Концептуальные подходы к совершенствованию и развитию законодательства в области добровольчества
Благодаря принятым в 20гг. законодательным изменениям в сфере добровольчества и СО НКО, создаются более благоприятные правовые условия осуществления добровольческой деятельности, в частности, в социально ориентированных организациях. В том числе расширяются масштабы государственного финансирования программ и проектов, направленных на развитие добровольчества из средств федерального бюджета.
Однако еще сохраняется необходимость совершенствования законодательства в области добровольчества. Так, в отличие от стран, где культура добровольчества является важной частью жизни общества, добровольческая деятельность интегрирована во все социально значимые сферы общества, в России продолжает сохраняться диспропорция между уровнем граждан, участвующих в добровольческой деятельности, и уровнем граждан выражающих готовность к участию в ней. По данным социологических исследований и опросов известных российских исследовательских центров (НИУ ВШЭ, ФОМ), в 2008 году вовлеченность добровольцев в социальную деятельность НКО составляла 3,02% от численности экономически активного населения. В тоже время по данным исследований, проведенных еще в 2007 г. более 54% взрослого населения России выражало готовность в разных формах (деньгами, вещами, личным участием) помогать незнакомым нуждающимся людям в решении их проблем.
Как следствие, значительное недоиспользование потенциала добровольчества в практической деятельности НКО, в конечном итоге приводит к усугублению остроты социальных проблем в обществе, сдерживанию процессов социального развития страны, развития гражданского общества, укоренения демократических ценностей. Существующие диспропорции между потребностями и реальной вовлеченностью населения в социальную активность вызваны, прежде всего, отсутствием системы добровольчества, способной удовлетворить важнейшие потребности граждан - реализовать через добровольческую деятельность свое желание быть социально полезными своему обществу.
В данном контексте совершенствование и развитие законодательства в области должно, с нашей точки зрения, осуществляться по нескольким направлениям:
1. Совершенствование действующего законодательства в сфере добровольчества через внесение изменений.
Как было отмечено, внесение изменений в федеральные законы Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере добровольческой деятельности и социально ориентированных видах деятельности, в определенной степени расширили правовые условия и возможности осуществления добровольческой деятельности. В тоже время целый ряд отраслевых федеральных законов, регулирующих отношения в социально значимых сферах жизни общества, в которых добровольческие усилия граждан являются востребованными, в своем большинстве не содержат отдельных норм, относящихся к добровольческой деятельности. К их числу относятся федеральные законы "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", «О физической культуре и спорте в Российской Федерации, «Об образовании», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности» и другие. Таким образом, одним из направлений совершенствования действующего законодательства, является синхронизация указанных федеральных законов с действующим законодательством о благотворительности и добровольчестве, в том числе устранение имеющихся пробелов и противоречий, путем принятия изменений в указанные и другие законодательные акты. В числе одной из первоочередных мер необходимо унифицировать понятия «доброволец», «волонтер», устранив их двойное толкование, имеющее место в российском законодательстве.
2. О разработке и принятии специализированного федерального закона о добровольчестве (условное название «О государственных гарантиях и поддержке добровольчества в Российской Федерации).
Оценивая концепцию обсуждаемого проекта федерального закона «О добровольчестве (волонтерстве)», следует отметить, что кроме нескольких позитивных тезисов, к сожалению, предлагаемая концепция базируется в своей основе на устаревших взглядах и суждениях о добровольчестве, существенно отставших от потребностей современного российского общества и международного опыта в данной сфере. Уже много лет в экономически развитых странах мира не допускается на законодательном уровне прямое регулирование добровольческой деятельности, в частности, как предлагается авторами законопроекта, законодательно устанавливать нормы, накладывающие обязанности добровольцев, при выполнении ими добровольческой деятельности. Также недопустимо, устанавливать не свойственные государству функции – управлять добровольческими инициативами, в частности, «вести реестр добровольческих (волонтерских) вакансий», публиковать «информацию о добровольцах». В то время как в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию неоднократно подтверждалась необходимость передачи избыточных государственных функций институтам гражданского общества, реализация подхода, предлагаемого авторами обсуждаемого законопроекта, приведет к прямо противоположному эффекту - огосударствлению добровольчества. Таким образом, предлагаемая концепция не соответствует ни государственной политике России, ни тем более, нормам международного права, согласно которым участие в добровольческой деятельности – это неотъемлемое право каждого человека.
Закон федерального уровня в сфере добровольчества необходим, но не для того, чтобы добровольческая деятельность осуществлялась. Как известно из многообразной международной и российской практики добровольческая деятельность осуществляется людьми и будет осуществляться независимо от наличия/отсутствия законодательства.
