Некоторые особенности трансфертного механизма в РФ

Некоторые особенности трансфертного механизма в рф

(на примере регионов Сибирского Федерального Округа).

Институт Экономики и ОПП СО РАН, Новосибирск

Catya_postnikova@ mail.ru

Одним из направлений региональной политики является поддержка регионов из федерального бюджета. Безвозмездные перечисления в консолидированные бюджеты регионов со стороны федерального бюджета осуществляются по следующим направлениям:

-  дотации (код бюджетной классификации 2003г.- 3020100);

-  субвенции (код 3020200);

-  средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (код 3020300);

-  субсидии (код 3020400).

Одной из форм поддержки являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (трансферты)[1]. Для оказания такого вида помощи регионам в федеральном бюджете создан специальный фонд – Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Фонд образован в 1994г. в соответствии с п.8 Указа Президента РФ от 01.01.01 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году". Целью создания данного фонда было распределение финансовой помощи регионов в соответствии с едиными для всех регионов правилами, которые должны были исключить существовавший до этих пор субъективизм в распределении финансовой помощи.

В настоящее время по масштабам перечислений финансовая помощь, оказываемая из ФФПР, является самой значительной из всех безвозмездных перечислений. Ее доля в 2003 г. составляла в целом по стране – 44,6% от общего объема безвозмездных перечислений, а аналогичная цифра по Сибирскому федеральному округу (СФО) – почти 60%.

Получателями трансфертов в последние годы (гг) является 70-71 регион, т. е. практически у 80% субъектов Российской Федерации бюджетная обеспеченность ниже среднего по стране уровня. Причем почти четверть всего объема финансовой помощи из ФФПР приходится на субъекты, входящие в Сибирский федеральный округ. Из 16 субъектов Сибирского федерального округа только Красноярский край не получал финансовую помощь из ФФПР.

Целью работы является исследование существующей модели трансфертного механизма с точки зрения выравнивания региональной бюджетной обеспеченности.

1. Содержание и последствия реализации трансфертного механизма в РФ

Методические вопросы. В течение всего периода существования ФФПР методика предоставления финансовой помощи постоянно претерпевала изменения. Современный механизм сформирован на базе новой Концепции межбюджетных отношений [4] и существует с 2001г. Целью распределения финансовой помощи в соответствии с методиками гг. является «выравнивание доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации» [3].

Современный механизм распределения финансовой помощи основан на делении объема фонда на две части. Первая часть фонда распределяется пропорционально отклонению приведенных к сопоставимому виду уровней бюджетной обеспеченности субъектов от среднероссийского значения данного показателя. Вторая часть фонда распределяется таким образом, чтобы довести уровень бюджетной обеспеченности наименее обеспеченных регионов после распределения первой части трансферта до максимально возможного уровня. При этом средства фонда делятся на эти части в пропорции 8:2.

В 2004 г. в методику распределения финансовой помощи была введена третья часть расчетов, необходимая для того, чтобы корректировать расчетные значения объема средств ФФПР с «целью обеспечения стабилизации распределения средств Фонда и повышения достоверности бюджетного планирования консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации» [3]. Отклонение в объеме трансферта каждого региона после проведения таких расчетов не должно превышать 15% от объема трансферта, перечисленного в регион в предыдущем году.

В соответствии с методикой объем трансферта, перечисляемого в регион, зависит от величины базового уровня бюджетной обеспеченности (УБО) этого региона.

Базовый уровень бюджетной обеспеченности или, по-другому, уровень реальной бюджетной обеспеченности (до распределения ФФПР)[2] является относительной величиной и характеризует бюджетную обеспеченность регионов по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем; определяется двумя показателями: индексом налогового потенциала и индексом бюджетных расходов. Остановимся на их анализе.

1. Индекс налогового потенциала (ИНП). Данный индекс является «относительной (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) количественной оценкой возможностей экономики региона, с учетом ее уровня и структуры развития, генерировать налоговые доходы, поступающие в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации» [3].

ИНП равен произведению рассчитанной определенным образом величины добавленной стоимости и так называемого отраслевого коэффициента.

Величина добавленной стоимости определяется как средняя за три года добавленная стоимость отраслей[3] экономики данного субъекта в расчете на душу населения, отнесенная к российскому значению этого показателя. Например, для расчета величины трансферта 2004г. учитывается добавленная стоимость за гг.

Отраслевой коэффициент или «поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики данного субъекта Российской Федерации» может быть интерпретирован, как объем налоговых ресурсов, который может быть обеспечен единицей продукции данного региона с учетом структуры его экономики по отношению к среднему по Российской Федерации уровню. Например, отраслевой коэффициент Томской области в 2004г. равнялся 1,134, а Алтайского края – 0,857.

