Анализ бюджетных расходов на инвестиции в России

Приложение 12

Анализ бюджетных расходов на инвестиции в России

,

Для анализа бюджетных расходов на инвестиции необходимо рассмотреть три взаимосвязанных вопроса:

1) законодательное разграничение полномочий разных уровней власти в инвестиционной сфере (т. е. в каком виде и каких нормативных актах происходит распределение между бюджетными уровнями задач по осуществлению капиталовложений в разные типы объектов, какие предусмотрены совместные задачи по инвестированию),

2) в какой степени реальное распределение полномочий в инвестиционной сфере разных бюджетных уровней соответствует законодательным нормам (есть ли противоречия, как решается вопрос при отсутствии норм – произвольно либо есть устоявшаяся практика, насколько подробно отражается информация о расходах в бюджетах разных уровней и других официальных документах),

3) как точно соблюдаются принятые в бюджетах разных уровней инвестиционные расходы (есть ли дополнительные способы осуществления бюджетных капиталовложений) и насколько исчерпывающей является информация о них – данный пункт необходим как завершающий элемент общего анализа.

1. Законодательное разграничение полномочий

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации все расходы бюджетов делятся на текущие и капитальные расходы (ст. 66). При этом капитальные расходы бюджетов включают в себя несколько групп (ст. 67):

1) статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой,

2) средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам,

3) расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством,

4) расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,

5) другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Таким образом, понятие "капитальные расходы бюджетов" шире понятия "бюджетные инвестиции", определение которых было дано в соответствующем законе РСФСР от 1991 г., но не вошло в Бюджетный кодекс. Наряду с капиталовложениями в объекты, находящиеся полностью или частично в федеральной, региональной или муниципальной собственности или переходящие в нее в результате инвестиций, капитальные расходы бюджетов включают дотации и иные ассигнования на инвестиционные нужды. В нашем исследовании также целесообразно рассматривать все бюджетные расходы на инвестиции вне зависимости от того, кто и в какой форме является их получателем. Тем более федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (№39-ФЗ от 01.01.01 г. в последующих редакциях) под инвестициями понимает всякое вложение денежных средств, ценных бумаг, иного имущества и иных прав, имеющих денежную оценку, в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности как в целях получения прибыли, так и для достижения любого другого полезного эффекта (например, социального) (ст. 1).

Капитальные расходы могут осуществляться и из бюджетов всех уровней, причем как из одного бюджета, так и путем совместного финансирования. При этом четкого законодательного разграничения полномочий в инвестиционной сфере между бюджетами разного уровня в Российской Федерации нет. Основными правовыми документами, регулирующими данный вопрос являются:

1) Конституция Российской Федерации (ст. 71-73, в которых, однако, лишь в самых общих чертах определяются предметы исключительного и совместного ведения Федерации и ее субъектов, а о муниципальном уровне вообще не говорится),

2) федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ( от 6 октября 1999 г. в последующих редакциях – главным образом очень обширная ст. 26, введенная законом №95-ФЗ от 4 июля 2003 г.),

3) уже упоминавшийся Бюджетный кодекс Российской Федерации,

4) названный выше федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (прежде всего ст. 10-14, а также ст. 19, посвященная инвестиционной деятельности с участием органов местного самоуправления).

Определенные нормы содержатся в региональном законодательстве, однако значительная часть вопросов разграничения полномочий все равно остается не установленной, поэтому в каждой конкретной ситуации проблема решается посредством постановлений и иных нормативных актов Правительства России и других органов исполнительной власти.

Определенные российским законодательством принципы разграничения полномочий в инвестиционной сфере между бюджетами разного уровня можно обобщить следующим образом.

1. Из федерального, региональных и местных бюджетов могут осуществляться расходы на инвестирование в объекты, относящиеся к предмету ведения соответствующего уровня. Разграничение полномочий в сферах совместного ведения должно осуществляться на основе действующего законодательства во взаимодействии разных уровней власти.

2. Распределение капитальных расходов должно быть четко прописано в бюджете соответствующего уровня, хотя отбор конкретных инвестиционных объектов отдается на откуп органам исполнительной власти соответствующего уровня. Это характерно как для федерального уровня, так и регионального – в качестве примера можно привести законы Чувашской Республики (ст. 14 закона "Об инвестиционной деятельности в Чувашской Республике" №15 от 01.01.2001 с последующими изменениями и ст. 23 закона "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике" №36 от 01.01.2001 с последующими изменениями).

3. Практически все (за исключением профинансированных из резервных фондов при устранении чрезвычайных ситуаций) объекты, где предполагаются инвестиции за счет бюджетных средств, требуется включать в целевые программы федерального или регионального уровня (местные целевые программы не предусмотрены) либо принимать по ним решения органов исполнительной власти соответствующего уровня – федерального, регионального, местного (Бюджетный кодекс, ст. 79).

4. Для объектов инвестирования из федерального бюджета (как в рамках федеральных целевых программ (ФЦП), так и непрограммных) параллельно происходит включение в федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП), а для объектов инвестирования из региональных бюджетов – в региональные инвестиционные программы (закон №39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности…", ст. 13). Однако в некоторых регионах таких программ нет (например, в Нижегородской области) и они заменяются перечнем объектов капитального строительства и реконструкции.

Если рассматривать предметы ведения Российской Федерации (Конституция, ст. 71), то можно сделать вывод, что только из федерального бюджета могут осуществляться инвестиции в следующие объекты:

-  материальные объекты, непосредственно связанные с деятельностью федеральных органов государственной власти,

-  объекты, обеспечивающие оборону и безопасность в Российской Федерации, а также охрану государственной границы,

-  объекты судебной системы и прокуратуры,

-  объекты метеорологической, геодезической и картографической служб,

-  федеральные энергетические системы,

-  объекты ядерной энергетики и промышленности расщепляющихся материалов,

-  федеральные транспорт и пути сообщения,

-  федеральные средства информации и связи,

-  объекты по обслуживанию деятельности в космосе,

-  объекты по производству и торговле оружием, боеприпасами, военной техникой и другим военным имуществом,

-  объекты по производству ядовитых веществ и наркотических средств.

В принципе, только из федерального бюджета могут осуществляться капиталовложения и в любую федеральную государственную собственность, но следует учесть, что форма собственности объекта со временем может быть изменена (путем передачи тем или иным способом в региональную, муниципальную или частную собственность). Возможно привлечение на конкурсной основе средств федерального бюджета на возвратной и срочной основе под уплату процента или в обмен на долевое участие и в частных инвестиционных проектах.

