Расходные обязательства и децентрализация госсектора

,

Директор Центра фискальной политики

Расходные обязательства и децентрализация госсектора

выступление в Клубе региональной журналистики

Москва,

18 декабря 2002 г.

«Центр фискальной политики», директором которого я являюсь, - в переводе на русский означает «Центр налоговой и бюджетной политики». «Фискальный» - слово забытое, но оно отражает суть тех вопросов, которыми мы занимаемся. Мы – некоммерческая, негосударственная организация, созданная физическими лицами – изначально специалистами с хорошим экономическим образованием, которые стали изучать бюджетные проблемы в новом рыночном государстве. В России сейчас насчитывается очень мало экспертов в области «общественных», или «публичных» финансов. На наш взгляд лучше использовать термин «публичные», поскольку «общественные» ассоциируются, скорее, с общественными организациями. Термин «государственные финансы» сужает сферу, поскольку не включает финансы органов местного самоуправления, которые в России не входят в систему государственной власти.

При Советской власти у нас был один сектор экономики – государственный, никакого другого не было. Поэтому, те знания, которые были получены в процессе изучения и управления плановой экономикой в унитарном государстве, для решения современных задач практически не годятся. Эти знания процентов на 80 не подходят для того, чтобы понимать, как же надо управлять финансами, которые являются, по своей сути, насильно отобранными средствами налогоплательщика, но так, чтобы этому налогоплательщику угодить.

Как же этими средствами распоряжаться? Как их собирать и на что их тратить? Вот это и есть вопрос публичных финансов. Основатели нашего Центра – это круг людей, исследовательский багаж которых сформирован в результате сопоставления западного опыта и российской практики. Нам два с половиной года. Вначале мы финансировались только за счет международных доноров: Агентств по международному развитию США и Великобритании (USAID и DFID), Европейского Агентства TACIS, Всемирного банка. Но постепенно, что нам очень приятно, мы стали себя чувствовать востребованными на нашем, российском рынке. И сейчас к нам с просьбами о предоставлении помощи (консультационной, тренингов, обучения) обращаются администрации субъектов Федерации и местные органы власти. Просят помочь им понять, разобраться, проанализировать ту систему, в которой они работают, и те проблемы, которые им нужно решать в процессе сбора доходов и распоряжения ими.

В частности, нашими основными достижениями является разработка «Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года», основная концепция которой, правда, была несколько «поправлена» по сравнению с предложенной нами первоначально. Мы хотим откреститься от этих поправок, и подчеркнуть все, что в ней есть хорошего – это наша заслуга. Мы принимали активное участие в разработке формализованной методики распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Мы занимаемся как вопросами межбюджетных отношений, так и вопросами эффективности бюджетных расходов. И в Козака, которая разграничивает полномочия между уровнями власти, мы отвечали за разграничение расходных полномочий: с концепцией и подробными расчетами. Об этом можно говорить отдельно, и я могу ответить на вопросы.

Именно работа в Комиссии по разграничению полномочий позволяет мне сегодня выступать с темой: «Расходные обязательства и децентрализация госсектора», поскольку это очень близко лежащие и взаимосвязанные проблемы.

Когда мы говорим о том, сколько мы расходуем, какие у нас расходы (у федерального, регионального, местных бюджетов), большие они, или маленькие, большая нагрузка этих расходов на ВВП, или маленькая, какова налоговая нагрузка на бизнес, то следует, прежде всего, понять, что же определяет размер этих расходов, кто у нас ими руководит, где записано, на что нужно тратить деньги.

Существует четыре вида законодательства. Прежде всего, конечно, это Конституция Российской Федерации. Там есть 71 статья, в которой перечислены предметы ведения Российской Федерации, т. е. федеральных органов власти, и 72 статья, устанавливающая предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В Конституции сказано, что у местного самоуправления должны быть собственные вопросы местного значения, в Конституции не поименованные. И еще говорится, что все, что не перечислено в 71 и 72 статьях, - это исключительный предмет ведения субъектов Российской Федерации. Значит, они могут по своему усмотрению делать все, что не перечислено в этих двух статьях.

Но можно ли отсюда достаточно четко определить, на что же тратить деньги? Если вы посмотрите, как сформулированы отдельные абзацы и пункты этих статей, то увидите, что они очень размытые: общие вопросы образования, координация вопросов здравоохранения, кадры судебных органов. Много там чисто правовых, а не финансовых вещей. И, соответственно, оттуда однозначно не вытекают требования к расходам, которые должны производиться из бюджета.

Кроме того, совершенно не понятно, кто, какой уровень власти несет ответственность за реализацию предметов совместного ведения. К примеру, если взять «общие вопросы образования» – образование понятие широкое. И если его детализировать, то оно подразделяется на дошкольное, школьное, профтехническое, высшее образование. То же самое со здравоохранением: у нас очень много его видов, которым в свою очередь соответствуют профили учреждений здравоохранения.

Бюджетный кодекс уделяет более пристальное внимание проблеме разграничения расходов. В главе 11 отдельно прописаны расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов Федерации и расходы местных бюджетов. Помогает ли это в определении того, сколько тратить денег и на что их тратить? Нет. А почему? Во-первых, потому что разграничиваются только расходы. А что такое расходы? Это конечное списание денег со счета. А как обеспечивается каждый вид расхода: за счет собственных доходов или переданных свыше целевых средств? Вот это-то как раз там и не прописано. И, во-вторых, в каждой из этих статей есть один пункт, который сводит на нет все попытки разграничить расходные функции между уровнями власти. Это пункт, вменяющий в обязанность каждому уровню власти «содержать учреждения, организации и предприятия, находящиеся в собственности или ведении соответствующего уровня власти». В результате оказывается, что расходы определяются не закрепленными за каждым уровнем власти функциями, а находящимися на их балансе учреждениями и предприятиями. И если и тот, и другой учредили одинаковые по профилю учреждения здравоохранения, то у каждого появляется ответственность за соответствующий вид расходов, а если никто не учредил – то ни на ком и не лежит обязательство лечить население.