2. Индекс бюджетных расходов (ИБР) характеризует стоимость стандартного набора бюджетных услуг и необходим для сопоставления бюджетной обеспеченности по регионам. Индекс рассчитывается как отношение бюджетных расходов субъекта РФ на душу населения к аналогичному показателю в целом по стране. При расчете данного индекса используются нормативные расходы по следующим отраслям: жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность и противопожарная служба, управление, а также расходы на реализацию Федерального закона «О ветеранах».

Значения ИНП и ИБР для России в целом принимаются равными единице.

Базовый уровень бюджетной обеспеченности региона i находится как:

, (1)

где ИНПi – индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской Федерации i;

ИБРi – индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской Федерации i;

Ni – численность населения данного субъекта Российской Федерации i;

a – средний по субъектам Российской Федерации уровень налоговых доходов в расчете на душу населения, прогнозируемый на соответствующий год (руб./чел.).

Величину, находящуюся в числителе формулы (1) - ИНПi . Ni . a, называют, в соответствии с методикой, валовыми налоговыми ресурсами региона. Она является «основанной на объеме и структуре валового регионального продукта оценкой потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта российской Федерации в прогнозируемом году» [3].

Для сопоставления валовых налоговых ресурсов регионов, их значения делятся на индекс бюджетных расходов. Это дает возможность привести значения валовых налоговых ресурсов регионов к единым (среднероссийским) ценам бюджетных услуг.

Трансферт получают только те субъекты, уровень бюджетной обеспеченности которых ниже 1.

Для сопоставления бюджетной обеспеченности регионов после распределения средств ФФПР со средним по стране уровнем рассчитывают итоговый уровень бюджетной обеспеченности регионов или, по-другому, уровень бюджетной обеспеченности после распределения трансфертов. Возможны два подхода к определению этого показателя.

В соответствии с первым подходом, используемым в официальных расчетах, итоговый уровень бюджетной обеспеченности определяется по формуле:

, (2)

где Ti – объем трансферта данному субъекту Российской Федерации i.

Второй подход использует следующую формулу:

(3)

где ФФПР - общий объем средств фонда финансовой поддержки регионов;

Nрф – численность населения Российской Федерации.

Из формулы (2) видно, что в качестве среднего по стране уровня доходов в официальных расчетах выступают только налоговые доходы (без учета поступивших трансфертов из ФФПР). Тем самым, в официальных расчетах итоговую бюджетную обеспеченность региона соотносят со старой средней по стране величиной бюджетной обеспеченности. В результате, ее уровень завышается.

При расчете итогового уровня бюджетной обеспеченности по формуле (3) бюджетная обеспеченность региона соотносится с новой средней по России – налоговые доходы плюс поступившие трансферты, - которая с очевидностью выше старой. На наш взгляд, более корректно для определения итогового уровня бюджетной обеспеченности использовать формулу (3).

Оценка региональной сбалансированности бюджетной обеспеченности. Оценим последствия реализации современного трансфертного механизма с точки зрения выравнивания бюджетной обеспеченности (таблица 1).

Таблица 1. Коэффициент вариации показателя бюджетной обеспеченности (88 субъектов РФ), %
	2001г.	2002г.	2003г.	2004г.*
До распределения трансфертов	71,1	72,0	77,9	86,0
После распределения трансфертов	53,1	51,4	59,6	69,5

*89 субъектов (с учетом Чеченской Республики)

Из таблицы видно.

Вариация уровня бюджетной обеспеченности до распределения трансфертов в каждом году выше, чем итогового уровня бюджетной обеспеченности. В тенденции коэффициент вариации уровня бюджетной обеспеченности как до распределения трансфертов, так и после возрастает. Сбалансированность после распределения трансфертов в 2004г. практически равна показателю сбалансированности до распределения трансфертов в 2001г[4].

Дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности год от года возрастает. Причем, усиливаются различия в бюджетной обеспеченности как до, так и после распределения трансферта. В итоге, затратив на трансфертную политику за четыре года около 600 млрд. руб., различия в бюджетной обеспеченности регионов в 2004г. после распределения финансовой помощи достигли тех же значений, какие были в 2001г., до распределения трансферта. Таким образом, современный трансфертный механизм не нацелен на решение проблемы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в перспективе.

2. Анализ сбалансированности бюджетной обеспеченности на уровне субъектов СФО

Проанализируем сбалансированность бюджетной обеспеченности регионов Сибирского федерального округа в двух аспектах:

1.  В какой степени средний по округу уровень бюджетной обеспеченности приближается к среднероссийскому значению.

2.  Какова дифференциация показателя уровня бюджетной обеспеченности внутри округа.

Сопоставление СФО и РФ. На рисунке 1 приведены графики бюджетной обеспеченности регионов СФО в целом. Уровень бюджетной обеспеченности после распределения трансфертов рассчитан по формулам (2) и (3). Уровень бюджетной обеспеченности страны в целом как до, так и после распределения трансфертов равен 1.