Согласно федеральному закону "Об общих принципах организации…" (ст. 26.3), в сферах совместного ведения инвестиционные проекты финансируются субъектами Федерации за счет средств региональных бюджетов самостоятельно (за исключением субвенций из федерального бюджета), но за счет федеральных средств может также осуществляться дополнительное финансирование (в том числе в рамках ФЦП). На основании Конституции (ст. 72) и федерального закона (ст. 26.3) к числу наиболее распространенных объектов инвестирования из региональных бюджетов в сферах совместного ведения можно отнести:

-  материальные объекты, непосредственно связанные с деятельностью региональных органов государственной власти,

-  служебные жилые помещения для государственных гражданских служащих субъекта Федерации,

-  объекты официальных региональных СМИ,

-  автомобильные дороги общего пользования межмуниципального значения,

-  объекты пригородного и межмуниципального транспорта по обслуживанию населения,

-  объекты, связанные с предупреждением или ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, охраной окружающей среды и экологической безопасности (например, противоэрозионные и противоселевые сооружения),

-  объекты гражданской обороны межмуниципального и регионального значения,

-  общеобразовательные учреждения по предоставлению общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, а также дополнительного образования,

-  специальные (коррекционные) образовательные и специальные учебно-воспитательные учреждения, а также специальные образовательные учреждения закрытого типа,

-  учреждения начального и среднего профессионального образования (за исключением федеральных образовательных учреждений из специального перечня Правительства России),

-  региональные учреждения дополнительного образования детям,

-  памятники истории и архитектуры и другие объекты культурного наследия регионального значения,

-  региональные и межмуниципальные библиотеки, архивные фонды,

-  государственные музеи (за исключением федеральных из специального перечня Правительства России),

-  учреждения культуры и искусства (за исключением федеральных из специального перечня Правительства России),

-  объекты народных художественных промыслов (за исключением федеральных из специального перечня Правительства России),

-  объекты сельскохозяйственного производства (за исключением включенных в ФЦП),

-  кожно-венерологические, туберкулезные, наркологические, онкологические диспансеры и другие специализированные медицинские учреждения (за исключением федеральных из специального перечня Правительства России),

-  объекты медицинской помощи, включая скорую помощь,

-  объекты лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения,

-  объекты социальной поддержки и социального обеспечения,

-  объекты регионального и межмуниципального значения в области физической культуры и спорта,

-  объекты пожарной охраны,

-  объекты аварийно-спасательных служб.

Незначительная часть инвестиционных программ, относящихся к предметам совместного ведения, но не обозначенным в соответствующем пункте федерального закона "Об общих принципах организации…", осуществляется за счет субвенций федерального бюджета, что регулируется специальными законодательными нормами, прежде всего ежегодным федеральным законом о федеральном бюджете. Для реализации долевого финансирования инвестиционных программ и проектов региональному бюджету могут предоставляться субсидии из федерального бюджета, порядок получения которых регулируется различными нормативно-правовыми документами, включая закон о федеральном бюджете.

Имеются также предметы исключительного ведения региональных органов власти. Таким образом, из регионального бюджета могут осуществляться капиталовложения в любую региональную государственную собственность, а также поддерживаться межмуниципальные инвестиционные проекты, однако если для этого у них имеются необходимые ресурсы. Возможно привлечение на конкурсной основе средств федерального бюджета на возвратной и срочной основе под уплату процента или в обмен на долевое участие и в частных инвестиционных проектах.

На исполнительные органы власти регионов может быть возложено осуществление отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, что может привести к расширению инвестиционной деятельности регионов. При этом есть определенным образом прописанная процедура возложения таких полномочий. Наоборот, некоторые полномочия органов государственной власти субъектов Федерации могут временно возлагаться на федеральные органы власти в связи со стихийным бедствием, катастрофой или чрезвычайной ситуацией при отсутствии и невозможности сформировать соответствующие региональные органы власти. При этом решение принимается указом Президента России по согласованию с Советом Федерации и определяется перечень возлагаемых полномочий и срок их передачи на федеральный уровень.

На основе региональных законов, которые не противоречат федеральному законодательству, органы местного самоуправления могут наделяться определенными полномочиями с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов для реализации инвестиционных программ. В частности к инвестиционным объектам, финансируемым из местных бюджетов, при наличии соответствующих законодательных норм могут быть отнесены:

-  служебные жилые помещения для государственных гражданских служащих субъекта Федерации,

-  автомобильные дороги общего пользования межмуниципального значения,

-  объекты, связанные с предупреждением или ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, охраной окружающей среды и экологической безопасности,

-  учреждения начального и среднего профессионального образования

-  региональные учреждения дополнительного образования детям,

-  объекты культурного наследия регионального значения,

-  региональные и межмуниципальные библиотеки, архивные фонды,

-  государственные музеи (за исключением федеральных),

-  учреждения культуры и искусства (за исключением федеральных),

-  объекты народных художественных промыслов (за исключением федеральных),

-  объекты сельскохозяйственного производства (за исключением включенных в ФЦП),

-  диспансеры и другие специализированные медицинские учреждения (за исключением федеральных),

-  объекты регионального и межмуниципального значения в области физической культуры и спорта,

-  объекты социальной поддержки и социального обеспечения,

-  объекты пожарной охраны.

Иногда в региональном законодательстве большинство объектов такого рода определяется как муниципальные, однако понятно, что придание, например, дороге муниципального или межмуниципального значения весьма условно.

Органы местного самоуправления могут участвовать в инвестиционной деятельности в пределах своих полномочий:

-  разрабатывая, утверждая и финансируя собственные инвестиционные проекты,

-  размещая средства местных бюджетов на конкурсной основе под частные инвестиционные проекты на возвратной и срочной основе с уплатой процентов или с условием получения в собственность части акций создаваемого акционерного общества,

-  вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Объекты муниципальной собственности могут быть включены в региональную адресную инвестиционную программу, региональные целевые программы на стадии составления, рассмотрения и утверждения регионального бюджета на очередной год. При исполнении регионального бюджета ассигнования, предусмотренные на финансирование указанных объектов, передаются местным бюджетам в форме субвенций. Такая норма предусмотрена, например, в Чувашской Республике ст. 11 регионального закона "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике" (№36 от 01.01.2001 с последующими изменениями).

2. Разграничение полномочий на стадии планирования капитальных расходов

В соответствии с действующим законодательством капитальные расходы федерального бюджета должны быть отражены в федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП). На практике часть капитальных расходов федерального бюджета все-таки не отражается в ФАИП, но доля их невелика (о чем будет подробнее сказано ниже).

