ПРОКУРОРЫ НЕ ГОТОВЫ СНЯТЬ ОСАДУ
СОВЕТЫ О ПРОКУРОРСКОМ НАДЗОРЕ НАД МУНИЦИПАЛАМИ
Прошел без малого год после совместного совещания Генпрокуратуры и Минрегиона России, и с целью оценки прогресса, достигнутого в решении отмеченных на нем проблем, исполнительная дирекция ОКМО провела опрос советов муниципальных образований. Участие в опросе приняли советы муниципальных образований 24 субъектов Федерации (Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Марий Эл, Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан, Алтайского, Пермского, Ставропольского, Хабаровского краев, Брянской, Владимирской, Кировской, Курганской, Курской, Ленинградской, Новгородской, Оренбургской, Пензенской, Ростовской, Тамбовской и Томской областей, городов Москва и Санкт-Петербург, Чукотского автономного округа).
Анализ полученных от советов муниципальных образований материалов показал, что в ряде регионов в прошедшем году наметились положительные изменения в вопросе организации взаимодействия между органами местного самоуправления и территориальными органами прокуратуры.
Например, СМО Курганской области пишет о том, что «взаимодействие органов прокуратуры с органами местного самоуправления на территории Курганской области при реализации ими предусмотренных законодательством полномочий имеет конструктивный характер». Такого же мнения придерживается и СМО Пензенской области. По информации СМО Брянской области,
отмечаются положительные тенденции во взаимодействии органов местного самоуправления и органов прокуратуры Брянской области. Налажено сотрудничество, направленное на обеспечение соответствия принимаемых нормативных актов федеральному законодательству. Обеспечено непосредственное участие органов прокуратуры в правотворческом процессе органов местного самоуправления, в заседаниях представительных органов, в составе рабочих групп и комиссий, что способствует предупреждению нарушений закона на стадии подготовки и принятия нормативного правового акта. На базе Брянского филиала Орловской региональной академии государственной службы сотрудниками прокуратуры обеспечивается участие в проведении лекций и семинаров для муниципальных служащих.
Формы, в которых осуществляется взаимодействие:
• в одиннадцати регионах из числа принявших участие в опросе прошли межведомственные совещания по вопросам взаимодействия органов прокуратуры и органов МСУ, самое непосредственное участие в организации и проведении которых приняли советы муниципальных образований4;
• в семи регионах следствием межведомственных совещаний стало подписание между СМО и прокуратурой соглашения о взаимодействии;
• в Новгородской области представители СМО принимают участие в коллегии областной прокуратуры и оказывают ей содействие, размещая на своем сайте подготовленные прокуратурой для органов местного самоуправления методические материалы;
• сотрудники районных прокуратур Пензенской области принимают участие в работе муниципальных «правовых клиник», а при содействии областной прокуратуры советом муниципальных образований создан архив протестов и представлений на нарушения, допускаемые органами МСУ в муниципальных правовых актах;
• представители областной прокуратуры принимают участие в общем собрании членов СМО Ростовской области, в работе его правления и палат;
• председатель комитета по нормотворчеству и правовым вопросам СМО Пермского края входит в состав межведомственной рабочей группы, созданной и работающей при краевой прокуратуре, а для работы с СМО Пермского края назначен специальный сотрудник прокуратуры;
• в Хабаровском крае представители органов МСУ включаются в рабочие группы, созданные для решения задач по укреплению законности в отдельных сферах общественных отношений;
• в Москве и Санкт-Петербурге советы совместно с городскими прокуратурами организуют совещания и круглые столы для органов МСУ.
Несмотря на отмеченные подвижки, проблема организации взаимодействия между органами МСУ и территориальными органами прокуратуры, по мнению подавляющей части советов муниципальных образований, продолжает оставаться нерешенной. Так, СМО Чукотского автономного округа со всей откровенностью сообщает, что «ситуация в сфере взаимодействия органов местного самоуправления с территориальными органами прокуратуры не изменилась».
СМО Алтайского края
После состоявшегося совещания Генпрокуратуры и Минрегиона по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов МСУ наметились положительные перемены.
