Правовое регулирование линейных объектов: взгляд дорожников

, , г. Томск, председатель правления

, , г. Томск, генеральный директор

Правовое регулирование линейных объектов: взгляд дорожников

Мы приветствуем инициативу ГИС-Ассоциации провести дискуссию по проблеме правового регулирования линейных объектов и отмечаем своевременность и актуальность сформулированных вопросов.

Для нас эти вопросы особо актуализированы в связи с тем, что мы активно участвуем в создании геопространственной базы данных федеральных автомобильных дорог (в рамках АСУ Росавтодора) и на каждом шаге сталкиваемся с трудностями и проблемами, порожденными:

·  ведомственной разобщенностью;

·  секретностью (в основном псевдосекретностью);

·  отсутствием общей методологии и терминологии.

Думаем, что на многие, поставленные в дискуссии вопросы, будут даны исчерпывающие ответы другими участниками дискуссии, а мы постараемся изложить свои позиции лишь по поводу одного класса линейных объектов (ЛО) – автомобильные дороги.

8) Соотношение категорий «улица» и «дорога». Дайте определения указанным понятиям, выделите их основные характеристики, правовое значение. В чем, по Вашему мнению, заключается их взаимосвязь, а также роль в нормативно-правовом регулировании развития городской инфраструктуры и градостроительства в целом.

В бытовом понимании: улица – в городе (селе), дорога – за чертой города (села).

В терминах ФЗ № 000 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и ФЗ № 000 «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ» эти категории можно сформулировать так: улица – элемент транспортной инфраструктуры (инфраструктуры автомобильного транспорта) на поселенной территории; дорога – тоже, но на межселенной территории. Это, так сказать, терминологическая сторона вопроса.

А теперь о ведомственной стороне проблемы. Несмотря на то, что и улицы, и дороги служат для проезда автомобильного транспорта, физические законы движения которого, и даже административные правила движения, не зависят от того, вгороде это движение осуществляется или за городом, нормативная база проектирования у улиц и дорог – разная. Мы понимаем, что преодолеть исторически сложившуюся разобщенность подходов трудно по многим причинам, но хотя бы создать единую функциональную классификацию улиц и дорог было бы можно, как это и сделано во всех развитых странах.

Отвечая на вопрос «… в чем … заключается их взаимосвязь(?)…» отвечаем: в том, что и дороги, и улицы образуют единую топологически взаимосвязанную транспортную сеть (сеть автомобильных дорог (САД), улично-дорожную сеть (УДС)), очертания которой предопределяют эффективность ее функционирования, а вот как формируются ее очертания – это отдельный вопрос, который мы рассмотрим ниже.

9) Ваше понимание категории «улично-дорожная сеть», ее правовое и практическое значение. Каким законом должно быть определено понятие - «улично-дорожная сеть»?

В категории (термине) «улично-дорожная сеть (УДС)» ключевым словом является «сеть», подразумевающая связное функционирование улиц и дорог. А то, что улицы и дороги воспринимаются как «масло масляное», то это не тавтология, а лишь следование сложившейся классификации (СНиП 2.07.01-89, табл. 8).

…практическое значение УДС. Практическое значение УДС заключается в том, что ее функционирование должно обеспечивать потребности населения в транспортных услугах. Обеспечивает ли? Сегодняшний бич УДС – транспортные пробки. И всем понятно почему. Города развивались по законам социалистической экономики, и никто не предполагал взрывного роста уровня автомобилизации населения в рыночных условиях.

Что делать? Очевидно, что в рамках проектных процедур, регламентированных Градостроительным кодексом (схемы территориального планирования (генеральные планы) – проекты планировки территории – проектная документация) необходимо формировать функционально эффективные УДС.

Как это делать? Пока каждый идет своим путем, поскольку Градостроительный кодекс не дает однозначных советов по этой проблеме. Приведем лишь 2 примера попыток формирования эффективных УДС, в которых мы принимали непосредственное участие. Пример 1. В Кемерово, прежде чем начать разработку Генерального плана города, выполнили работу по формированию Комплексной транспортной схемы города, и эта схема была передана разработчикам Генерального плана в составе Технического задания и исходных данных. Пример 2. В Томске после принятия Генерального плана была выполнена работа «Проект планировки магистральной УДС». И в том, и в другом случае продемонстрирован приоритет решения транспортных проблем перед другими задачами развития городов.

Каким законом должно быть определено понятие «улично-дорожная сеть»?
Для нас представляется очевидным, что это понятие должно быть определено в ФЗ № 000«Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ», упомянутый нами выше. Однако термин «сеть» в этом законе упоминается лишь однажды в контексте «ст. 2. …обеспечение интеграции автомобильных дорог в международную транспортную сеть». А то, что мы должны формировать и внутренние эффективные сети (сети автомобильных дорог, улично-дорожные сети) – в законе не упоминается. А таких терминов, как «улица» и «улично-дорожная сеть», в законе, к сожалению, не встречается вообще.

10) Проблематика понятия автомобильной дороги. Дайте определение термина «автомобильная дорога» так, как Вы ее понимаете. Укажите основные сущностные характеристики. По Вашему мнению, автомобильная дорога представляет собой единый целостный объект капитального строительства (и является ли она вообще объектом капитального строительства), либо это комплекс объектов с элементами благоустройства? Аргументируйте. Раскройте вопрос формирования земельных участков под автомобильными дорогами и порядок их учета.

ФЗ № 000 дает такое определение термина «автомобильная дорога»:

«Автомобильная дорога – объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, – защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог».