Значение закона и государственной политики в области добровольчества - в признании государством фундаментальной роли добровольчества в жизни общества и создании совокупности государственных мер поддержки добровольческой деятельности, существенно расширяющих условия и возможности для добровольческого участия граждан в общеполезной жизни общества.
Учитывая тот факт, что добровольчество является универсальным, межсекторным и междисциплинарным феноменом, принятие специализированного законодательного акта, регулирующего отношения в сфере добровольческой (волонтерской) деятельности, должно быть концептуально нацелено на укоренение традиций, ценностей и культуры добровольчества в обществе; на создание условий существенно расширяющих возможности участия граждан в добровольческой деятельности на всех уровнях общества.
Данная задача может быть решена, если разработка и принятие законодательных норм, будет основываться на концептуально определенных и сформулированных целях совершенствования и развития законодательства, эффективных механизмах их реализации и последующего мониторинга правоприменительной практики. В этом случае добровольчество может стать реально важнейшим фактором жизни страны, ее социального развития в таких сферах, как образование, наука, культура, искусство, здравоохранение, охрана окружающей среды и ряд других. Интеграция добровольчества в жизнь общества может быть достигнута системным подходом посредством разработки и принятия норм, обеспечивающих такие условия, при которых добровольческая (волонтерская) деятельность могла бы стать частью повседневной жизни и культуры общества. Учитывая текущую ситуацию с добровольчество, для реализации данной стратегической задачи, принимаемое законодательство в сфере добровольчества должно быть конкретно ориентировано на создание таких правовых условий, которые позволят осуществить трансформацию от зафиксированного на протяжении последних 10 лет в России уровня добровольческого участия от 1-3% к% в 2020 году. Данный подход полностью отвечает положениям Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», определившей добровольчество в числе приоритетных направлений развития страны.
В концепции специального законодательного акта в области добровольчества, необходимо предусмотреть: введение понятийного аппарата, законодательно закрепив понятия «добровольчество», «добровольческая деятельность», «добровольческие услуги», «добровольческая организация», «добровольческий центр»,др.. Необходимо законодательно закрепить статус добровольца, учитывающего социальную (неэкономическую) природу добровольчества, отличающего добровольца от работника наемного труда, служащего, определяемых в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Определить правовые механизмы сохранения для добровольца пособия по безработице на весь период исполнения им добровольческой деятельности; механизмов и порядка возмещения расходов добровольцев, понесенных ими в связи с осуществлением ими добровольческой деятельности. Установление рамочных условий заключения соглашений между добровольцем и организацией, в которой он работает, об обязательствах сторон и их взаимной ответственности. Установление системы поощрения за добровольческий труд, вклад добровольцев и добровольческих организаций в социальное и экономическое развитие страны, в развитие и поддержку добровольчества. Законодательно закрепить условия и порядок получения молодыми добровольцами образовательных или иных поощрительных грантов, льгот на покрытие образовательных программ/ обучения и др.; введение в систему образования форм совмещения добровольческой деятельности с образовательным процессом. Определить правовые механизмы порядка оформления и выдачи виз для добровольцев, въезжающих в Российскую Федерацию из других стран, а также российских добровольцев, выезжающих за рубеж для выполнения добровольческой деятельности в других странах, в том числе в рамках международных обменных добровольческих программ.
Основным концептуальным отличием от действующего законодательства в области добровольчества должно стать определение основных понятий. В частности, при определении понятия «добровольческая деятельность», добровольческий труд (соответственно «добровольцы» и иных связанных с ними понятий), предлагается отойти от традиционно понимаемого в России добровольчества, как сферы лишь благотворительной деятельности, сохранив ее как одну из приоритетных сфер добровольческой деятельности.
В соответствии с международной практикой, необходимо признать, что добровольчество это существенно более широкое понятие, являющееся универсальным явлением, проникающим в любые сферы жизни общества, основой для построения гражданского общества, укоренения ценностей демократии. В этом понимании, важнейшей правовой основой определения добровольческой деятельности являются части 1, 2 статьи 37 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми: …. «труд свободен, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Принуждение к труду в какой-либо форме не допускается, если иное не предусмотрено законом».
Термины «добровольчество», «добровольческая деятельность» в международной практике рассматриваются как «широкий круг деятельности, включая традиционные формы взаимопомощи и самопомощи, формальное предоставление услуг и другие формы гражданского участия, осуществляемые с пользой для общества в целом, общин и самих добровольцев». Более конкретно добровольческая деятельность определяется на основе трех основных критериев добровольческая деятельность: «1) не направлена на получение прибыли; 2) является результатом свободной воли человека; 3) результат деятельности приносит пользу третьим лицам, обществу в целом, а так же самим добровольцам».