Насколько подробно отражаются запланированные инвестиционные расходы в ФАИП, можно увидеть, рассмотрев данную программу на 2005 г., тем более что во второй половине 2004 г. были проведены масштабные мероприятия в Минэкономразвития России и других федеральных министерствах и ведомствах по упорядочению составления ФАИП. В частности, был провозглашен скорейший отказ от текущей поддержки госструктур через ФЦП и сделана ставка на максимально возможную эффективность использования бюджетных средств в рамках ФАИП. При этом был проведен анализ всех без исключения объектов и мероприятий, предложенных субъектами бюджетного планирования к финансированию на 2005 г. В результате без учета каких-либо лимитов средств был составлен исчерпывающий перечень инвестиционных объектов, направление капиталовложений в которые соответствует стратегическим целям социально-экономического развития России. Лишь после этого были определены возможности и приоритеты финансирования на 2005 г., а остальные объекты попали в "листы ожидания". Хотя порядок формирования перечня ФАИП регулируется специальным постановлением Правительства России (№ 000 от 01.01.01 г.), следует отметить значительный уровень непрозрачности всей процедуры помещения объекта в число финансируемых.

Более того, так и не проведено серьезное упорядочение федеральных целевых программ (ФЦП) с расстановкой приоритетов финансирования между ними. В результате, некоторые важные "профильные" ФЦП получают незначительные средства, а огромная часть инвестиционных расходов на аналогичные нужды направляется через другие ФЦП или оформляется как непрограммная часть. В результате полностью нарушается какой-либо принцип разграничения полномочий между бюджетами разного уровня. Наглядным примером служит берегоукрепление и другие мероприятия, связанные с водным хозяйством и нацеленные преимущественно на предотвращение стихийных бедствий.

Например, в 2005 г. в рамках ФЦП "Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года" на аналогичные мероприятия предусмотрено выделить 127,3 млн. руб., ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на годы и до 2010 года" – 113,8 млн. руб., ФЦП "Юг России" – 79,4 млн. руб. и т. д.

Вне какой-либо ФЦП выделяется (в том числе для проектов в Башкирии, регионах Дальнего Востока и Юга России) несколько миллиардов рублей на многие десятки проектов. В частности:

-  600 млн. руб. на защитные сооружения от наводнений в Санкт-Петербурге,

-  310 млн. руб. на три проекта инженерной защиты от паводковых вод городов Якутии (Ленска, Якутска и Олекминска),

-  128 млн. руб. на пусковой комплекс регулирующего гидроузла на р. Пахре в Московской области,

-  115 млн. руб. на 5-ю очередь работ по укреплению берега и дна р. Обь около Нижневартовска в Ханты-Мансийском АО – Югра,

-  110 млн. руб. на реконструкцию коренной части косы Тузла в Краснодарском крае,

-  100 млн. руб. на реконструкцию защитной дамбы в Юрьевце в Ивановской области,

-  96,7 млн. руб. на реконструкцию гидротехнических сооружений Невинномысского канала в Ставропольском крае,

-  95 млн. руб. на пусковой комплекс Курского водохранилища на р. Тускарь,

-  почти 1,9 млрд. руб. на строительство и реконструкцию свыше 120 объектов по непосредственному укреплению и защите берегов (не отнесенных к строительству коммунальных объектов)

-  несколько сотен миллионов рублей на десятки других сравнительно небольших по финансированию объектов в разных регионах.

Что касается общего финансирования подпрограммы "Водные ресурсы и водные объекты" ФЦП "Экология и природные ресурсы России ( годы)", в рамках которой по идее должны осуществляться все объекты такого рода (если их реализация признана необходимой и своевременной) то на 2005 г. оно должно составить лишь чуть более 870 млн. руб. В основном средства направляются в регионы, где финансирование осуществляется и по другим ФЦП (например, 1/5 средств – в Дагестан).

В приложении 27 к федеральному бюджету приводятся обобщенные данные о запланированных расходах на реализацию ФАИП, которые в 2005 г. должны достигнуть 199,15 млрд. руб. Это составляет 6,5% всех предполагаемых расходов федерального бюджета.

В 2005 г. 70,9% средств ФАИП предполагается распределить в рамках различных целевых программ, а 29,1% средств направить на непрограммные объекты.

Крупнейшим направлением инвестирования является раздел "национальная экономика", на который приходится 56,55 млрд. руб. (или 28,4% средств ФАИП), причем основная часть расходов будет проходить по конкретным ФЦП.

Для второго по значению раздела – "национальная оборона" – предусмотрено 27,23 млрд. руб. (13,7% средств ФАИП), причем почти 2/3 в рамках ФЦП.

Третий по значению раздел – "национальная безопасность и правоохранительная деятельность" – напротив, в незначительной степени связан с ФЦП: из запланированных 16,71 млрд. руб. инвестиций (8,4% средств ФАИП) больше 2/3 средств будет направлено на непрограммные объекты.

Еще меньше роль ФЦП в четвертом по значению разделе – "общегосударственные вопросы" – из 11,18 млрд. руб. (5,6% средств ФАИП) в рамках ФЦП предполагается осуществить только 1/5 капиталовложений.

Среди других направлений инвестирования в рамках ФАИП можно назвать такие разделы как "культура, кинематография и СМИ" (5,83 млрд. руб.), "здравоохранение и спорт" (5,65 млрд.), "ЖКХ" (4,38 млрд.), "образование" (3,52 млрд.) и охрана окружающей среды (0,11 млрд.). В сумме на них приходится лишь 9,8% средств ФАИП.

Следует также отметить, что 67,98 млрд. руб. или 34,1% средств ФАИП составят межбюджетные трансферты (52,06 млрд. руб. в рамках 23 ФЦП и одной президентской программы, а остальные средства – на непрограммные объекты).

По сути, вся эта информация мало, что говорит о соответствии запланированного финансирования в рамках ФАИП законодательно оформленным разграничениям полномочий бюджетов разных уровней в инвестиционной сфере, даже с учетом того, что все расходы по каждому направлению расписаны по отдельным ФЦП.

Подробную информацию можно получить лишь из "Перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд на 2005 год, финансируемых за счет государственных капитальных вложений, предусмотренных на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы на 2005 год". Данный перечень утвержден уже после принятия федерального бюджета на 2005 г. – лишь 7 февраля 2005 г. распоряжением Правительства России (). При этом текст документа содержит почти 700 страниц без какой-либо обобщенной информации, что требует детального анализа. В настоящее время нами проводится такой анализ "Перечня строек…" и уже можно сделать первые выводы.

1. Значительная часть расходов в рамках ФАИП в соответствии с законодательством идет на финансирование объектов, относящихся к предмету ведения Федерации, однако далеко не все средства четко расписаны. Наглядным примером являются инвестиции на нужды национальной обороны. В рамках ФЦП "Мировой океан" планируется инвестировать 34,9 млн. руб. в 3 объекта навигационно-гидрографической инфраструктуры военного назначения. По ФЦП "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики" в обустройство военкомата и военного городка в Чеченской Республике будет направлено 68,1 млн. руб. Непрограммная часть капиталовложений связана в основном с жилищным строительством для военнослужащих (5051 млн. руб. – без разделения по объектам, что в принципе объяснимо), а также обустройством мемориальных комплексов (556,7 млн. руб.). Остальные 21,52 млрд. руб. не отражены в принципе – ни 16,93 млрд. руб. в рамках 6 ФЦП и одной президентской программы, ни 4,59 млрд. руб. капиталовложений в непрограммные объекты. Таким образом, в ФАИП отсутствуют даже обобщенные данные о 79% капиталовложений на нужды национальной обороны, что вряд ли можно объяснить соображениями секретности (ведь в федеральном бюджете соответствующие сведения открыты).