По результатам работы Комиссии по разграничению полномочий предполагается внести значительные изменения в 11 главу Бюджетного кодекса. Их смысл – в признании того, что расходные полномочия складываются из трех составных частей: а) установление правил, или регулирование расходования бюджетных средств, б) предоставление соответствующих доходных источников или обеспечение финансовыми средствами соответствующих статей расходов и в) непосредственное исполнение бюджетных расходов, то есть организация и предоставление бюджетных услуг населению. В зависимости от того, как будет сочетаться распределение этих трех видов расходных полномочий между уровнями власти, у нас будут по-разному складываться взаимоотношения между бюджетами. Тот уровень власти, который жестко устанавливает правила расходования средств, должен на себя взять и ответственность за обеспечение таких расходов финансовыми средствами из своего бюджета. Если Федерация говорит, что детские пособия должны платиться в таком-то размере, то она и должна выделять соответствующие средства, целевым образом направлять их в нижестоящие бюджеты и контролировать, чтобы детские пособия платились именно в таком размере. Если бы федеральный закон гласил, что детские пособия могут выплачиваться по усмотрению органов власти субъектов Федерации, то в этом случае они будут устанавливаться, исходя из доходных возможностей соответствующих региональных бюджетов.

Одним из самых вопиющих диктатов федерального уровня власти, который налагает огромные расходные полномочия на нижестоящие бюджеты, является единая тарифная сетка бюджетных работников. У каждого уровня власти есть свои бюджетники, но заработная плата им устанавливается исходя из этой единой тарифной сетки (ЕТС). Идея была таковой, чтобы врачи и учителя получали одинаковую заработную плату, в каком бы уголке России они ни работали. В прошлом году президент объявил, что заработная плата бюджетников у нас в стране поднимается в 1,8 раза, от чего региональные органы власти пришли в ужас, потому что в своих бюджетах соответствующих дополнительных доходов они изыскать не могли, а федеральный бюджет в общей сложности передал на эти цели в региональные бюджеты 8 млрд. рублей, вместо требуемых 120 млрд. Однако оказалось, что большинство субъектов РФ формально исполнить предписание центра могут без особого труда: дело в том, что требование повышения относилось к базовой ставке зарплаты, которая в большинстве случаев дополнялась целым рядом региональных надбавок, вводимых по усмотрению субъектов РФ. Кроме того, наши расчеты показали, что штатное расписание бюджетных учреждений в субъектах РФ примерно в два раза превышает реальное количество людей, занятых в бюджетной сфере. То есть, редко когда бюджетник работает (или числится) на одной ставке и, следовательно, получает зарплату, установленную ЕТС. Таким образом, чтобы уложиться в формальные требования федерации за счет собственных средств, регионам необходимо было отменить свои надбавки, а также сократить штатное расписание. В результате благородная цель, провозглашенная наверху, на деле превратилась в профанацию: практически ни у кого из бюджетников реальный заработок не вырос так, как обещал президент, а упреки по этому поводу сыпались в адрес региональных властей.

Итак, Бюджетный кодекс нам не очень помогает в деле определения бюджетных расходов. Но у нас есть так называемые отраслевые законы, которые регулируют расходы в отдельных областях, таких как здравоохранение, образование, оборона, правоохранительная деятельность и пр. Помогают ли эти законы определить, сколько, на что и кому следует тратить бюджетные средства? Мы провели анализ порядка 300 законов. Выводы таковы: во-первых, эти законы содержат регламентацию федеральных органов власти по предметам ведения нижестоящих уровней власти. Во-вторых, когда стоит вопрос о том, на ком лежит ответственность за обеспечение финансовыми средствами, то и дело упоминается «государственный бюджет». Но к органам государственной власти относятся и региональные, и федеральные органы власти. Поэтому когда говорится, что затраты должны производиться из государственного бюджета, это просто дает возможность переложить ответственность с одного уровня госвласти на другой. И обычно эта ответственность перекладывается сверху вниз.

Но самое главное, что в этих отраслевых законах содержится огромное количество обязательств, которые не выполняются. То есть соответствующие бюджетные услуги не финансируются и не предоставляются.

Таким образом, в России самым сильным законом, определяющим бюджетные расходы, является ежегодный закон «О бюджете», в котором прописывается конкретно, на что будут расходоваться деньги в текущем году. На протяжении последних нескольких лет в законе о федеральном бюджете приостанавливается действие ряда законов, которые, с очевидностью для всех, либо нерациональны, либо не обеспечены деньгами, либо – и то, и другое. Но львиная доля подобных законов продолжает действовать, и при этом не исполняется, то есть не финансируется. Так, Министерство по труду и социальной защите оценило стоимость только социальных законов, которые предоставляют льготы различным категориям граждан. Оказалось, что стоимость этих социальных законов (по сути представляющих собой бюджетные обязательства органов власти) составляет порядка 6 триллионов рублей по состоянию на 2001 год. При этом в 2001 году объем расходов всех уровней бюджета плюс внебюджетные фонды составлял менее 3 триллионов рублей. То есть фактические расходы расширенного правительства составляли 34% ВВП, а обязательства (причем только в части социальных законов), соответственно, порядка 70 % ВВП.

В докладе «Бремя государства и экономический рост: либеральная альтернатива» оценка нагрузки на рыночный сектор, на предпринимательство составляет порядка 60-65% ВВП. Здесь и бюджетные расходы, произведенные по факту, и внебюджетные фонды, и госсектор, и теневая нагрузка. Но это – по факту. А если мы будем смотреть по обязательствам (в соответствии с принятым и действующим у нас законодательством, причем только федеральным), то они «зашкаливают» за 100% ВВП!

Итак, мы каждый год нарушаем целый ряд федеральных законов, не производя по ним соответствующих расходов.

Но что из себя представляют бюджетные обязательства, содержащиеся в этих отраслевых законах? Среди них есть очень интересные. Например, предоставление льгот фармацевтам - и по жилищно-коммунальным услугам, и по проезду на транспорте. Но подумайте, фармацевты и в целом фармацевтическая промышленность и аптеки – это такие сферы, которые стали наиболее прибыльными, наиболее динамично развивающимися и, совершенно очевидно, приносящими достаточный доход фармацевтам. Эти льготы фармацевтам были введены где-то в конце 90-х годов. Другим примером является обязательство компенсировать гражданам обучение детей в частных школах. То есть те, кто посылает детей в Оксфорд, или в швейцарский интернат, может претендовать на компенсацию оплаты обучения (и по закону может этого добиться).

