[1]
Проблемы интеграции субъектов Российской Федерации
Субъектный состав Российской Федерации является одним из основных признаков федеративного устройства и обусловливает особенности состояния федеративных отношений.
С укреплением федеральной власти и централизацией компетенции важным направлением федеральной политики стали вопросы улучшения управляемости страной и совершенствования государственно-территориального устройства.
До 2001 года вопросы реформирования государственно-территориального устройства Российской Федерации рассматривались преимущественно в теоретической плоскости. Помимо норм Конституции Российской Федерации о возможности изменения границ, принятии и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, не существовало никакого правового регулирования.
Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» определил основные принципы совершенствования государственно-территориального устройства страны через объединение соседствующих субъектов Российской Федерации, либо посредством присоединения новых государственных образований.
Принятие закона предопределило невозможность отделения, выхода субъектов Российской Федерации из состава Российской Федерации. Это законодательное решение окончательно прекратило процесс центробежных тенденций, позволило «поставить точку» в дискуссиях о суверенизации и отделении некоторых регионов.
Законом также был остановлен процесс разъединения ряда субъектов Российской Федерации по национальному признаку, были прекращены настроения относительно приобретения государственности отдельными народностями и национальностями.
Основным достижением Федерального закона стало то, что он позволил решать проблемы совершенствования территориальной структуры Российской Федерации посредством объединения субъектов Российской Федерации. Было найдено решение одной из длительно существовавших проблем сложносоставных субъектов Российской Федерации - о взаимоотношениях краев и областей с входящими в их состав автономными округами.
Интеграция некоторых субъектов Российской Федерации и образование на их основе новых - это важная задача современного этапа развития федеративных отношений. Обусловлена она исторической, географической, природно-ресурсной, демографической и языковой общностью, политическими, экономическими и иными интересами двух и более субъектов Российской Федерации. Основой объединения стали направления выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и повышение уровня благосостояния проживающих в них граждан.
При широком круге существующих сегодня концепций укрупнения субъектов Российской Федерации ни одна из них не является превалирующей и не поддержана руководством страны. Четко выдерживается позиция закона о том, что основой объединения субъектов должна стать задача - повышения уровня жизни населения в объединяемых регионах.
Таким образом, созданы политические и правовые условия и механизмы изменения территориального состава страны. А в отсутствие конечных целей процесса укрупнения субъектов Российской Федерации сохраняется риск, что применение этих механизмов не будет эффективным, отвечать целям повышения уровня социально-экономического развития региона и жизни населения.
Зарубежный опыт показывает, что в состав современных федераций входит различное число субъектов - в США насчитывается 50 субъектов федерации, в Австралии - 6, в Канаде - 10, в Австрии - 9, в Германии - 16, в Бельгии - 3, в Индии - 25, в Швейцарии - 26. При этом отсутствуют какие-либо экономические и юридические критерии оптимальной численности субъектов федерации. Основой количественного состава субъектов зарубежных федераций всегда остаются политические, правовые, национальные и экономические критерии, которые обусловлены историческим путем развития каждого конкретного федеративного государства.
Россия имеет свой уникальный опыт, идет по собственному пути развития и в вопросах внутренней политики должна руководствоваться в первую очередь своими особенностями, а уже после этого учитывать опыт других стран.
Накопленный в России опыт показывает, что процесс укрупнения субъектов крайне непростой, требующий постоянного мониторинга достижения поставленных целей и задач. В связи с этим, в Совете Федерации создана рабочая группа по изучению практики реализации федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации, по итогам работы которой можно сделать ряд выводов.
Негативным моментом является неопределенность и длительность сроков переходных периодов, и соответственно затягивание процесса образования новых субъектов Федерации. В частности, реальный переходный период образования Пермского края продлился долго. В соответствии с законом отдельные позиции переходного периода в финансово-бюджетной сфере сохраняются вплоть до 2008 года. Таким образом, более трех лет новый субъект находится в неопределенном состоянии, что может негативно сказаться на решении социальных и иных проблем граждан.
Поэтому существенным в части сроков и особенностей переходного периода является необходимость скорейшего формирования правовой базы нового субъекта Российской Федерации, что предусматривает сокращение сроков и принятие Устава, а также основных законов.