Видно следующее:

-  В тенденции бюджетная обеспеченность регионов Сибирского федерального округа как базовая, так и с учетом распределения трансфертов, по отношению к среднероссийскому значению показателя ухудшается.

-  Уровень бюджетной обеспеченности после распределения трансфертов в 2004 г. практически достиг значения соответствующего показателя до распределения трансфертов в 2001 г.

Таким образом, несмотря на мощные финансовые потоки из ФФПР, относительное положение регионов Сибирского федерального округа по отношению к среднему по стране показателю не улучшилось. Отставание уровня бюджетной обеспеченности за счет собственных доходов в 2001г. составляло 26,6% от уровня Российской Федерации, а в 2004г., уже после распределения трансфертов – 25,6%.

Дифференциация бюджетной обеспеченности регионов СФО. Реализация трансфертной политики в 2004г. на уровне СФО представлена в таблице 2. Регионы в таблице расположены в порядке возрастания уровня бюджетной обеспеченности до распределения трансфертов. Так как, третья часть расчетов – стабилизирующих расчетов, была введена в трансфертный механизм только в 2004г., то для анализа будем рассматривать объем трансфертов в регионы до проведения стабилизирующих расчетов и после. Итоговый уровень бюджетной обеспеченности рассчитан в соответствии с формулой (3).

Таблица 2. Бюджетная обеспеченность в 2004г.
Субъекты Российской Федерации, входящие в Сибирский федеральный округ	Валовые налоговые ресурсы на чел. с учетом ИБР, руб.	Уровень бюджетной обеспеченности до распределе-ния трансфертов	До проведения третьей части расчетов	Уровень бюджет-ной обеспеченности с учетом трансфертов после проведе-ния стабилизи-рующих расчетов
Величина трансферта на чел. с учетом ИБР, руб.	Совокупный ресурс (налоговый плюс трансферт) на человека с учетом ИБР, руб.	Уровень бюджет-ной обеспе-ченности с учетом транс-фертов
1	2	3	4	5	6	7
Усть-Ордынский Бурятский а. о.	1125,55	0,099	6524,00	7649,55	0,608	0,551
Республика Тыва	1287,98	0,113	6361,57	7649,55	0,608	0,550
Агинский-Бурятский а. о.	1327,67	0,117	6321,88	7649,55	0,608	0,609
Республика Алтай	1399,33	0,123	6250,22	7649,55	0,608	0,556
Эвенкийский а. о.	1598,97	0,141	6050,58	7649,55	0,608	0,596
Таймырский (Долгано-Ненецкий) а. о.	1890,45	0,166	5759,10	7649,55	0,608	0,605
Алтайский край	4150,82	0,365	3498,73	7649,55	0,608	0,608
Республика Бурятия	4299,95	0,378	3349,60	7649,55	0,608	0,632
Читинская область	5518,09	0,486	2131,46	7649,55	0,608	0,680
Омская область	5895,21	0,519	1761,03	7656,24	0,608	0,583
Новосибирская область	6986,52	0,615	1409,56	8396,07	0,667	0,662
Республика Хакасия	7332,30	0,645	1298,19	8630,49	0,685	0,677
Кемеровская область	8751,60	0,770	841,08	9592,68	0,762	0,741
Томская область	8950,05	0,788	777,17	9727,21	0,773	0,773
Иркутская область	9323,79	0,821	656,80	9980,59	0,793	0,769
Красноярский край	13717,97	1,207	0,000	13717,97	1,090	1,090
Сибирский федеральный округ	7698,83	0,678	1738,77	9437,6	0,750	0,744
коэффициент вариации по субъектам СФО, %		57,16			19,17	20,22

Из таблицы 2 видно, что до проведения третьей части расчетов максимальные объемы трансфертов действительно поступают в наименее обеспеченные регионы и постепенно сокращаются на пути к более обеспеченным бюджетными средствами регионам. В результате у первых 10 регионов наблюдается абсолютное выравнивание бюджетной обеспеченности на уровне 0,608. Ранги регионов в колонках 3 и 6 сохраняются.

После проведения третьей части расчетов, уровень бюджетной обеспеченности большинства регионов Сибирского федерального округа сократился. Это означает, что до проведения этой части расчетов, большинству регионов СФО предполагалось перечислить большие объемы трансфертов. Более того, ранги регионов в колонке 6 изменились по сравнению с колонкой 3. Коэффициент вариации уровня бюджетной обеспеченности регионов Сибирского федерального округа до проведения стабилизирующих расчетов меньше, чем после. Таким образом, третья часть расчетов, обеспечивая стабильность распределения финансовой помощи для каждого региона по годам, ведет к усилению дифференциации регионов по уровню бюджетной обеспеченности.