У нас, по-прежнему, действует обязательство оплачивать 80% стоимости содержания детей в детских садах, причем для ВСЕХ, даже богатых родителей, если этот сад – бюджетное учреждение. Причем, детские сады у нас находятся отнюдь не только в управлении местных органов власти, но и региональных, и даже федеральных. И ведомственные детские сады, по-прежнему, существуют. Соответственно, в эти элитные детские сады ходят дети чиновников, у которых низкая зарплата компенсируется подобными дополнительными льготами.

Есть у нас и такой закон, принятый в 2001 году, который вменяет государству отслеживать спрос граждан на предметы спортивного инвентаря и производить их на государственных предприятиях. Может ли государство в рыночном хозяйстве брать на себя такие обязательства?

Поддержка частных книжных коллекций – дело, конечно, хорошее, но можем ли мы себе сейчас позволить такие вещи?

Есть специальный закон о киноделе, написанный, совершенно очевидно, под «Сибирского цирюльника». Из госбюджета обеспечено финансирование так называемым «национальным кинофильмам», то есть тем, в которых занято 80% российских актеров, и тематика вся из себя национальная.

Но особенно поразило нас обязательство государства помогать «гражданам, находящимся в трудном жизненном положении». Думаю, что у нас каждый может доказать, что он именно таким и является, и государство уж точно разорится.

Эти примеры показывают, какими, во-первых, нерациональными, а, во-вторых, избыточными являются эти обязательства для нашего бюджета, который и так не очень велик. Конечно, хорошо, чтобы и школы были лучше, и больницы были лучше, и эти услуги предоставлялись бы на более высоком уровне качества. Но от чего это зависит? Во-первых, конечно, от размера расходов, но, с другой стороны, надо посмотреть, насколько эффективно и результативно используются бюджетные средства. В законах, определяющих бюджетные расходы, повсеместно содержатся требования, относящиеся не столько к качеству и конечной цели предоставления бюджетных услуг населению, сколько к содержанию учреждений и оплаты труда бюджетникам. Наша бюджетная политика практически сводится к помощи низкооплачиваемым слоям населения: мы везде говорим, что учителям (врачам, научным работникам, и так далее) нужно платить зарплату, потому что они бедные. И мы забываем о том, что основной целью расходов, проходящих по статьям образование, здравоохранение, наука – должно быть предоставление услуг населению в соответствующей области. Зарплата учителям должна платиться ради того, чтобы они хорошо учили детей. И цель расходов на здравоохранение - это не содержание больниц и койко-мест, а лечение людей. А сейчас больницы заинтересованы в том, чтобы койки были как можно в большем количестве заполнены (сами, наверное, знаете: раньше, чем через две недели из больницы не вырваться). Это свидетельство того, каким образом превратные требования к расходным обязательствам подвигают бюджетные учреждения, и, соответственно, органы власти, нерационально тратить денежные средства. Все это, в конечном счете, сказывается на благополучии беднейших слоев населения, потому что именно они в первую очередь пользуются услугами бюджетного сектора.

Социальные законы, принятые на федеральном уровне, в большей своей части предъявляют требования к расходованию бюджетных средств из региональных и местных бюджетов, при этом достаточно подробно регламентируя их. То есть четко прописываются категории потребителей этих услуг или льгот, требования к ставкам заработной платы в учреждениях, которые предоставляют эти услуги, требования к санитарно-техническому состоянию, требования к квалификации кадров, которые работают в соответствующих бюджетных учреждениях и предприятиях государственных и муниципальных, и непосредственно диктуют финансовые нормативы. По нашим оценкам, из всего объёма этих федеральных мандатов (т. е. требований федерального законодательства к бюджету нижестоящего уровня) порядка 10% в последние годы покрывается федеральным бюджетом из фонда компенсаций, который целевым образом даёт деньги регионам на исполнение закона о детских пособиях, об инвалидах, и, частично, ветеранах. В этом году ещё прибавились чернобыльцы, герои всех степеней. Порядка 40% финансируется из бюджетов субъектов Российской Федерации. Финансируется, несмотря на то, что региональные органы власти могли бы добиться того, чтобы они этого не делали. Эти законы зачастую не говорят однозначно, что это расходные обязательства субъекта. Например, законом устанавливается, чтобы регионы сначала потратили деньги сами, а федерация им потом компенсирует (что случается крайне редко). А население, у которого (с отрадой надо признать) просыпается сознательность, гражданская ответственность, забота о себе, - перестаёт бояться власти, идет в суд и выигрывает дела. И региональным и местным органам власти приходится оплачивать такие федеральные законы. Это одна из причин, почему регионы вынуждены тратить деньги на то, что регламентируется федеральным законодательством.

А половина этих федеральных законов не исполняется вообще.