Главы администраций городов Алейск, Славгород, ЗАТО Сибирский, Бур-линского, Кулундинского, Мамонтовского, Советского, Солонешенского, Топ-чихинского районов отмечают, что прокуратурой стали более системно проводиться учебные мероприятия для должностных лиц администраций городов, районов, городских и сельских поселений, оказывается практическая помощь по разработке муниципальных правовых актов.
Такие муниципальные образования края, как Волчихинский, Чарышский, Угловский, Ельцовский районы, отмечают, что значительно сократилось количество различных проверок и запросов, проверки стали носить плановый характер, активизировался электронный документооборот.
Вместе с тем более 30% муниципальных образований, представивших информацию по данному вопросу, считают, что существенных изменений во взаимоотношениях с прокуратурой после известного совещания не произошло.
СМО Пермского края пишет о том, что «несмотря на проведение ряда мероприятий, о существенном изменении ситуации с взаимодействием между органами местного самоуправления и территориальными органами прокуратуры края пока судить сложно. Проведенный в октябре мониторинг показал, что только 14% муниципальных образований из 115 опрошенных ответили, что ситуация улучшилась, 10% — что взаимодействие было и продолжает оставаться конструктивным».
СМО Томской области
Прокуратурой Томской области была проведена некоторая корректировка процедур взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления. Муниципальные образования Томской области отмечают, что налажена работа по проведению органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов МСУ. Шире стали использоваться средства электронного взаимодействия. Администрации городских округов и муниципальных районов отмечают снижение общего количества запросов органов прокуратуры о предоставлении информации, стали устанавливаться более разумные сроки исполнения документов. Исключена практика наложения административных взысканий на должностных лиц органов местного самоуправления за непредставление в органы прокуратуры проектов нормативных правовых актов.
Вместе с тем, по мнению большинства органов местного самоуправления поселений, ситуация с осуществлением взаимодействия органов прокуратуры с органами МСУ существенно не изменилась.
В наименьшей степени, исходя из материалов советов, изменилась практика деятельности территориальных органов (городских, районных, межрайонных) прокуратуры. Значительное число муниципальных образований продолжает сталкиваться с формальными исками прокуроров, не учитывающими реальную бюджетную обеспеченность органов МСУ, с большим числом запросов и краткостью сроков их исполнения.
В частности, СМО Ставропольского края сообщает, что «работники прокуратуры, не пытаясь объективно разобраться со сложившимся положением дел и не ознакомившись с принятыми бюджетами муниципальных образований, требовали от руководителей муниципалитетов исполнения полномочий, не обеспеченных финансовыми средствами».
СМО Новгородской области полагает, что «остается актуальной проблема, связанная с продолжающимися фактами запросов районных прокуратур в органы местного самоуправления о предоставлении сведений, копий документов, письменных объяснений в ограниченный отрезок времени (территориальные органы прокуратуры ссылаются на сроки, поставленные им вышестоящими органами прокуратуры, в том числе и Генпрокуратурой)».
По данным СМО Ростовской области,
муниципальные образования области отмечают, что некоторые вопросы, на которые ими обращалось внимание ранее, еще не учитываются органами прокуратуры. В частности, одной из проблем остается направление последними исковых заявлений в интересах неопределенного круга лиц, в целях обязания органов местного самоуправления исполнять свои полномочия в полном объеме, не учитывая при этом фактических обстоятельств исполнения, наличия или отсутствия бюджетных средств, а также финансовой обеспеченности данных полномочий.
Таким образом, органы прокуратуры вместо оказания правовой помощи и внесения предложений по решению проблем пытаются своими действиями указать, как должны работать органы местного самоуправления.
СМО Республики Саха (Якутия) прямо говорит о том, что в муниципальной среде «вызывает неодобрение позиция прокуроров, судей, надзорных органов, которые считают, что отсутствие средств в бюджете не является оправданием для неисполнения полномочий муниципалитетами, и выносят решения об административных наказаниях или побуждают к исполнению крайне затратных мер, которые зачастую не являются жизненно необходимыми».
Таким образом, органы МСУ подавляющего большинства субъектов Федерации практически не почувствовали сокращения числа проверок, протестов и требований о предоставлении документов. Фактически весь спектр ранее диагностированных проблем остался неизменным. Основными из них являются:
1. Обращения территориальных органов прокураторы в суды с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц с целью обязывания органов МСУ исполнять какие-либо полномочия.