Необходимо отметить, что в проекте Методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2005 г., помимо прочих изменений, разработчики отказались от проведения третьей части расчетов.

3. Оценка влияния налогового потенциала региона на объем трансферта

Из методики распределения средств ФФПР следует, что увеличение ИНП региона ведет к сокращению объема трансферта в этот регион. Представляет интерес количественная оценка этой зависимости. Для этого проведем экспериментальные расчеты на примере регионов Сибирского федерального округа. В расчетах значения индекса налогового потенциала во всех регионах округа были увеличены при прочих равных условиях на 10п. п.[5] по отношению к фактическому значению. Определим новые значения объема трансферта в регионы в 2004г. и сравним их с первоначальными[6]. После проведения соответствующих расчетов получим следующее:

1)  Во всех субъектах, кроме регионов, входящих в СФО, объем трансферта увеличился. Причем в регионах, получающих только первую часть трансферта, это увеличение одинаково и составляет 3,07%. В регионах получающих как первую, так и вторую часть трансферта и не входящих в СФО, максимальный выигрыш от увеличения налогового потенциала регионов Сибири превышает 6%.

2)  Объем трансфертов во все субъекты СФО сократился. Интересен тот факт, что сокращение трансферта в эти субъекты тем больше, чем выше их бюджетная обеспеченность. Так, финансовая помощь из ФФПР, направляемая в наиболее обеспеченный из получающих трансферт регионов - Иркутскую область, сократилась на 44%.

3)  Возросло число регионов, получающих вторую часть трансферта. Минимальная бюджетная обеспеченность регионов после распределения трансферта в целом по стране также возросла.

Таким образом, увеличение налогового потенциала, с точки зрения объема предоставляемых из федерального бюджета трансфертов, выгодно всем субъектам РФ, за исключением тех, в которых это увеличение произошло. Следовательно, существующий трансфертный механизм в некотором смысле поощряет регионы с низким налоговым потенциалом. Этот факт может быть также подтвержден реальным примером.

В официальных расчетах объема трансферта на 2002 г. в двух автономных округах (Усть-Ордынском Бурятском и Корякском (ДФО)) индекс налогового потенциала был рассчитан на основе добавленной стоимости только за 1999 г, а не за два года (), как того требовала официальная методика. Тем самым, в этих субъектах значения ИНП были занижены. В результате, Корякский автономный округ получил трансферта больше на 25%, а Усть-Ордынский Бурятский автономный округ – на 4%. Увеличение объема трансферта в этих субъектах привело к сокращению трансфертов в остальных субъектах, причем в наибольшей степени пострадали ближайшие соседи этих автономных округов.

4. Выводы

1.  Методика предоставления финансовой помощи регионов из ФФПР постоянно корректируется. Причем, иногда разработчики отказываются от новаций уже в следующем году. Одновременно общая идеология предоставления такого вида помощи остается неизменной.

2.  Результаты современной трансфертной политики нельзя назвать удовлетворительными. Диспропорции, касающиеся уровня бюджетной обеспеченности, год от года только усиливаются.

3.  Современный трансфертный механизм не только не направлен на развитие экономического и налогового потенциала регионов, но на деле он построен таким образом, что фактически поощряет регионы с низким налоговым потенциалом.

4.  Объем финансовой помощи, направляемый в регионы Сибирского федерального округа, является одним из самых больших по стране. Несмотря на это, относительное положение регионов округа по уровню бюджетной обеспеченности за последние четыре года не улучшилось.

Использованная литература:

1.  , Швецов и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 1997.

2.  Лавровский дифференциации и подходы к ее ослаблению в РФ// Экономический журнал Высшей школы экономики №4 2003.

3.  Методики и результаты расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2001г.-2004г. Департамент межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации, М., гг.

4.  Постановление Правительства РФ N 862 от 01.01.01 года "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в годах"

5.  Информационный ресурс: http://www. *****

[1] В 2002 году термин «трансферты» в бюджетной классификации РФ был заменен термином «дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности». В тексте статьи будет использоваться термин «трансферты»

[2] В соответствии с методиками гг., в методике 2001г. данный показатель носил название – «Реальная бюджетная обеспеченность (отношение ИНП к ИБР)»

[3] Из расчета исключается добавленная стоимость страхования, а также продукция сельскохозяйственной отрасли, произведенная населением.

[4] Прогноз такого развития событий был дан в [2].

[5] Увеличение ИНП на 10 п. п. носит условный характер. Причины увеличения индекса налогового потенциала в статье не рассматриваются. Но необходимо отметить, что для того чтобы добиться увеличения налогового потенциала на 10 п. п., добавленная стоимость в регионах Сибири должна увеличиться на 30-40% в одном из годов.

[6] В связи с тем, что стабилизирующая часть методики распределения трансфертов просуществовала только один год, в экспериментальных расчетах она опускается.