2. Ощутимая часть расходов федерального бюджета на капитальные вложения (особенно в рамках межбюджетных трансфертов) направляется в локальные объекты, которые в принципе относятся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, однако нередко находятся в сравнительно благополучных регионов и могли бы финансироваться не за счет федеральных инвестиций. Прежде всего речь идет о более чем сотне объектов водопроводных и канализационных сетей (с суммарными капиталовложениями, значительно превышающими 1 млрд. руб.). Есть и более экзотические проекты – например, сооружение изгородей для содержания оленей в селах Амурской области.

В ФАИП никогда не отражаются следующие расходы федерального бюджета на капитальные нужды:

-  инвестиции из резервных фондов,

-  инвестиционные субсидии,

-  выплаченные инвестиционные гарантии.

По законодательству федеральные резервные фонды не могут превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета, а резервный фонд Президента России – 1% (Бюджетный кодекс, ст. 81 и 82). На практике сумма резервных фондов значительно меньше. В 2005 г. все федеральные резервные фонды составят только 4,5 млрд. руб. (т. е. 0,15% расходной части федерального бюджета 2005 г.), причем фонд Президента уже несколько лет неизменно составляет 0,5 млрд. руб. (т. е. 0,016% в 2005 г.).

Из резервного фонда Правительства России финансируются капиталовложения, связанные преимущественно с преодолением стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций (например, капитальный ремонт пострадавших зданий и другие аварийно-восстановительные работы), поэтому запланировать их распределение в какой-либо программе физически неосуществимо. При этом нецелевое использование средств контролируется Счетной палатой и были случаи, когда от регионов требовали возврата инвестиций, потраченных восстановление объектов, находившихся в аварийном состоянии еще до стихийного бедствия и от него непосредственно не пострадавших. В то же время в перспективе возможно сокращение инвестиций "мимо ФАИП" под предлогом ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций путем развития соответствующих форм страхования государственной и частной собственности.

Из резервного фонда Президента России могут осуществляться не только непредвиденные, но и "дополнительные" расходы (предусмотренные указами Президента). Запрет налагается только на проведение выборов, референдумов и освещение деятельности президента, поэтому на практике основная часть расходов фонда как раз идет на капиталовложения (ремонт находящихся в тяжелом состоянии школ и больниц, реставрацию памятников архитектуры) по принципу, кто "достучится" до главы государства.

В настоящее время в России действуют два постановления Правительства России об инвестиционных субсидиях из федерального бюджета.

1. Для сельскохозяйственных товаропроизводителей и организаций агропромышленного комплекса всех организационно-правовых форм, а также крестьянских (фермерских) хозяйств. О возмещении 2/3 затрат (но не более 2/3 ставки рефинансирования Центробанка России за соответствующий период по рублевым кредитам и 12% годовых в инвалютных кредитах) на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в российских кредитных организациях в гг. на срок до 5 лет (в том числе на закупку всех видов сельскохозяйственной техники отечественного производства, закладку многолетних насаждений и виноградников, строительство и реконструкцию предприятий по переработке льна и льноволокна) – выплаты через региональные бюджеты (постановление № 000 от 2 марта 2004 г. в редакции постановления № 000 от 6 апреля 2005 г.),

2. Для государственных региональных и муниципальных предприятий и организаций, которые реализуют инвестиционные проекты по объектам ФЦП "Развития Калининградской области на период до 2010 года". О ежемесячном субсидировании половины платежей процентной ставки (но не более 1/2 ставки рефинансирования Центробанка России по рублевым кредитам и 1/3 ставки по инвалютным кредитам за соответствующий период) по коммерческим кредитам, привлеченным в 2004 г. – выплаты через областной бюджет (постановление № 000 от 01.01.01 г.).

Инвестиционные гарантии становятся капиталовложениями, если государство вынуждено их платить в качестве компенсации. При этом в России такие гарантии даются не только государственным, но и обычным частным компаниям, что не исключает возможности расплаты государства за чужие займы у зарубежных кредиторов. В 2005 г. крупнейшим гарантийным обязательством России был проект строительства глиноземно-алюминиевого комплекса в Республике Коми частной компанией "СУАЛ" (государственные гарантии от некоммерческих рисков при нынешних оценках валютного курса достигают почти 1 млрд. руб., что сопоставимо с 0,5% средств, выделенных на ФАИП).

Представление о приоритетах в распределении капитальных расходов в отдельных субъектах Федерации дают региональные бюджеты. В Нижегородской области довольно подробные данные об инвестиционных расходах приводятся в ряде приложений к региональному закону "Об областном бюджете на 2005 год" ( от 01.01.2001).

Общие расходы в региональном бюджете Нижегородской области запланированы в 2005 г. в размере 25,48 млрд. руб. В приложении 26 приводится перечень объектов капитального строительства и реконструкции (без учета дорожного фонда), на которые выделяются средства в 2005 г. В приложении 27 приводятся данные по программе строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений.

В общей сложности в 2005 г. в областном бюджете на капитальные расходы выделяется 2,57 млрд. руб., т. е. 10,1% всех расходов. Из них почти 579,1 млн. руб. является непрограммными инвестициями в основные фонды, тогда как остальная часть капитальных расходов привязана к определенным целевым программам.

В рамках областного финансирования инвестиционных объектов, не связанных с дорожным фондом, предполагается потратить 401,6 млн. руб. Еще 276,9 млн. руб. пойдет на строительство, реконструкцию и ремонт дорожного фонда. В сумме это составляет 2,7% расходов областного бюджета. Имеются и другие статьи капитальных расходов. Например, 20 млн. руб. выделяется в качестве субвенций на возмещение расходов на ремонт муниципальных объектов теплоснабжения нижестоящим бюджетам (исключительно г. Дзержинск). Для сравнения из федерального бюджета Нижегородской области только на строительство и реконструкцию дорог общего пользования и искусственных сооружений на них выделяется в рамках ФАИП 570 млн. руб. субсидий (по данным областного бюджета общая сумма федеральных субсидий на эти цели составляет 595 млн. руб.).

В Нижегородской области создан также специальный Лизинговый фонд, созданный на основе добровольно переданных органами местного самоуправления городов и районов области средств. Предполагаемые расходы фонда – почти 49,9 млн. руб., причем почти 2/3 распределяется по отдельным городам и районам, а остальное направляется по линии министерств и ведомств (приложение 21 закона об областном бюджете). В областном бюджете выделяются и другие фонды, часть средств которых идет на капитальные вложения (например, Фонд укрепления законности и общественного порядка, некоторая часть расходов которого связана с укреплением материально-технической базы подразделений милиции).