В данном случае проблемой является формальность позиции прокуратуры, в большинстве случаев находящая поддержку у мировых и районных судей, принуждающих муниципалитеты осуществлять какие-либо действия без учета реальных возможностей, например, таких, как наличие средств в местных бюджетах. Такие требования прокуроров имеют под собой законные основания, но при этом они не учитывают особенности организации местного самоуправления, ФЗ-131 и Бюджетный кодекс (в частности, планового характера деятельности органов МСУ и требования целевого расходования бюджетных средств).
Результатом заявлений прокуратуры являются штрафы, которые налагаются судами как на органы МСУ, так и на отдельных должностных лиц, прежде всего глав муниципальных образований и глав местной администрации. Причем взысканные штрафы поступают в федеральный бюджет, что фактически делает бессмысленной осуществляемую политику бюджетного выравнивания. Более того, в ряде случаев должностные лица муниципальных образований привлекаются не только к административной, но и уголовной ответственности.
Все это не только не способствует обеспечению интересов граждан, в защиту интересов которых подаются иски прокуратуры, но и ухудшает положение муниципальных образований. Помимо этого такая практика серьезно затрудняет обеспечение органов МСУ квалифицированными кадрами, так как многие главы муниципальных образований, главы местных администраций и другие должностные лица органов МСУ не выдерживают постоянных судебных преследований и уходят со своих должностей (причем данная ситуация особенно характерна для сельских поселений, в которых кадровый голод является наиболее сильным).
2. В органы местного самоуправления продолжают поступать запросы от территориальных прокуратур, в которых требуется предоставить значительные объемы информации в крайне короткие сроки. Для исполнения таких запросов в установленный срок органам МСУ приходится привлекать одновременно несколько специалистов, что нередко парализует их работу по другим направлениям. Кроме того, советы муниципальных образований отмечают, что нередко запрашивается информация, находящаяся в открытом доступе на сайтах муниципалитетов либо ранее уже направлявшаяся в прокуратуру (например, тексты нормативных правовых актов).
Некоторыми советами все-таки отмечается, что число запросов сокращается, сроки, устанавливаемые прокуратурой, становятся более реальными, постепенно внедряется практика электронного документооборота между прокуратурой и местными администрациями.
3. Несмотря на то, что практически повсеместное распространение
получила практика направления проектов муниципальных нормативных
правовых актов в органы прокуратуры для проведения предварительной экспертизы, советы муниципальных образований продолжают информировать о существенном количестве протестов, выносимых прокурорами на решения органов МСУ, причем протесты выносятся в том числе и на акты, прошедшие предварительную прокурорскую экспертизу.
Учитывая изложенное, можно констатировать, что за год, прошедший с момента проведения совместного совещания Генпрокуратуры и Минрегиона, изменения во взаимоотношениях между органами МСУ и территориальными органами прокуратуры произошли лишь на региональном уровне, где был проведен ряд организационных мероприятий, но на местном уровне каких-то существенных подвижек так и не произошло. Тем самым деятельность прокуратуры по-прежнему воспринимается в муниципалитетах как одно из препятствий на пути развития местного самоуправления.
Вместе с тем обращает внимание, что только два из 24 советов муниципальных образований, принявших участие в опросе (Курской и Ростовской областей), упоминают, что в текущем году обращались в региональную прокуратуру с просьбой разобраться в конкретной проблеме, возникшей во взаимоотношениях между органами МСУ и прокуратуры. Остальные же советы либо уведомили исполнительную дирекцию о том, что органы МСУ не обращались к ним по фактам необоснованных проверок их деятельности прокуратурой (соответственно, советы не инициировали обращения в региональные прокуратуры) либо вообще не представили по этому вопросу никакой информации.
Резюмируя сказанное, следует признать, что, несмотря на наличие определенных успехов в выстраивании взаимоотношений между советами муниципальных образований и прокуратурами субъектов Российской Федерации, конвертировать их в реальное изменение подходов к организации контроля за органами МСУ пока не удалось.
По материалам журнала «Муниципальная Россия»