Итак, регионы тратят деньги на эти мандаты, потому что, с одной стороны, законодательство работает против них, а, во-вторых, оказывается, при нашей системе бюджетных взаимоотношений между центром и регионами, регионам выгодно показать, что они много тратят. Выгодно потратить что-то для того, чтобы потом требовать с Федерации дополнительных средств. Существуют такие совершенно непрозрачные бюджетные потоки, как, например, бюджетные ссуды, которые, вроде как, даются в долг беспроцентно. Но очень часто через год-два про них забывают (а на деле сознательно прощают), и они просто списываются. Для того чтобы получить эту бюджетную ссуду, надо, как всегда, громче всех кричать, говорить, что ты в самом ужасном положении, тогда тебе её дадут. Это единственный способ обосновать, почему тебе нужна эта бюджетная ссуда, эти дополнительные деньги. Кроме того, если посмотреть на эти межбюджетные пропорции (я назвала их вертикальными, т. к. они отражают взаимоотношения между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации), то получается так: верхний прямоугольник отражает доходы, а нижний –расходы, доходы должны быть равны расходам. Так вот, по доходам в федеральный бюджет (по состоянию на 2002 г.) должно поступить где-то 60% от всех доходов консолидированного бюджета Российской Федерации и 40% - в региональные и местные бюджеты. По расходам – из федерального бюджета тратится 50%, а из региональных и местных – тоже 50%. Вот эту разницу в 10 процентных пунктов федеральный бюджет компенсирует регионам через финансовую помощь. Штрихами показано, что эти деньги поступают в региональные и местные бюджеты для того, чтобы они их расходовали потом на свои нужды. Но федеральные налоги – это не только те налоги, которые поступают в федеральный бюджет. Из чего состоят доходы региональных и местных органов власти? А состоят они где-то на 30% из доходов от федеральных налогов, которые у нас называются регулирующими, и которые закрепляются сейчас уже по единым нормативам, или по единым налоговым ставкам за всеми субъектами федерации. Исключение, до недавнего времени, составляли Татарстан и Башкортостан, но теперь и за этими республиками федеральные налоги закрепляются по тем же нормативам и ставкам. А 10% от доходов субнациональных бюджетов составляют доходы, полученные от региональных и местных налогов.

В 2002 году от всех доходов, поступивших в консолидированный бюджет Российской Федерации, 92% составляли доходы по федеральным налогам, 6% - по региональным, и только 2% - по местным налогам.

Что такое федеральные налоги? Даже если в ежегодном законе о федеральном бюджете фиксируется их закрепление за всеми субъектами Российской Федерации, эти нормативы меняются из года в год. К тому же у нас идет налоговая реформа, реформа бюджетной системы, поэтому окончательно расходные обязательства между уровнями власти еще не разграничены. Какие под них нужны доходы, ещё точно не определено, поэтому Федерация всё время пытается найти что-то лучше, лучший баланс, и каждый год что-то меняет, например, зачисление НДС. НДС стал зачисляться целиком в федеральный бюджет, что отвечает требованиям как налоговой теории, так и практики (его база неравномерна, концентрируется в самых богатых регионах). Но в результате регионы помимо своей воли лишились доходов, на которые рассчитывали. В 2002 г. изменились пропорции закрепления доходов по природным ресурсам: в региональные бюджеты закреплялось 60%, сейчас – 20%. Та же история.

Меняется ставка налога на прибыль. Хорошо бизнесу, но региональный бюджет опять несёт потери, потому что доходы по налогу на прибыль поступают и в региональные бюджеты. Это по федеральным налогам. Но даже если взять региональные и местные налоги, то и они устанавливаются федеральным налоговым законодательством, где им однозначно предписывается, во-первых, база, а, во-вторых, вилка ставок, по которым они могут вводиться. Кроме того, не смотря на то, что земельный налог – местный, он до последнего времени централизовался вплоть до федерального уровня.

Что ещё не выдерживает никакой критики? То, что федеральные органы власти определяют льготы по региональным налогам, прежде всего по такому налогу, как налог на имущество юридических лиц. Эти льготы прописаны в отношении целого ряда налогоплательщиков, в частности, такой категории, как профсоюзная собственность, которая освобождена от налога на имущество. В связи с этим мы сейчас изучаем ситуацию на Кавказских минеральных водах. Почему тамошние города такие бедные, что у них не хватает средств на поддержание системы ЖКХ, на создание условий, в которых бы функционировали санатории? Самыми неэффективно работающими санаториями оказались санатории, принадлежащие профсоюзам. Пользуясь налоговыми льготами, они могут продавать путевки по демпинговым ценам и оставаться на рынке, что в результате и оголяет местные бюджеты. Потому что на региональном и местном уровне именно налог на имущество предприятий один из основных налоговых источников.

По местным налогам – то же самое. Налог на ЖКХ был оборотным налогом, его ликвидировали. Да, он был несправедливым по отношению к налогоплательщику. Но никто не спросил у органов местного самоуправления, стоит ли его отменять. Но это же местный налог! Ну почему Федерация должна так легко распоряжаться им?! И, вообще говоря, если вернемся к Конституции, там к предметам ведения Российской Федерации отнесены только федеральные налоги и сборы, а все прочие вопросы налогообложения отнесены к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации. Поэтому, с нашей точки зрения, Налоговый кодекс противоречит Конституции, так как он чересчур подробно и однозначно регламентирует требования к региональным и местным налогам. И, если бы какой-нибудь субъект федерации захотел и подал бы в Конституционный суд о неконституционности Налогового кодекса, то, возможно, он бы и выиграл. Только вот интересно, хотят и решатся ли главы субъектов федерации выступить с подобным шагом? Было бы очень хорошо, если бы средства массовой информации их к этому подтолкнули.

Мы называем своё государство федеративным - Российская Федерация. Но, если смотреть по факту – что же получается? Как расходные обязательства, так и налоговые полномочия на девять десятых сосредоточены в центре.

Какая же будет польза оттого, что мы децентрализуем не доходы, не расходы, а полномочия? Допустим, что центр пообещает закрепить за регионами не 40% всех налогов (доходов), а 50-60%. Изменит ли такой шаг поведение региональных органов власти в отношении, во-первых, прогноза своих доходов, и, во-вторых, более рачительного использования бюджетных средств? Сегодня им дадут, значит, в их интересах всё это потратить, показать, что всё это действительно необходимо, чтобы назавтра им не уменьшили норматив отчислений. Но только тогда, когда региональные и местные органы власти будут нести полную ответственность перед своим налогоплательщиком за те налоги, которые они с них взимают, за размер ставок, по ним, - вот только тогда налогоплательщики смогут с них спрашивать, на что эти деньги потрачены. До тех пор, пока доходы «падают» сверху, не появится должных стимулов ни к эффективному расходованию средств, ни к развитию налоговой базы. Допустим, помог регион ввести в строй новое предприятие. В итоге получено больше доходов. Но где гарантия, что потом у этого региона не отберут доходы по тем налогам, которые сейчас зачисляются в его бюджет, или не введут по этому налогу льготу предприятию, и регион опять останется без доходов в своём бюджете?