По аналогии с федеральным бюджетом, в региональном бюджете Нижегородской области предусмотрены инвестиционные гарантии и субсидирование кредитов (с целью осуществления капиталовложений). В то же время резервный фонд регионального правительства (как показывает опыт прошлых лет существования резервного фонда губернатора) в отличие от федеральных резервных фондов не является источником финансирования каких-либо существенных капиталовложений.

Расходы бюджета Нижегородской области на капитальное строительство и реконструкцию объектов, не связанных с дорожным фондом, распределились в 2005 г. следующим образом (приложение 26 закона об областном бюджете):

-  строительство газопроводов и других объектов газификации – 23,5% (94,5 млн. руб.),

-  строительство и реконструкция жилья (для отдельных категорий граждан – работников вузов, спортсменов и артистов, ветеранов и участников боевых действий, сельских жителей, молодых семей, граждан из аварийного и ветхого жилья, госслужащих) – 21,3% (85,5 млн. руб.),

-  строительство и реконструкция школ, детских домов и других детских образовательных учреждений – 13,5% (54,2 млн. руб.) – из федерального бюджета области выделяется на несколько объектов еще 52,5 млн. руб. (частично на основе софинансирования),

-  строительство и реконструкция спортивных сооружений – 8,2% (32,9 млн. руб.) – причем для двух объектов предусмотрено софинансирование из федерального бюджета (к 4 млн. руб. областных средств добавят 9,5 млн. руб. федеральных),

-  строительство и реконструкция больниц, поликлиник и других медицинских учреждений – 7,9% (31,7 млн. руб.) – для сравнения из федерального бюджета на подобные же цели в область поступит 18,5 млн. руб. на несколько объектов (причем инвестиции в строительство двух районных больниц осуществляются и из федерального, и из регионального бюджета одновременно),

-  строительство и реконструкция музеев, домов культуры, консерватории, планетария и других учреждений культуры – 5,5% (22,1 млн. руб.) – еще 28 млн. руб. будет направлено области из федерального бюджета,

-  строительство и реконструкция коровников, телятников и других объектов сельскохозяйственного производственного назначения – 5,5% (21,9 млн. руб.),

-  строительство и реконструкция котельных и других объектов теплоснабжения – 4,2% (16,7 млн. руб.) – причем на 2 объекта в добавление к 3 млн. руб. из регионального бюджета поступят также деньги из федерального бюджета (9 млн. руб.),

-  реконструкция мемориальных комплексов в Нижегородском кремле – 2,5% (10 млн. руб.),

-  строительство и реконструкция объектов водоснабжения – 2,1% (8,4 млн. руб.) – кроме того, из федерального бюджета должны поступить 9 млн. руб. на 2 объекта очистных сооружений и канализации,

-  строительство и реконструкция объектов соцзащиты – 1,9% (7,8 млн. руб.) – из федерального бюджета выделяется еще 8 млн. руб.,

-  строительство и реконструкция помещений для органов внутренних дел – 1,2% (4,8 млн. руб.),

-  реконструкция зданий региональных органов власти – 0,7% (2,8 млн. руб.),

-  строительство и реконструкция прочих объектов (городского кладбища, зданий государственных предприятий, областной ветеринарной лаборатории, пожарного депо, автовокзала, мелиорационных мероприятий и т. п.) – (8,4 млн. руб.).

Кроме того, из федерального бюджета для областного бюджета планируется выделить на работы по укреплению берега Волги 76,6 млн. руб., а на строительство метрополитена в Нижнем Новгороде – 77,1 млн. руб.

Конечно, из федерального бюджета направляются средства на капитальные расходы на территории Нижегородской области, финансирование которых из средств регионального бюджета не предусмотрено. Соответственно в экономической классификации расходов федерального бюджета они рассматриваются не как перечисления другим бюджетам (т. е. региональному бюджету Нижегородской области), а как увеличение стоимости основных фондов.

В частности, в 2005 г. на осуществление капиталовложений в предприятия оборонного комплекса планируется выделить в рамках ФАИП почти 28 млн. руб., а на инвестиции в здания государственных вузов (включая общежития) и исследовательских институтов (в том числе системы Российской академии наук) – 43 млн. руб. Выделяются капитальные расходы на строительство федеральных автодорог (например, М-7 "Волга") и реконструкцию шлюзов на Волге (например, Городецкого), развитие осушительных систем. Получают инвестиции из федерального бюджета и федеральные государственные унитарные предприятия гражданского назначения, расположенные на территории Нижегородской области (например, 70 млн. руб. в создание стендового комплекса в одном из предприятий атомной энергетики, а 1 млн. руб. – в техническое перевооружение типографии). Из федерального бюджета финансируется и жилищное строительство на территории Нижегородской области, однако в рамках ФАИП далеко не по всем ФЦП есть роспись расходов по отдельным регионам.

В то же время можно сделать вывод, что между федеральным и региональными бюджетами отсутствует разграничение компетенций в финансировании строительства и реконструкции социальных объектов (больниц, спортивных сооружений и т. п.), а также развитии инженерной инфраструктуры общего пользования.

В частности, не ясно, почему на бассейн в г. Кстово в региональном бюджете нашлось лишь 1 млн. руб., а еще 6,5 млн. руб. были выделены из федерального бюджета для областного бюджета, тогда как строительство школы олимпийского резерва в Нижнем Новгороде финансируется исключительно из областного бюджета (почти 25 млн. руб.). Или почему на музей-заповедник в селе Большое Болдино средства выделяются региональным и федеральным бюджетом в пропорции 2:3, а на муниципальное образовательное учреждение культуры "Нижегородский планетарий" – 1:5?

Более того, в долевом участии по реконструкции государственной консерватории и филармонии участвует только областной бюджет, а государственный цирк реконструируется исключительно на средства федерального бюджета (1 млн. руб.), причем даже не путем субсидирования областного бюджета, а напрямую (хотя формально это объясняется нахождением цирков в федеральной собственности, с точки зрения разделения компетенций весьма странно, почему из огромного перечня учреждений культуры именно цирки остаются под непосредственной опекой федерального центра).

По-видимому, главным фактором, определяющим пропорции финансирования, служит не целенаправленный подход к разграничению компетенций, а случайным образом возникающие следствия установленного порядка выделения средств на финансирование инвестиций из бюджетов разного уровня. При этом распределение средств федерального и регионального бюджетов ведется на конкурсной основе – но по разным критериям. Например, из регионального бюджета Нижегородской области в приоритетном порядке финансируются объекты с высокой степенью готовности (их уже можно ввести в строй в 2005 г. или степень готовности превышает 70%) либо их желательно сдать к юбилейным датам. Кроме того, предпочтение отдается объектам, обеспеченных софинансированием из других источников, и вновь начинаемым объектам социальной важности (ст. 70 закона об областном бюджете).