В последние годы международным научным и экспертным сообществом, в тч. Международной организацией труда, все активней признается, что добровольческая деятельность представляет собой самую распространенную форму неоплачиваемого труда в рамках деятельности организаций некоммерческого сектора.
Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации и части 1 статьи 1 Федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации», согласно которой «занятость - это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход, и международной практике, «добровольческая занятость», «добровольческая деятельность ( добровольческий труд») могут определяться на основе данного концептуального подхода. «Добровольческая деятельность (занятость) – это не приносящая заработок или трудовой доход общественно полезная деятельность граждан, осуществляемая ими по своей воле (без какого-либо принуждения), направленная на удовлетворение потребностей третьих лиц или общества в целом, включая потребностей (духовных, нематериальных или иных) самого добровольца». Или «Добровольческая деятельность (занятость): общественно полезная деятельность, осуществляемая кем-либо индивидуально или коллективно на основе собственного свободного выбора, не мотивированная финансовой выгодой, приносящая пользу местному сообществу, обществу в целом, включая самого добровольца.
Принимаемый законодательный акт должен быть направлен на развитие при содействии государством инфраструктуры поддержки добровольчества, основным элементом которой является сеть социально ориентированных некоммерческих организаций - добровольческих центров, в том числе на развитие молодёжного добровольчества в образовательных учреждениях, досуговых центрах по месту жительства, молодёжных добровольческих организациях.
Добровольческие центры как системообразующий элемент вовлечения добровольцев в деятельность социально ориентированных НКО.
Международный опыт показывает, что в странах, где выстроена и функционирует при поддержке государства и общества инфраструктуры система добровольчества, там вклад добровольцев в ВВП составляет от 8 до 14%. В этих странах инфраструктура поддержки добровольчества (например, в США, Великобритании, Японии) включает сеть из нескольких сотен добровольческих центров, мобилизующих ежегодно добровольческие усилия миллионов граждан. Ключевым элементом системы добровольчества являются добровольческие центры, как центры компетентности в сфере добровольчества, действующие в единой сети на местном, региональном и федеральном уровнях, на основе единых стандартов качества деятельности, в партнерстве и при поддержке органов государственной власти.
Как и в экономически развитых странах, где добровольчество признается и ценится и государством и обществом, в России уже наблюдается появление тенденций и признаков формирования подобной инфраструктуры, посредством которой существенно расширяются возможности для поиска и приложения потенциальными добровольцами своих добровольческих усилий.
С принятием Федерального закона от 5 апреля 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций», содействие добровольчеству отнесено к числу социально ориентированных видов деятельности, определенных ст. 31.1. ФЗ «О некоммерческих организациях». Данная норма позволяет относить к социально ориентированным НКО, работающие в сфере оказания содействия развитию добровольчества (добровольческие центры), на которые в полном объеме распространяются установленные законодательством формы поддержки СО НКО органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Анализ социально ориентированных организаций, в той или иной степени, связанных с добровольчеством позволил среди них выделить три основные категории, которые можно объединить в типовые группы, характеризующиеся внутри каждой из них определенными признаками по отношению к добровольчеству.
1) Социально ориентированные НКО, оказывающее прямую помощь и социальные услуги социально незащищенным группам населения, для которых участие добровольцев в их работе является ценным ресурсом для достижения своей миссии и целей. К числу основных из данной категории организаций следует отнести СО НКО, осуществляющие один или несколько видов деятельности, предусмотренные частью 1 статьи 311 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
2) Социально ориентированные организации, которые в рамках своей деятельности занимаются поддержкой и/или развитием добровольчества в числе своих основных видов деятельности, в соответствии с частью 1 статьи 311 Федерального закона «О некоммерческих организациях», при этом развитие/поддержка добровольчества не является главной целью их деятельности. Примерами данного типа СО НКО могут служить ресурсные центры, фонды местных сообществ (ФМС), сетевые ресурсные, молодежные, иные СО НКО, отличающиеся по определенному отраслевому признаку.
3). Социально ориентированные НКО, миссия и цели которых полностью посвящены развитию добровольчества, вовлечению добровольцев в деятельность других СО НКО, как это предусмотрено п. 8. части 1 статьи 311 и объединению общественно государственных усилий для решения социальных проблем сообщества на определенной территории – это добровольческие центры. Специализацией добровольческих центров, в качестве основного вида деятельности, является развитие и поддержка добровольчества на определенной территории, оказание содействия привлечению труда добровольцев к социально ориентированным и иным видам НКО.