Расходовать средства эффективно и избавляться от нерациональных статей расходов можно только тогда, когда орган власти будет знать, что если он что-то сэкономит, у него этот излишек не отберут. Это все его доходы, и никто не может вмешиваться в размер тех доходов, которые он собирает на своей территории. Тогда, если он заинтересован в привлечении бизнеса, в расширении частного сектора, в привлечении инвестиций, он может сам давать льготы, снижать ставки, зная, что снижение ставки привлечет больше предприятий, соответственно, общий объём доходов возрастет и, таким образом, он сможет израсходовать эти средства на улучшение социальной инфраструктуры. Или он посчитает, что у него достаточно богатые налогоплательщики и так много доходов, что можно снизить ставку, а денег все равно хватит, чтобы обеспечить самые необходимые бюджетные расходы.

В рыночном обществе, в рыночной экономике децентрализация полномочий по введению налогов, вообще говоря, должна приводить к снижению налоговых ставок. Это происходит в результате борьбы за нового налогоплательщика.

Децентрализация налоговой службы должна повысить эффективность этой деятельности. У нас сейчас существует единая федеральная налоговая служба, собирающая все налоги и не заинтересованная в сборе налогов региональных и местных. Почему бы её не децентрализовать? Таким образом, эффективность сбора налогов будет повышена, и, соответственно, больше налогов будет поступать в казну. Тогда можно будет снизить эти самые региональные и местные налоги. А для того, чтобы наглядно представить себе, насколько реально жесткое централизованное регулирование бюджетной политики в нашей стране, привожу карту, на которой обозначены населенные пункты с численностью свыше 1000 человек. Какие разные у нас субъекты Федерации!

Теперь поговорим о том, каким образом распределяется финансовая помощь в региональные бюджеты. На этой картинке каждый столбик – это субъект федерации. Его ширина – это численность населения, высота – это налоговые доходы на душу населения, площадь – весь объем бюджетных доходов. Они расположены в порядке возрастания. Самая нижняя линяя – синяя, показывает состояние до передачи финансовой помощи. Пунктирная линия – средняя по Российской Федерации бюджетная обеспеченность на душу населения. Как производится расчет? Всех субъектов РФ проранжировали по доходам до получения финпомощи, экзогенно определили размер фонда, который будет передаваться в бюджеты, и этот фонд разделили на две части. Из первой части фонда (80% от общей суммы) помощь поступает всем субъектам федерации, которые находятся по уровню бюджетной обеспеченности ниже среднего по Российской Федерации. Эта часть фонда распределяется между регионами так, чтобы пропорционально сокращался отрыв субъекта РФ от среднего уровня. Таким образом, бедные получают больше, богатые получают меньше, но получают все, у кого меньше среднего. Остальные 20% направляются только самым бедным субъектам Федерации таким образом, чтобы довести их всех до некого максимально возможного уровня. Все, кому хватило – выровнялись до единого уровня. В результате такого распределения финансовой помощи пятидесяти шестикратный исходный разрыв бюджетной обеспеченности между самым богатым и самым бедным субъектом федерации сократился до семикратного. Но здесь есть одно «но»: финансовую помощь получают и те регионы, которые по объему номинальных бюджетных доходов на душу населения далеко не являются самыми бедными. Дело в том, что в этих субъектах Федерации, предоставление бюджетных услуг обходится существенно дороже, чем у других. Дороже потому, что там по бюджетникам выплачиваются северные надбавки в размере нескольких заработных плат, там топливо дорогое, ограниченная транспортная доступность, а потому высокая стоимость доставки грузов, отопительный период гораздо дольше, чем в Европейской части и в южных регионах. Все эти факторы объединяются в так называемый индекс бюджетных расходов, который корректирует номинальные налоговые доходы. И для тех регионов, у кого этот индекс бюджетных расходов высокий (то есть дорогие бюджетные услуги), реальные бюджетные доходы сильно обесцениваются. Таким образом и Эвенкия, и Якутия попадают в число регионов, которые в становятся получателями финансовой помощи.

С 1999 г. для расчета финансовой помощи Министерством финансов РФ используется единая формализованная методика. Это положительный факт. Однако в результате ежегодного совершенствования методики, прежде всего в ответ на требования отдельных регионов учесть их специфику, субъекты РФ так и не могут заблаговременно спрогнозировать причитающийся им объем трансферта. Учет требования одного субъекта РФ меняет объем не только его трансферта, но и всех остальных. В результате по независящим от них причинам целый ряд регионов теряет до 40-50% от размера трансферта предыдущего года.

Начиная с 2001 года, помимо трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов (или дотаций на выравнивание), из федерального бюджета в регионы стали передаваться еще и субвенции из фонда компенсации. Эти субвенции получают все – независимо от уровня бюджетной обеспеченности. Субвенции – это трансферты, которые должны быть использованы строго целевым образом: на выплату пособий на ребенка, на льготы инвалидам, чернобыльцам. Соответственно и рассчитываются они по нормативам выплат, умноженным на численность соответствующей категории получателей в каждом субъекте РФ.

Есть и еще один вид финпомощи – субсидии на дорожное хозяйство. Вот эта помощь распределяется абсолютно непрозрачно, судя по всему, в процессе обыкновенного торга. Но и суммы по сравнению с выравнивающими дотациями небольшие.

Анализ показывает, что совокупные перечисления из федерального в региональные бюджеты составляют у нас с каждым годом всё большую долю ВВП. Начиная с 1999 года, они выросли на 95%, в то время как расходы всего расширенного правительства выросли на 19%, расходы федерального бюджета – на 5%, расходы региональных бюджетов - на 8%. При этом степень неравенства сокращается примерно одинаково в каждом году. Если рассчитать стоимость одного процентного пункта этого сокращения, то оказывается, что она с каждым годом растет, и особенно в 2001 году. В 2002 году обещается то же самое. Рост объясняется, прежде всего, образованием фонда компенсации, который передает субвенции не только бедным, но и богатым (хотя в доходах богатых субвенции составляют незначительную долю). В результате с точки зрения выравнивания бюджетной обеспеченности эффективность финансовой помощи снижается, хотя размер её с каждым годом растёт. Кроме этого увеличивается доля финансовой помощи в расходах региональных бюджетов. Такая политика центра толкает регионы к иждивенческому поведению. Распоряжение не заработанными доходами редко оборачивается рачительным и бережным отношением к расходованию средств.