В результате важный объект регионального значения может "проиграть" конкурс на областном уровне, но "выиграть" на федеральном уровне. Кстати, такой порядок может способствовать целенаправленному проведению регионами политики сокращенного финансирования капиталовложений в наиболее остро нуждающиеся и важные проекты (в пользу менее значимых) для получения дополнительных средств федерального бюджета.

В Чувашской Республике данные об инвестиционных расходах приводятся в региональном законе "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2005 год" (№54 от 01.01.2001). Общие расходы в региональном бюджете Чувашской Республике запланированы в 2005 г. в размере 11,48 млрд. руб., из них капитальных расходов – 2,02 млрд. руб., т. е. 17,6%. При этом 100,5 млн. руб. направляется бюджетам районов и городов в форме субвенций и субсидий на реализацию адресной инвестиционной программы.

В приложении 7 к закону о республиканском бюджете приводится Региональная адресная инвестиционная программа, в которой расписаны 1,2 млрд. руб. государственных инвестиций. Главной статьей расходов на 2005 г. является газификация – 49,2% (590 млн. руб.). Значительные средства выделяются на коммунальное строительство – 18,8% (225,5 млн. руб.), жилищное строительство – 9,2% (110 млн. руб.) и сооружение объектов образовательной сферы – 6,5% (78,2 млн. руб.). Принципиальным отличием от ФАИП является роспись расходов по конкретным месяцам.

При этом имеются объекты совместного финансирования строительства или реконструкции из федерального и республиканского бюджета (например, в 2005 г. на очистные сооружения г. Козловка выделяется соответственно 12 млн. руб. и 7,5 млн. руб.). Хотя не ясно, почему приоритет (причем в такой пропорции распределения средств) был отдан именно этому объекту – в 2005 г. из областного бюджета в рамках Региональной адресной инвестиционной программы планируется выделить еще более 50 млн. руб. на 7 объектов канализации и очистных сооружений.

Вообще объяснить распределение компетенций в инвестиционной сфере между бюджетами разных уровней часто крайне трудно. Например, в 2005 г. из всех объектов водоснабжения инвестиции из федерального бюджета (в отсутствие поддержки областного бюджета) пойдут на предотвращение заиления водозабора в г. Алатырь (6 млн. руб.). В то же время из средств областного бюджета будет профинансировано 35 других объектов водоснабжения на сумму порядка 150 млн. руб.

Отсутствует даже общая для всех регионов практика распределения компетенций в инвестиционной сфере. Как было показано выше, берегоукрепительные работы в Нижегородской области осуществляются за счет средств федерального бюджета, тогда как из областного бюджета на эти цели денег не поступает. В Чувашской Республике в бюджетах обоих уровней запланированы расходы на 2005 г. на берегоукрепительные и противооползневые работы. Так, в рамках ФАИП будет направлено свыше 83,7 млн. руб., а по Региональной адресной инвестиционной программе – 18,5 млн. руб. При этом выше было показано, что по действующему законодательству противоэрозионные и тому подобные мероприятия – предмет совместного ведения, где предполагается преимущественное финансирование за счет средств региональных бюджетов. Напротив, школы олимпийского резерва, финансируемые в 2005 г. в Нижегородской области из регионального бюджета, в Чувашской Республике основную часть инвестиций должны получить за счет средств федерального, а не регионального бюджета (26 млн. руб. в 2 объекта против 0,5 млн. руб. в 1 объект).

Есть примеры разделения между федеральным бюджетом и региональным бюджетом задач финансирования инвестиций из-за различных приоритетов, которые ясны, но не вписываются в какие-либо конституционно определенные принципы. Так, архитектурные памятники в Чебоксарах финансируются из регионального бюджета (2,1 млн. руб. на Кафедральный Введенский собор), а в малых городах – их федерального бюджета, т. к. они подпадают под действие подпрограммы одной из ФЦП, а именно – "Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России в условиях экономической реформы" (на купеческий дом XIX в. в г. Мариинский Посад выделяется 0,8 млн. руб.). При этом крупнейший инвестиционный объект в области культуры в регионе – Чувашский национальный музей – финансируется совместно (25 млн. руб. из федерального бюджета и 37,2 млн. руб. из республиканского).

Есть, конечно, объекты, инвестирование в которые может осуществляться только из федерального бюджета – примером служат запланированные расходы на строительство учебного корпуса Чувашского государственного педагогического университета (15 млн. руб.) и модернизацию (восстановление) покрытий аэродрома Чебоксары (20 млн. руб.)

Из всего этого можно сделать ряд выводов:

1. В России соответствие предметам ведения и распределениям компетенций по финансированию инвестиционных расходов наблюдается только в отношении предметов исключительного ведения Федерации.

2. По предметам совместного и регионального ведения распределение компетенций в инвестиционной сфере на уровне законодательства является неполным, а на уровне практической реализации – запутанным.

3. На федеральном уровне отсутствует осмысленная региональная политика, направленная на решение конкретных стратегических задач, ясных для общества. Она подменяется формальным набором правил и процедур (кстати, нередко заимствованных из зарубежного опыта), создающих видимость объективного отбора инвестиционных проектов (проведение конкурсов, наличие критериев отбора, требование совместного финансирования на определенном уровне и т. д.).

4. Данный формальный набор, однако, лишен четко прописанных компетенций федерального и региональных бюджетов в осуществлении капитальных расходов на инвестирование в разные типы объектов. В результате на практике постоянно нарушается принцип финансирования расходов на том уровне, где оно будет осуществлено наиболее эффективно с передачей полномочий наверх в сложных случаях.

5. Смешение сфер компетенции в инвестиционной сфере может приводить к злоупотреблениям. Они провоцируются нечетким разделением полномочий разных министерств и ведомств (и их подразделений) при проведении текущего отбора объектов для инвестирования при отсутствии единой среднесрочной программы инвестиционных расходов (не говоря о долгосрочной программе). Наличие ясных планов по осуществлению капиталовложений на несколько лет вперед (при росписи расходов данного года в ФАИП по месяцам, в частности, для учета фактора сезонности) даже при лоббировании определенных проектов в текущем году может лишь на довольно незначительный срок отодвинуть реализацию какого-либо крупного стратегически важного объекта инвестирования из федерального бюджета. Это особенно важно, если учесть, что растягивание на многие годы финансирования капиталовложений в изначально высокоэффективные проекты может сделать их вообще неэффективными. Эта проблема смыкается с неоправданными значительными диспропорциями в распределении расходов на создание новых основных фондов и капитальный ремонт существующих фондов.