Посредством работы добровольческих центров, как эффективного механизма вовлечения граждан в деятельность СО НКО, расширяется сфера многообразных интересов жителей определенного территориального (местного) сообщества для возможностей участия в улучшении образования, здравоохранения, безопасности, досуга, состояния окружающей среды и других проблем развития территории и повышения качества жизни населения. Таким образом, добровольческие центры могут стать действенным механизмом, способным повысить устойчивость и эффективность работы СО НКО, тем самым существенно расширить объемы оказываемых ими услуг в сфере социально ориентированных видах деятельности.
В соответствии со своей целевой направленностью и решаемыми задачами, успех работы добровольческого центра измеряется повышением общественной социальной активности людей, повышением эффективности и устойчивости работы НКО, направляющих свои усилия на решение серьезных проблем общества. При этом международный опыт показывает, что наиболее эффективной моделью работы добровольческих центров, является их объединение в единую сеть, когда, разделяя общие миссию, видение, принципы и функции, при этом юридически, сохраняя свою независимость, добровольческие центры вместе, обеспечивают мобилизацию усилий граждан для участия в решении проблем общества в масштабах страны.
Анализ текущего этапа практической деятельности российских добровольческих центров показывает неразвитость практики их работы по набору добровольцев для участия в деятельности других организаций, в частности, для СО НКО. Набор добровольцев, в основном осуществляется лишь для участия в отдельных (разовых) акциях и мероприятиях. Как следствие сложившейся на данном этапе развития добровольчества ситуации, в России слабо реализуется одна из основных задач добровольчества – эффективно вовлекать граждан для участия в решении социально значимых проблем общества, то есть осуществлять набор добровольцев, в частности, для деятельности социально ориентированных НКО.
В случае принятия законодательства, направленного создание инфраструктуры поддержки добровольчества, ключевым элементом которой являются добровольческих центры, данные общественные институты смогут эффективно работать в сфере привлечения труда добровольцев к деятельности СО НКО, что в свою очередь будет способствовать повышению устойчивости и эффективности работы СО НКО, расширению объемов оказываемых им социальных услуг.
Создание системы профессионально действующих в регионах России добровольческих центров, позволит показать истинную картину социальной активности населения, даст толчок для запуска процесса развития добровольчества по принципу «снежного кома», в результате которого постепенно будет накапливаться критическая масса позитивных результатов в стране. Рост числа и эффективности деятельности российских добровольцев, через развитие национального добровольческого движения, активная позиция добровольческих организаций, когда их "голос" будет значим при подготовке решений в сфере социальной политики, будет служить и эффективным способом устранения препятствий, касающихся российского "третьего сектора", таких как: до настоящего времени наличие невысокого общественного мнение о секторе НКО; слабые возможности местного донорства; низкий уровень управленческой подготовки специалистов в области добровольчества, и неразвитость механизмов гражданской самоорганизации в социальной сфере.
Предлагаемые ниже рекомендации базируются на рекомендациях представителей экспертного добровольческого сообщества - участников ежегодных общероссийских конференций по добровольчеству, межрегиональных конференций и иных мероприятий, проводимых в России, выработанных с учетом международного опыта (рекомендаций ООН, Европейских и международных конвенций, положений Всеобщей Декларации Добровольчества Международной Ассоциации добровольческих усилий):
1. При совершенствовании основ государственной политики поддержки добровольчества в Российской Федерации, развивающих положения Концепции содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации (одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. N 1054), в числе базовых принципов, и положений, устанавливающих государством формы и меры поддержки добровольческой деятельности, предлагается учесть:
- участие граждан в общественно полезной добровольческой деятельности является одним из основополагающих прав человека и гражданина; формой реализации прав граждан на непосредственное участие в управлении делами государства (часть1, ст. 32 Конституции Российской Федерации), права каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (часть 1, 2 статьи 37 Конституции Российской Федерации).
- добровольчество является базовым элементом гражданского общества; способом развития человеческого потенциала; создания благоприятных условий для активного участия граждан (независимо от их социального положения, национальности, религиозных или политических убеждений) в социально значимой жизни общества;
- добровольчество является важным дополнительным ресурсом реализации государственной социальной политики, государственной молодежной политики, политики занятости, политики в области экологии и охраны здоровья граждан, деятельности социально ориентированных и иных видов некоммерческих организаций;
- добровольчество является инновационной образовательной технологией, то есть эффективным способом получение, повышения знаний и навыков детей, молодежи, граждан всех возрастов, формирования их активной жизненной позиции; способом дополнительного гражданского образования и общественно полезной занятости;
- добровольчество включает множество разнообразных форм общественно полезной занятости детей, молодежи, работников компаний, граждан старшего возраста, в том числе организованных, неорганизованных, на регулярной, постоянной основе, краткосрочных, долгосрочных и многих других; Предусмотреть создание правовых основ детского, семейного, молодежного, корпоративного и добровольчества для людей старшего поколения.
