», которое состоялось 28.04.2009, представитель МЧС РФ предложил привлечь представителей РСПП на постоянной основе к работе в Комиссии по организационно-методическому руководству планированием мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС (Н).

В соответствии с письмом Министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (исх. от 01.01.2001) представителям РСПП было предложено принять участие в работе Комиссии по организационно-методическому руководству и планированию мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти.

На основании письма МЧС РФ № от 01.01.2001 представителям РСПП вновь было предложено принять участие в рабочей встречи Комиссии, которая состоится 17 июля 2009 г.

Письмо МЧС РФ (исх. 222-459 от 01.01.2001) содержит предложение о пересмотре требований, предъявляемых к согласованию и утверждению Планов.

Устранение административных барьеров реализовывалось путем направления РСПП материалов и документов в соответствии требованиями ФАС. Также представители РСПП и заинтересованных компаний были направлены для участия в работе Комиссии МЧС России по предупреждению и пресечению коррупции и снятию излишних административных барьеров при развитии предпринимательства.

В связи с отменой регистрации автозаправочных станций Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, принято решение о приостановлении в отношении автозаправочных станций требования о разработке, согласовании утверждении планов ПЛРН (письмо статс-секретаря - заместителя Министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (исх. от 01.01.2001)

В соответствии с письмом МЧС РФ (исх. № 000-459 от 01.01.2001) предполагается установить единые процедуры экспертной оценки и предусмотреть возможность проведения экспертной оценки проектов Планов аккредитованными организациями.

На совещании по выполнению решения Бюро Правления РСПП «О повышении уровня промышленной и экологической безопасности потенциально опасных объектов активного освоения», которое состоялось 28.04.2009 утверждал, что Министерство считает возможным внесение необходимых изменений в вышеупомянутый Приказ МЧС. Также на заседании Комиссии по организационно-методическому руководству планированию мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, которое состоялось 28.04.2009, было принято решение объединить «Правила организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (утв. Постановлением Правительства РФ № 000 от 01.01.2001) с «Правилами разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (утв. Приказом МЧС РФ № 000 от 01.01.2001). В тоже время, по информации, полученной из письма МЧС (исх. СК-4745 от 01.01.2001) изменение данного приказа в целом не предполагается. МЧС аргументирует данный отказ тем, что приказ согласован с заинтересованными федеральными органами власти и прошел государственную регистрацию в Минюсте. Приостановление действия пункта 6 Приказа МЧС России «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» требует дополнительной проработки.

В соответствии с последней полученной информацией (Письмо МЧС РФ № от 01.01.2001) на рабочей встречи Комиссии, которая состоится 17 июля 2009 г. будут обсуждаться вопросы внесения изменений в Приказ МЧС № 621.

Одновременно с подготовкой проектов нормативно-правовых актов, приведенных в таблице, предлагается в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» от 01.01.2001 инициировать и осуществить разработку Специального технического регламента: «Предупреждение и ликвидация разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации».

По информации, полученной из письма Минэнерго (исх. № СК-4745/08 от 01.01.2001), Министерство считает нецелесообразным принятие отдельного регламента «Предупреждение и ликвидация разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации», в связи с тем, что им уже разработан проект федерального закона «Технический регламент «О безопасности промысловых и магистральных турбопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов», проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении технического регламента «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления». Также планируется разработка проекта технического регламента о требованиях к нефтеперерабатывающим производствам, в котором будут установлены требования, обеспечивающие комплексную безопасность объектов технического регулирования указанных технических регламентов, в том числе обеспечивающих их промышленную безопасность. Вследствие этого, Минэнерго предлагает РСПП подготовить консолидированную позицию нефтегазовых компаний касательно обеспечения промышленной безопасности объектов технического регулирования, в том числе по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.