6. Более общей проблемой является невнятная региональная политика в России в целом, когда нет ясных гарантий получения регионом федеральных средств для инвестиций в объекты определенного типа, но в то же время большинство регионов имеет возможность претендовать в принципе на какие-нибудь капиталовложения из федерального бюджета. В результате при грамотно построенной региональной политике с точки зрения "регионального эгоизма" можно заметно увеличить поступления средств из федерального бюджета на инвестиционные нужды региональной экономики, финансируя по необходимому минимуму (например, с учетом требований софинансирования) объектов, имеющих наибольшие шансы получить федеральные инвестиции.

Бюджетирование и учет по центрам ответственности: теория и международный опыт

Учет по центрам ответственности – система учета, которая распределяет доходы и расходы (издержки) по центрам личной ответственности с целью оценки деятельности менеджеров, обладающих определенными полномочиями в той или иной области.[1]

Цель учета по центрам ответственности состоит в обобщении данных о затратах и результатах деятельности по каждому центру ответственности с тем, чтобы возникающие отклонения можно было связать с действиями конкретного руководителя.

Тесно связанной с этой концепцией является система бюджетирования по методу центров ответственности (responsibility budgeting). В литературе по управленческому и финансовому учету эта концепция интерпретируется как способ организации контрактных отношений между поставщиками экономических ресурсов («заказчиками») и субъектами, использующими эти ресурсы для реализации тех или иных целей («исполнителями»)[2]. В рамках данного похода исполнителям предоставляется широкая автономия в принятии управленческих решений при четко определенных критериях оценки их деятельности и, следовательно, материального вознаграждения. За вышестоящими уровнями управления закрепляются функции стратегического планирования, тогда как полномочия и ответственность за реализацию стратегии делегируются руководителям центров ответственности.

Процесс управления, согласно такому подходу, заключается в получении и использовании активов организации. Для возможности воздействовать на этот процесс необходимо наличие трех элементов: во-первых, реальной децентрализации процесса принятия решений (полномочия по получению активов), во-вторых, оценка результатов деятельности исполнителей (связанной с использованием активов), и, в-третьих, системы вознаграждения (для создания стимулов у исполнителя управлять активами в интересах заказчика).

Типы центров ответственности

Центр ответственности – подразделение организации, глава которого несет персональную ответственность за результаты деятельности подразделения. Теория «заказчика-исполнителя) (principal-agent) рассматривает центры ответственности в терминах полномочий (автономии в принятии решений) и ответственности (целевых финансовых показателей) исполнителей.

Выделяют четыре типа центров отнесенности:

-  центры расходов – подразделения, руководители которых ответственны за достижение определенного уровня затрат по производству товаров и услуг (использование активов организации). Руководители в данных центрах не имеют полномочий по приобретению активов (подобные решения принимаются на вышестоящих уровнях управления). Подразделение является центром расходов в том случае, если не существует способа связать его расходы с объектами начисления стоимости. Большинство субъектов общественного сектора, как правило, являются именно центрами расходов.

-  Центры затрат – менеджер ответственен за производство услуг и товаров определенного количества и качества с наименьшими издержками. Руководители центров затрат имеют возможность приобретать активы, которые полностью потребляются в течение управленческого цикла, проводить автономную кадровую политику, управлять материальными запасами и т. д. Объем производства товаров и услуг определяется заказами других подразделений компании, а бюджет организации определяется умножением фактически произведенного объема продукции на стандартную (нормативную) себестоимость единицы продукции. Оценка деятельности центра затрат ведется с помощью анализа отклонения фактических издержек от нормативных.

-  Центры прибыли – менеджер несет ответственность как за расходы, так и за прибыль организации. Деятельность организации оценивается с уровнем ее доходов и издержек. В дополнение к полномочиям руководителей центров затрат, менеджер центра прибыли имеет возможность варьировать затратами и ценами реализации с целью максимизации прибыли от операций, устанавливать уровень заработной платы сотрудников и т. д. Примером такого рода центра ответственности может служить хозрасчетное производственное подразделение, выделенное на отдельный баланс.

-  Управляющий центром инвестиций ответственен за прибыль и активы, задействованные в производстве товаров или услуг. Менеджеры в данном случае оцениваются с помощью показателя отдачи на инвестированный капитал, либо прибыли за вычетом процента на задействованный капитал (последнее, как правило, называют «остаточной прибылью» (residual profit). Этот показатель наиболее приемлем для подразделений с большой степенью автономности (например, крупное дочернее предприятие холдинговой промышленной компании). Полной самостоятельности в сфере инвестиций у отдельных структур организации не бывает практически никогда, поэтому можно говорить о том, что центры инвестиций в рамках достаточно широких полномочий имеют право определять политику в сфере капитальных и долгосрочных финансовых вложений, то есть капитализации своей чистой прибыли.

С позиции управления деление организации на центры ответственности должно определятся спецификой конкретной ситуации и отвечать следующим основным требованиям:

-  центры ответственности необходимо увязывать с производственной и организационной структурой организации;

-  во главе каждого центра ответственности должно быть ответственное лицо -менеджер;

-  в каждом центре ответственности должен быть показатель для измерения объема деятельности и база для распределения затрат;

-  необходимо четко определять сферу полномочий и ответственности менеджера каждого центра ответственности. Менеджер отвечает только за те показатели, которые он может контролировать;

-  для каждого центра ответственности необходимо установить формы внутренней отчетности;

-  менеджеры центра ответственности должны принять участие в проведении анализа деятельности центра за прошлый период и составлении планов (бюджетов) на предстоящий период[3].

Центры ответственности различных типов в совокупности формируют систему учета ответственности, позволяющей структурировать расходы и доходы организации согласно сферам личной ответственности руководителей подразделений. Данная система может быть применена на различных уровнях управления и производства – рабочая группа, департамент, фирма, сектор и т. д.

Применение учета ответственности в общественном секторе

Рассмотренный подход к управлению, в частности в сфере финансового управления, как правило, применяется в частном секторе. Это, главным образом, связано с тем, что операционные бюджеты частных компании не содержат подробной сметы расходов и доходов, а основываются на нескольких целевых финансовых показателях. В общественном секторе использование концепции затруднено тем фактом, что государственный или муниципальный бюджет является детализированным финансовым планом, при выполнении которого не допускаются отклонения от запланированных показателей.

В работе ОЭСР (1995) отмечается, что делегирование полномочий по финансовому управлению в государственном секторе подразумевает предоставлению управляющим максимальной автономии, или, другими словами, максимальному снижению ограничений на свободу их деятельности[4]. В этом случае каждая бюджетная организация должна являться центром ответственности. В связи с этим, в условиях децентрализации управленческих полномочий детальный финансовый план теряет смысл. Вместо него более обоснованным является применения ограниченного круга целевых показателей (издержки на единицу продукции, доходность капитала и т. д.) для каждого центра ответственности.

Учет финансовых показателей позволяет сопоставлять результаты деятельности различных центров ответственности, а также ограничивает менеджеров от вмешательства в деятельность подразделений со стороны вышестоящих руководителей.