3. С целью повышения эффективности управления добровольческими ресурсами и привлечения граждан к добровольческой деятельности, к числу приоритетных направлений государственной политики поддержки добровольчества предлагается предусмотреть и законодательно закрепить следующие положения:
- содействие формированию современной инфраструктуры поддержки добровольчества, основным звеном которой является сеть добровольческих центров на местном, региональном и национальном уровне;
- содействие подготовке специалистов в сфере управления добровольческой деятельностью (менеджеров, тренеров, организаторов добровольческой деятельности) на местном, региональном и национальном уровнях, рассматривая управленцев и организаторов в области добровольчества как профессию;
- создание условий информационного взаимодействия и обмена профессиональным опытом специалистов и организаций, работающих в сфере добровольческой деятельности;
- популяризация добровольчества через освещение добровольческой деятельности и распространение через СМИ идей, ценностей и лучшей практики;
- введение научно обоснованной системы статистического учета и оценки вклада добровольцев в социальное и экономическое развитие страны в системе национальных счетов, учитывающих указанный вклад в составе ВВП;
- развитие финансовых механизмов государственной поддержки развития добровольчества через введение отдельных направлений по содействию развитию добровольчества в социально ориентированных сферах деятельности в рамках конкурсов государственной поддержки некоммерческих организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества
- разработка и принятие федеральной, региональных и муниципальных целевых программ поддержки добровольчества со специальным фокусом на программы развития молодежного добровольчества в образовательных учреждениях, досуговых центрах по месту жительства, молодежных добровольческих организациях;
- развитие наследия Олимпийского добровольческого движения «Сочи-2014» через поддержку, развитие и распространение опты деятельности центров подготовки добровольцев, действующих на базе российских университетов и ряда образовательных учреждений.
4. В части совершенствования правовых основ добровольческой деятельности необходимо разработать и принять проект федерального закона «О государственных гарантиях и поддержке добровольческой деятельности в Российской Федерации» (условное название), в котором предусмотреть:
- введение понятийного аппарата, законодательно закрепив основные понятия в сфере добровольческой деятельности: доброволец (волонтер), добровольчество (волонтерство), добровольческая деятельность, добровольческие услуги, добровольческая организация, добровольческий центр и др..
- законодательное закрепление статуса добровольца, учитывающего социальную (неэкономическую) природу добровольчества, отличающего добровольца от работника наемного труда, определяемого в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации;
- установление государственных гарантий защиты прав и интересов добровольцев в процессе их работы на добровольных началах, добровольческих организаций и организаций, поддерживающих добровольческую деятельность, в т. ч. установление объема и условий при которых осуществляется социальная защита и страхование добровольца;
- определение правовых механизмов сохранения для добровольца пособия по безработице на весь период исполнения им добровольческой деятельности; механизмы и порядок возмещения расходов добровольцев, понесенных ими в связи с осуществлением ими добровольческой деятельности;
- установление рамочных условий заключения соглашений между добровольцем и организацией, в которой он работает, об обязательствах и взаимной ответственности сторон;
- установление благоприятных условий налогообложения и других мер поддержки для организаций, в которых работают добровольцы, организаций поддерживающих добровольческую деятельность, развивающих добровольческие программы в своих организациях, поощряющих своих работников для участия в добровольческой деятельности ;
- установление системы поощрения за добровольческий труд, вклад добровольцев и добровольческих организаций в социальное и экономическое развитие страны, в развитие и поддержку добровольчества;
- законодательное закрепление условий и порядка получения молодыми добровольцами образовательных или иных поощрительных грантов, льгот на покрытие образовательных кредитов и др.; введение в систему образования форм совмещения добровольческой деятельности с образовательным процессом;
- правовые механизмы порядка оформления и выдачи виз для добровольцев, въезжающих в Российскую Федерацию из других стран, а также российских добровольцев, выезжающих за рубеж для выполнения добровольческой деятельности в других странах, в том числе в рамках международных обменных добровольческих программ. (Предусмотреть ратификацию Европейской Конвенции о содействии развитию транснациональной долговременной волонтерской службы для молодежи)
- включить в законодательство нормы о создании национальных общественных и экспертных советов по добровольчеству при Президенте Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации.