Другим немаловажным фактором является неопределенность в понимании особого статуса автономного округа, как административно-территориальной единицы после объединения. Понятие особый статус может отражать несколько аспектов, в зависимости от каждого конкретного случая. Это может быть национальный аспект, то есть придание особого статуса территории по национальному признаку, либо территориальный аспект - выделение муниципального образования, либо экономический аспект - предоставление особых льгот, целевое финансирование развития территории. В итоге предоставление особого статуса имеет целью сохранение и повышение уровня жизни населения граждан, проживающих на территории с особым статусом и смягчение последствий перехода к управлению новым субъектом. Пока что, единственным стимулом в этом деле является Указ Президента издаваемый накануне.
В отсутствие нормативного акта на федеральном уровне, определяющего значение административно-территориальной единицы с особым статусом, возможно разрешение данной неопределенности в базовых законах, устанавливающих общие принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, а также в уставных документах объединяющихся субъектов. В частности, в Пермском крае предусмотрено создание специального органа - Министерства (департамента) по делам Коми-Пермяцкого округа, как структурного подразделения, осуществляющего деятельность на территории территориальной единицы с особым статусом.
Одним из факторов эффективности объединительного процесса могло бы стать предоставление новым субъектам Российской Федерации ряда льгот на переходный период, что позволит в ускоренном порядке достичь целей выравнивания уровня жизни и решения социально-экономических проблем. Закрепление этих льгот целесообразно в соответствующих законодательных актах, а не в подзаконных нормативных документах.
Важным является оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на территории нового субъекта Российской Федерации, своевременная их реорганизация.
Существенным фактором является выработка специальных механизмов взаимодействия и преодоления разногласий между органами государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации. Отсутствие согласованной позиции по ряду вопросов приводит к затягиванию процесса принятия решений, нарушению прав и свобод граждан. Одним из вариантов разрешения подобных ситуаций может и должно стать активное участие в координации деятельности в нем полпредов Президента. В настоящее время их роль незначительна.
Достижение конечной цели объединения субъектов Российской Федерации должно быть детально экономически обосновано. В итоге укрупнения должен быть создан самодостаточный, экономически мощный регион. В настоящее время объективной системы оценок достижения такого состояния не существует.
Весь комплекс реформ в области политической, правовой, экономической, избирательной систем и административно-территориального устройства направлен на повышение эффективности власти и оптимизации управления. Дело в том, что нигде, ни в Калифорнии, ни в Виржинии, ни в Техасщине - губернатор не отвечает головой за сев озимых и подготовку к отопительному сезону. Американская машина власти так отлажена, что способна функционировать в автоматическом режиме. И кто бы ни стоял у власти чувствительных сбоев она не дает.
Российские же регионы управляются вручную, следовательно, каковы эти руки таков и результат. Это подтверждает и новый порядок формирования глав субъектов и последняя встряска правительства, пусть даже с метаморфозами в ней семейственности.
Создание системы мониторинга объединительного процесса, стало необходимым элементом алгоритма его осуществления. Мониторинг правоприменительной практики показывает, что требует законодательного регулирования вопрос о пределах укрупнения субъектов Российской Федерации. Необходимы законодательные инструменты защиты от «стихийного» укрупнения и возможностей создания «гипер-регионов» на базе нескольких субъектов, принявших решение об объединении, концентрирующих основные электоральные и экономические ресурсы.
Несмотря на то, что объединение субъектов страны сугубо добровольный процесс, инициатива которого исходит от них самих, федеральные органы государственной власти являются непосредственными участниками принятия конечного решения. В этой связи необходима разработка концепции развития федеративных отношений, призванной закрепить целостное видение перспектив модернизации государственно-территориального устройства на ближайшую перспективу (до 15 лет), а также стратегию и приоритеты укрупнения субъектов Российской Федерации.
Для территориальной структуры российского государства важное значение приобретает институт представительства социальных интересов в рамках органов государственной власти и процедур их деятельности. Представительство в основном отлажено, свидетельство чему сам Сенат. Под эгидой Совета Федерации активно действует Совет законодателей. В федеральных округах используются разные формы объединения законодательных и исполнительных органов соответствующих субъектов Российской Федерации. В ЦФО даже действует Координационный Совет юридических служб.
Однако в структуре федеральных органов исполнительной власти не
полностью отражено отраслевое (функциональное) представительство соответствующих органов субъектов Российской Федерации. Многочисленные комиссии не компенсируют этот недостаток, равно как и национальный фактор.
Будем надеяться, что назначение министром регионального развития РФ многоопытного и настойчивого реформатора с расширенными полномочиями вместо ЖКХ, восполнит эти пробелы не только объединительного процесса, но всей региональной политики и федеративных отношений.
1 Первый заместитель Председателя Комитета СФ по делам Федерации и региональной политике, Член Совета Европы, д. э.н., профессор