Ответы на вопросы:

Вопрос первый: Вы говорили о налоговых полномочиях. Мне кажется, Вы исходили из того, что изначально региональные власти достаточно либеральны. На самом деле это не так. Например, мне кажется, они вообще загубят бизнес, если им дать ещё больше налоговых полномочий. Это касается, например, ставки налога на доход, точно также со ставкой налога на землю: практически во всех регионах, по крайней мере, в наших трех регионах, от Саратова до Астрахани, эти ставки старались делать максимальными. Не задушат ли региональные власти предпринимателя, если им отдать налоговые полномочия?

Курляндская: А у налоговиков, которые вовсе не заинтересованы в децентрализации налоговых полномочий, другой аргумент: они убеждают, что право регионов на установление налоговых ставок приведет к повсеместному появлению оффшорных зон, с нулевыми ставками. На самом деле, стимулы к ведению рациональной бюджетной политики появятся у субъекта Федерации только тогда, когда он будет нести полную ответственность за доходы, которые он собирает и расходы, которые он производит. И только тогда у нас начнет устанавливаться цивилизованное федеративное государство с оптимальным уровнем децентрализации полномочий органов власти. Пока же у нас слишком большой объём мандатов. Еще несколько лет назад, пока не было ограничивающей статьи в бюджетном кодексе на размер дефицита (10%), региональные бюджеты принимались с пятидесятипроцентным дефицитом. Объясняли это тем, что по федеральному законодательству регионы обязаны исполнять объем расходов, существенно превышающий их доходные возможности, и не заложить эти расходы в бюджет, противоречило бы законодательству. Появлялся повод попросить дополнительной добавки из федерального бюджета. И регионы были правы. Возможно ли в таких условиях вести цивилизованную бюджетную политику на региональном уровне? Других возможностей финансировать федеральные мандаты, кроме как за счет повышения ставок своих налогов у регионов не было.

Вопрос: В дополнение к предыдущему вопросу хочу сказать, что в соседней области налог на вмененный доход был введен одним из первых в России. И предприниматели, с которыми я общаюсь, довольны. Но здесь вопрос в другом. У меня другая крайность. Не повлечет ли за собой децентрализация такую проблему, что региону скажут, вот это ваша часть, вы собирайте налоги и распоряжайтесь. У нас, например, сейчас сложилась такая ситуация: налоговики собирают только федеральную часть доходов, а региональные и местные налоги - в последнюю очередь. Что с этим можно сделать?

Курляндская: Поэтому мы и предлагаем децентрализовать налоговые полномочия, которые включают и полномочия по сбору налогов, потому что федеральная налоговая служба объективно не заинтересована собирать региональные и местные налоги. Налоги должны собираться тем уровнем власти, который их устанавливает. Однако, в настоящее время создавать местную налоговую службу, не рационально: местные налоги занимают в доходах местных бюджетов незначительную долю и не будут окупать затрат по их сбору.

Вопрос: Какие государственные органы имеют право по закону контролировать расходование бюджетных средств региональных бюджетных учреждений? В регионах были случаи создания контрольно-ревизионных управлений и комиссий, которые использовались, как инструмент давления областной администрации на бюджетные учреждения и их руководителей. Допустимо ли это?

Курляндская: Субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетных учреждений несёт тот орган власти, который учредил это бюджетное учреждение. Дополнительные, или внебюджетные доходы появляются у бюджетных учреждений благодаря использованию основных и оборотных средств, которыми такое учреждение наделил орган власти. Соответственно, эти органы власти имеют право и обязаны контролировать финансовую деятельность бюджетных учреждений. Бюджетный кодекс предписывает, чтобы все внебюджетные доходы бюджетных учреждений проходили через казначейство, были подконтрольны органам власти. Расходование этих дополнительных доходов должно утверждаться вместе с законом о бюджете соответствующего уровня власти. Как правило, конфликт между руководителями бюджетных учреждений и органами власти возникает тогда, когда дополнительно заработанные доходы учреждения начинают быть сопоставимыми с бюджетным финансированием. Руководители таких учреждений считают себя собственниками этих доходов, они не хотят их показывать, не хотят согласовывать направления расходования этих средств. В этом случае самым разумным было бы приватизировать такое бюджетное учреждение, т. е. «выпустить» его на рынок, позволить беспрепятственно зарабатывать деньги. Конечно, в этом случае оно лишится гарантированного бюджетного финансирования. Но у них останется возможность бороться за исполнение государственного или муниципального заказа через систему тендеров.

Вопрос: Скажите, пожалуйста, в какой мере децентрализации будет способствовать реформа административно–территориального деления? Если можно, я на конкретном примере, чтобы проще было объяснить. Сейчас достаточно много об этом говорят, хотя очень осторожно, чаще в плане объединения тех или иных субъектов Федерации. Вот, например, Коми–Пермяцкий автономный округ, достаточно бедный. Отделившись некоторое время назад, он стал получать неплохие государственные субсидии. Сейчас они против объединения, потому что если они вольются в Пермскую область, то потеряют ту финпомощь, которую получали до сих пор. И даже если в новых условиях этот объем финпомощи будет продолжать поступать в объединенный регион, то она пройдет через центральный бюджет и гарантий, что она дойдет до прежних получателей, нет.

Курляндская: Чисто теоретически Российскую Федерацию можно разделить на такие территории, которые по уровню бюджетной обеспеченности на душу населения были бы равными. В этом случае не нужна была бы никакая финансовая помощь из федерального бюджета, все выравнивание происходило бы внутри регионов. Но противодействие этому возникает с двух сторон. Бедные, как Вы отметили, не надеются, что эта помощь внутри региона будет адекватной и целенаправленно поступать в их бюджеты. А богатые просто не хотят в случае объединения с этими бедными делиться. Поэтому процесс объединения субъектов РФ - это, конечно, процесс политический. Чисто математически можно, конечно, рассчитать оптимальную «нарезку» России на регионы с точки зрения выравнивания доходного потенциала. Ряд субъектов РФ, например, просят нас сделать такую операцию в отношении муниципального устройства: как оптимальным образом сформировать территории местного самоуправления, чтобы минимизировать финансовую помощь? Но здесь возникает очень много политических мотивов. И это может быть решено только с помощью политических инструментов.