Появление бюджетирования и учета по методу центров ответственности в общественном секторе связано с программой Планирования, программирования и бюджетирования (Planning, Programming, and Budgeting System), инициированной Министерством Обороны США в годах. К этому моменту была осознана необходимость упорядочивания и более четкого разделения функций подразделений министерства, а также внедрения системы учета, позволяющей связать организационные единицы в единое целое.[5] Проект предполагал выделение центров ответственности в рамках министерства, а также децентрализацию рядя финансовых полномочий. Однако его реализация столкнулась с рядом сложностей (в частности с вязанных с недостаточным развитием учета по методу начислений, при котором отражались бы не только расходы и расходные обязательства, но не учитывалось внутреннее потребление департаментов министерства), в связи с которыми проект не получил последовательного развития.

Другая попытка внедрения принципов бюджетирования и учета ответственности была сделана в 1982 году в Великобритании правительством М. Тэтчер[6]. Так называемая Инициатива финансового управления (Financial Management Initiative) ставила целью радикальный пересмотр внутренней структуры правительства с выделением в его рамках центров ответственности и определением соответствующим им финансовых полномочий. Последние определялись с помощью учета по методу начислений, причем в их состав входили не только переменные, но косвенные издержки, включая те расходы, которые осуществлялись совместно с другими структурными подразделениями бюджетных организаций. К таким издержкам относились административные расходы, расходы на содержание зданий и сооружений, оплата труда руководящего персонала, и т. д.

Эта итерация позволила увеличить финансовую подотчетность персонала, ответственного за функционирование бюджетных организаций.

Масштабы применения бюджетирования и учета по центрам ответственности были увеличены в 1988 году. Общественный сектор Великобритании был последовательно разделен на ряд агентств с устанавливаемыми для них годовыми целевыми финансовыми показателями. Для их достижения агентствам были делегированным значительные административные и финансовые полномочия. Главы структурных подразделений нанимались на работу на конкурсной основе. Уровень заработной платы и начислений нанимаемых менеджеров зависел от результативности деятельности, возглавляемых ими подразделений (соответствия результатов работы целевым показателям). В 1996 году в Великобритании начитывалось 125 подобных автономных подразделений исполнительной власти, охватывающих 75% субъектов общественного сектора[7].

После успешного внедрения данных инициатив в общественном секторе Великобритании, схожие реформы были проведены в Австралии, Канады, Дании, Финляндии, Швеции и Новой Зеландии. В последней реформы осуществлялись наиболее последовательно, что позволило получить существенные результаты[8].

Внедрение принципов учета ответственности в общественном секторе Новой Зеландии можно разделить на несколько этапов.

Первым шагом стала передача в частный сектор значительной части общественно предоставляемых услуг. Учет бюджетных расходов на услуги, закрепленные за общественным сектором (оборона, правоохранительная деятельность, здравоохранение, образование, социальная помощь и др.), стал производиться по методу начислений, позволившего существенно увеличить прозрачность финансовых транзакций субъектов бюджетного сектора.

Во-вторых, руководители бюджетных организаций стали наниматься на конкурсной и контрактной основе. Условия, содержащиеся в контрактах, определялись Парламентской комиссией по государственным услугам (State Services Commission) с последующим одобрением премьер-министра. В контрактах устанавливались целевые количественные и финансовые параметры, в соответствии с которыми Комиссия проводила оценку текущей деятельности бюджетных организаций и определяла уровень вознаграждения их руководителей.

В-третьих, подверглась существенному реформированию система предоставления ресурсов распорядителями бюджетных средств. В зависимости от готовности организаций к предоставлению информации о деятельности выделялись три типа бюджетного финансирования.

1) Организациям (центрам расходов), не внедрившим учета бюджетных расходов по методу начисления и не имеющим достаточной статистической информации для оценки производимых ими продуктов и услуг, ресурсы предоставлялись по утвержденным Парламентом сметам. Единственное отличие от традиционного бюджетирования заключалось в раздельном утверждении и учете капитальных и текущих расходов.

2) Организациям (центрам прибыли), предоставляющим традиционные бюджетные услуги, бюджетные средства предоставлялись по факту произведенных услуг и товаров в течение обозначенных в контракте сроков. Расходы, в том числе амортизационные, учитывались по методу начислений.

3) Организациям центрам инвестиций средства предоставлялись на основе произведенных услуг, а также изменения чистых активов. За данными организациями закреплялись обязательства по уплате налогов и дивидендов. Цены на товары и услуги устанавливались исходя из цен на аналогичные товары, производимые субъектами частного сектора. Центры инвестиций, однако, не имели полномочий по привлечению займов и инвестированию средств вне рамок оговоренных в контрактах функций. Организации предоставляли ежемесячную отчетность о движении ликвидности и ресурсов, финансовом состоянии. Оценка менеджеров центров инвестиций велась на основе финансовых показателей, возглавляемых ими организаций[9].

Необходимо отметить, что тип, качество и уровень услуг, представляемых организациями, детально фиксировались в контрактах, утверждаемых Парламентом.

Обобщая международный опыт внедрения метода бюджетирования по центрам ответственности, следует отметить, что лишь ограниченному количеству стран удалось использовать его преимущества. К примеру, в США, где данная концепция впервые была использована в общественном секторе, метод учета по центрам ответственности в настоящее время имеет лишь ограниченное применение.

С другой стороны, ярким примеров успешного внедрения метода является Новая Зеландия. На примере этой страны, можно сделать вывод о том, что необходимыми условиями использования данного подхода к управлению общественными финансами являются внедрение бюджетного учета по методу начислений, развитая система государственной статистики, а также контрактный подход к найму менеджеров бюджетных организаций.

[1] Horngren C. T., Foster G., Datar S. (1991) Cost Accounting: A Managerial Emphasis. Prentice Hall.

[2] См., например, Zimmerman, J. (1995) Accounting for Decision Making and Control, Chicago: Irwin.

[3] Керимов управленческого учета на производственных предприятиях, Аудит и финансовый анализ, 2М.,МГУ.

[4] OECD (1995) Budgeting for Results: Perspectives on Public Expenditure Management, Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development.

[5] Juola, P (1993) Unit Cost Resourcing: A Conceptual Framework for Financial Management, Navy Comptroller, 3/3: 42-48.

[6] Pollitt, C (1993) Managerialism and the Public Services: Cuts or Cultural Change in the 1990s? Cambridge MA: Basil Blackwell.

[7] Roberts, A (1997) Performance Based Organizations: Assessing the Gore Plan, Public Administration Review,: 465-479.

[8] Lewis E, Grimes A, Wilkinson B. (1996) Economic Reform in New Zealand 1984-95: The Pursuit of Efficiency, Journal of Economic Literature, 34: .

[9] Schick, A. (1996) The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. А report prepared for the SSC and Treasury