Ранее было в ходу определение этого термина, начинавшееся со слов «автомобильная дорога – инженерное сооружение, предназначенное…».

Сегодня, чтобы не входить в противоречие со складывающейся терминологией в рамках Градостроительного кодекса, следовало бы этот термин определять, как «автомобильная дорога – линейный объект капитального строительства (совокупность линейных объектов капитального строительства), предназначенный…».

Дайте определение термина «автомобильная дорога» так, как Вы ее понимаете…

Лично мы понимаем термин «автомобильная дорога» как достижение цивилизации, позволяющее (в совокупности с наличествующим автомобилем) жить не только во времени, но и в постоянно изменяющемся пространстве. К сожалению, предложение нами понятие термина «автомобильная дорога» ни в какой мере не приближает нас к истине на заданную тему дискуссии.

По Вашему мнению, автомобильная дорога представляет собой единый целостный объект капитального строительства (ОКС) (и является ли она вообще объектом капитального строительства), либо это комплекс объектов с элементами благоустройства?

Наше мнение, автомобильная дорога – комплекс ОКС. В противном случае могут возникнуть вопросы регистрации и оперативного изменения таких единых ОКС, например длиной втысячи км, проходящие по территории десятков субъектов федерации?

Такое наше определение косвенно поднимает вопрос о степени дробления дороги как комплекса на отдельные составные части. И тут обратимся к практике паспортизации автомобильных дороги, и постановке их на кадастровый учёт:

Пример 1 (рис. 1).На дороге М-1 в пределах Рузского района Московской области на учёт также были поставлено сотни мелких участков. Земельные участки, на которых расположена дорога, разделена по всем кадастровым кварталам района (50:19:0060122:00001, 50:19:0040605:00002, …)!Т. е. дорога разрезалась такими участками не только поперёк (границами кадастровых районов – муниципальных районов), но и осями самих дорог (границами кадастровых кварталов)! Такое дробление формально является правильным, но явно избыточно. Тем более что в Приказе «О кадастровом делении территории Российской Федерации» №П/89 от Федеральной службы земельного кадастра России«…для обеспечения государственного кадастрового учета земельных участков, состоящих из нескольких обособленных участков, представляющих собой единое землепользование, расположенное более чем в одном кадастровом квартале, приказами руководителей территориальных органов Росземкадастра создаются:

– в каждом кадастровом районе – один условный кадастровый квартал с границами, проходящими по границе кадастрового района;

– в каждом кадастровом округе – один условный кадастровый квартал с границами, проходящими по границе кадастрового округа.…».

Рис. 1. Чрезвычайно мелкое дробление дороги границами кадастровых кварталов

Пример 2 (рис. 2).На дороге М-53 «Байкал» на участке объезда г. Юрги (Кемеровская область) зарегистрирован только один (42:17:0100000:0092) земельный участок в полосе отвода автодороги М-53 площадью 4 кв. м, который ранее состоял из четырёх участков. Участок зарегистрирован в «нулевом» кадастровом квартале, т. к. пересекает границы нескольких кадастровых кварталов. «Нулевой» квартал не имеет границ в пределах кадастрового района.

Рис. 2. План земельного участка под дорогу, образованныйграницей кадастровогорайона

Оба этих примера – это две крайности, которые сейчас субъективно образуются по воле организаций-исполнителей, готовящих материалы для постановки на кадастровый учёт. Мы считаем, что в гипотетических «Методических указаниях для проведения кадастрового учёта ЛО» должно быть явно прописано о вреде излишнего продольного разрезания объектов недвижимости на лапшу из земельных участков. Оптимальным должно быть разрезание по границам кадастровых районов, а в отдельных случаях (для федеральных дорог) и по границам округов.

И возвращаясь назад к УДС как объекту, выполняющему некоторую транспортную работу. УДС можно представить как совокупность сегментов между крупными перекрёстками (работа внутри сегмента достаточно однородна). И вот такие сегменты (длиной 5-20 км за городом; до 100 км на ненаселённых территориях) имеет смысл представлять как один ОКС и соответствующий ему земельный участок. Кстати, примерно так же поступили в Германии.

11) Какие еще проблемные вопросы регулирования линейных объектов, а также смежные с этим вопросы, по Вашему мнению, необходимо освятить?

Один из самых важных вопросов для проектирования, эксплуатации и пользования дорог являются псевдосекретныесистемы координат. На улице 21 век, в кармане у людей лежат телефоны с GPS, но координаты и объектовый состав дороги секретны.

С точки зрения инфраструктуры пространственных данных такие линейные объекты как автомобильные и железные дороги должны быть ключевыми элементами и увязаны с земельными участками, однако, положение дорог в пространстве точно никем не измеряется. Это приводит иногда к весьма существенному расхождению положения дорог и участков под ними (рис. 3). Но это наверно выходит за рамки настоящей дискуссии.

Рис. 3. Координатное расхождение дороги и земельного участка

Ну и в заключение. Очень жаль, что долгие годы вопросами правового регулирования линейных объектов занимаются только градостроители без участия профильных специалистов и ведомств. Это, кстати, заметно и по составу участников, приглашённых к дискуссии. И наоборот. Упомянутый выше ФЗ № 000 «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ» не оперирует градостроительной и кадастровой терминологией.

Считаем, что к настоящей дискуссии вполне уместно пригласить дорожников (авто, ж/д и иных «линейщиков») как практикующих, так и официальных лиц.