Вопрос: Вы сказали, что налоги будут перераспределяться между регионами и Федерацией по-новому. Хотелось бы узнать, как именно?

Курляндская: В рамках Комиссии Козака между Федерацией и регионами сначала были разграничены расходы, а точнее, расходные полномочия, или расходные обязательства. Т. е. сколько каждый уровень власти должен потратить на закрепленные за ним функциональные обязанности, сколько он должен из своего бюджета целевым образом передать другим уровням вместе с передачей им делегированных полномочий, сколько он должен выделить на выравнивающую, т. е. нецелевую помощь. Именно эту пропорцию мы сейчас и рассчитываем, и это очень нелегко…. В итоге мы выходим на пропорцию: столько-то расходных обязательств на федеральном бюджете, столько-то - на региональном, столько-то - на местном. Соответственно этой «расходной» пропорции должны быть распределены и доходы. Совокупный объем консолидированного бюджета Российской Федерации известен. Поэтому мы можем оценить, сколько в абсолютном выражении будут составлять расходные обязательства каждого уровня власти. Доходы, которые закрепляются за каждым уровнем, должны быть равны расходным обязательствам. Итак, общий объем доходов каждого уровня мы определили. На следующем этапе мы оцениваем, какими налогами можно этот объём обеспечить. Разработан калькулятор, который позволяет просчитывать варианты распределения налогов между уровнями бюджетной системы. Остается сделать выбор из возможных вариантов, и этот выбор еще не сделан. Основным критерием выбора предлагается сделать принцип «один бюджет – один налог» (т. е. отказаться от регулирующих налогов, нормативы по которым могут изменяться федеральным уровнем на ежегодной основе). Кроме того, предполагается позволить регионам вводить свои дополнительные ставки по ряду федеральных налогов, а местным органам власти – по региональным налогам и, возможно, даже по каким-то федеральным. Прежде всего, имеется ввиду налог на прибыль и налог на доходы физических лиц. Предполагается, что налог на общераспространенные полезные ископаемые станет региональным налогом. Предлагается не отменять налог с продаж, в противовес тому, что решено сейчас на правительственном уровне. Предлагается передать налог на имущество, в том числе юридических лиц, на местный уровень. При этом (и мы это просчитываем) возникнет очень большой разброс подушевых доходов на местном уровне, и в целях его сглаживания предлагается разрешить использовать так называемый «отрицательный трансферт». Смысл его заключается в том, что региональные власти в случае, если у какого-то муниципального образования доходы в 2 или 3 раза превышают средние по субъекту, могут часть этих доходов (не все, а часть от них) забирать в фонд финансовой поддержки муниципалитетов. Но конкретных окончательных решений по распределению налогов еще нет.

Вопрос: Каково соотношение существующего законодательного регулирования и активности политиков. То есть приезжает губернатор из Москвы, или федеральный депутат, и говорит: «Я в Москве выбил столько-то». Это действительно так, или пиар?

Курляндская: В настоящее время Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации распределяется по формуле, которая выложена на сайте Министерства финансов. Там же можно найти исходные данные, то есть параметры этой формулы. А параметров, на основе которых рассчитывается эта формула, - более тридцати по доходам, и около двадцати по расходам. Формула очень сложная, с большим количеством вложенных скобок, но единая для всех субъектов РФ. Где же может проявляться неформальное воздействие политиков? Давайте разбираться. В первый год внедрения формулы налоговый потенциал оценивался по добавленной стоимости, созданной в четырех отраслях, на следующий год их стало 10-12, потом их стало 24. Причиной этого роста были настойчивые требования регионов учесть «местную специфику». Чем в более детализированной разбивке берутся отрасли, тем, конечно, более объективно принимаются в расчет некие индивидуальные характеристики региона. То же самое с оценкой индекса бюджетных расходов, который учитывает разницу в стоимости предоставления бюджетных услуг. Здесь тоже можно учесть минимум параметров, а можно идти дальше. В результате тенденции к учету все большего числа параметров приходится использовать не только официальные данные Госкомстата, но и данные других министерств и ведомств, в том числе, рассчитанных самим Минфином (например, коэффициент транспортной доступности).

На протяжении последних лет мы занимаемся тем, что объясняем субъектам Федерации суть этой формулы, чтобы они сами могли разобраться, почему им причитается та или иная величина трансферта, и какие параметры в наибольшей степени влияют на его размер. Это приводит к тому, что работники финорганов идут в статистические органы, где, во-первых, тщательно проверяют данные. Это уже хорошо, тут уж статистика начинает работать на нужды государства, а не как самоцель. Насколько можно повлиять на статистических работников, я не знаю, но то, что находились ошибки – это точно, мы сами свидетели. Например, Сахалин был очень недоволен, что у них завышен ВВП. Оказалось, что действительно, Госкомстат неправильно им рассчитал объём добавленной стоимости, или валового регионального продукта. Однако оказалось, что сделано это было по настоянию региональных властей в целях повышения инвестиционной привлекательности. Таким образом, регионы находятся между двух огней: показать себя инвестиционно привлекательными, или, наоборот, прибедниться, чтобы получить финансовую помощь. В Ставропольском крае мы помогли найти ошибку в оценке добавленной стоимости, созданной в строительстве, исправление которой обеспечило увеличение финансовой помощи на 90 млн. руб. Короче говоря, голословно повлиять на величину трансферта сейчас нельзя, необходимо обоснование внесения изменения в формулу. В результате ее параметры изменяются каждый год, из-за чего одним регионам становится лучше, другим хуже, и спрогнозировать объём финансовой помощи по-прежнему невозможно.

Что же касается большинства других каналов передачи финансовых средств из федерального в региональные бюджеты (финпомощь на дорожное строительство, субсидии на капитальное строительство, бюджетные ссуды), то процесс их распределения вообще не формализован, здесь всегда есть место торгу.

Вопрос: Говоря о создании некой альтернативной налоговой службы, исходите ли вы из сегодняшней реальности? Ведь в налоговых органах очень сложная ситуация: работать практически некому, на ту зарплату, которую предлагают налоговым служащим, специалисты работать не идут. Скоро разразится грандиозный скандал в связи с тем, что налоговики не успевают перерегистрировать предприятия до 1 января, эта нагрузка для них непосильна.

Курляндская: Если у региональной администрации появится возможность самостоятельно собирать налоги и определять, как оплачивать труд своих налоговиков, то они им будут платить такую зарплату, которая обеспечит этот сбор. А на что сейчас тратятся средства региональных бюджетов? Сколько уходит денег в черную дыру поддержки сельского хозяйства благодаря мощному аграрному лобби?! Если повысить эффективность расходов, то можно сэкономить деньги и потратить их на то, чтобы собрать дополнительные доходы Естественно, для того, чтобы привлечь специалистов, им надо платить не по единой тарифной сетке, которая устанавливается в центре, а так, как считает регион. Необходимо отказаться от таких регламентаций, как единая тарифная сетка, штатная численность, и т. д. Если б можно было сократить в 10 раз численность госслужащих в Минфине, а остальным платить нормальную зарплату, эффективность расходов на Минфин стала бы существенно большей. Так же в любом ведомстве любой администрации.

Вопрос: На вопрос: «Как там дела в России?», есть такой универсальный ответ: «Воруют». Не возникнет ли в связи с децентрализацией, такая ситуация, что воровать станут больше, и как с этим бороться?

Курляндская: То есть, вы считаете, что на федеральном уровне воруют меньше? А в регионах будут больше воровать? Вот, у меня единственный вопрос на Ваш вопрос…

Вопрос: Сейчас идет речь о снижении налогового бремени, но на кого оно больше падет: на физических лиц, или на юридических? Со следующего года налог с автовладельцев региональным властям разрешают поднимать в 5 раз. Справедливо ли это?

Курляндская: Кто из «физических лиц», наемных работников ощущает, что он платит налоги? У нас подавляющее большинство населения не осознает, что оно платит или должно платить налоги, соответственно, оно не думает о том, как эти налоги тратятся.

Налог на владельцев транспортных средств - это один из самых лучших налогов на региональном и местном уровне. Во-первых, он взимается не с самых бедных слоёв населения, он может и должен вводиться региональными органами власти, и он должен дать ощущение налогоплательщику, что он платит налог и, соответственно, должен начинать предъявлять требования к качеству дорог и обслуживанию.

Вопрос: Насколько отмена налога с продаж и возврат к взиманию сборов на образовательные нужды, на автопарковку и т. д. поможет залатать бюджетные дыры регионов?

Курляндская: Действительно, при введении налога с продаж регионы должны были отменить целый ряд местных налогов и сборов. Самым значимым из них был сбор за уборку территорий. Этот сбор по своей сути был оборотным налогом, его ставка доходила до 2% от валового оборота налогоплательщика, независимо от того, какая у него была рентабельность, и он приносил в бюджет средств даже больше, чем налог на ЖКХ. Возвращение этого и других, отмененных в связи с введением налога с продаж местных налогов, наверное, поможет залатать дыры. Но обойдется это ценой дополнительного несправедливого бремени на бизнес, особенно малый и развивающийся, который еще не стал прибыльным.

Вопрос: Как в результате децентрализации изменится соотношение регионов доноров и регионов-реципиентов? Кто что приобретет, и кто что в связи с этим потеряет? Извечный конфликт между богатыми и бедными.

Курляндская: Решение относительно сокращения разрыва между богатыми и бедными регионами является решением политическим. Если мы увеличим отчисления от федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты всех субъектов РФ по единым нормативам, то богатые от этого выиграют значительно, а бедные совсем чуть-чуть. И на финансовую помощь в федеральном бюджете после этого не останется денег. Для того, чтобы определить размер финансовой помощи, выделяемой каждому региону, необходимо изначально задать один из следующих параметров: можно установить, во сколько раз мы хотим сократить разрыв между самым бедным и самым богатым. Тогда необходимый объем финансовой помощи и способы её распределения будут производными величинами. Можно, как это сейчас делается, изначально установить объем финансовой помощи, и тогда остальные параметры станут производными (т. е. степень сокращения разрыва и список регионов-реципиентов, которым хватило этой помощи). Но это должно быть политическим решением. На сегодняшний день политическое решение состоит в том, что в ежегодном законе о федеральном бюджете выделяется некая сумма, которой готов пожертвовать федеральный уровень в пользу регионального, но никто не ставит задачи сокращения в заданное число раз степени неравномерности бюджетной обеспеченности. К сожалению, не ищется необходимый баланс между обеспечением самостоятельности и ответственности в проведении региональной налоговой политики и сокращением неравенства бюджетной обеспеченности. Не рассматриваются альтернативы политике предоставления финансовой помощи. Возможно, что вывезти людей из тех бесперспективных мест, куда они были заселены в советское время, окажется более дешевым мероприятием, чем предоставлять этим местам ежегодно финансовую помощь, чтобы довести их бюджетную обеспеченность с нуля до уровня средней по России.

Вопрос: У нас есть некоторые национальные республики, у которых сложились индивидуальные межбюджетные отношения с Федерацией, которые им позволяют оставлять большую часть доходов у себя. Как с этим быть?

Курляндская: Сейчас это уже не так. Раньше у Татарстана и Башкортостана нормативы зачисления федеральных налогов в их бюджеты были иные, чем по всем остальным субъектам Федерации. В основном за счет НДС и акцизов на нефть и газ. А сейчас за ними закрепляются такие же нормативы, как по всем субъектам Федерации. Но чтобы переход в разряд равноправных для них не оказался шоком, им в течение переходного периода предоставляется дополнительная финансовая помощь, которая с каждым годом в течение 5 лет сокращается.