МЕТОДИКА ГЕНДЕРНОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНОГО АКТА (УПРАВЛЕНЧЕСКОГО РЕШЕНИЯ)
(разработана на основе канадского опыта)
Введение
Гендерный анализ является важной составляющей государственного управления в современных развитых государствах. Провозглашенное в большинстве развитых стран еще в середине прошлого века полное равенство прав мужчин и женщин зачастую не может быть достигнуто на практике. Поэтому представителям государственной власти при принятии нормативных актов и выработке основ государственной политики необходимо осуществлять гендерный анализ предполагаемых действий и документов.
Методика проведения гендерной экспертизы нормативных актов и управленческих решений, принимаемых органами власти, пока не получила в России широкого распространения. Во многом это объясняется как менталитетом российских граждан (в сознании не только мужчин, но и женщин укрепился стереотип, согласно которому женщина изначально «запрограммирована» на невозможность достижения равных с мужчиной результатов своей деятельности, даже если формально у них одинаковые права), так и экономическими трудностями, преодоление которых является приоритетным и для граждан, и для государства, в отличии от обеспечения равенства прав и возможностей граждан независимо от пола.
Вместе с тем, деятельность по изучению гендерных проблем в России все же осуществляется, хотя и в значительно меньших масштабах, чем в Канаде. Есть и методика проведения гендерного анализа законопроектов. К сожалению, она практически не применяется в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Немногочисленные гендерные экспертизы законов проводились в РФ в научных целях различными исследовательскими организациями. Их результаты были обнародованы, но они имеют рекомендательных характер и не обязательны для органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Представляется, что только осознание на государственном уровне необходимости учета гендерных факторов в управлении может коренным образом изменить ситуацию с обеспечением гендерного равенства в России. В этой связи представленная ниже методика гендерной экспертизы нормативных актов (управленческих решений), разработанная с учетом аналогичной методики, применяемой в Канаде, предлагается к использованию в органах государственной власти и органах местного самоуправления России в процессе их нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Следует отметить, что гендерной экспертизе подлежат не все нормативные и правоприменительные акты, а лишь те, которые могут оказать различное влияние на граждан по гендерному признаку.
Этапы гендерной экспертизы
I. Постановка проблемы
На данном этапе необходимо изучить взаимосвязь нормативного акта (управленческого решения) с реальной действительностью, для чего используются статистические данные или проводятся специальные опросы в рамках данной экспертизы, а также аналитическая работа, направленная на установление возможных причин проблемы, взаимосвязи ее с иными факторами, преодоление возможной предвзятости экспертов и т. д. Можно использовать результаты социологических опросов по теме исследования (или близких к ней), однако такая социология не всегда достоверно отражает ситуацию, поэтому должна использоваться с определенными предосторожностями.
При постановке проблемы необходимо особо учитывать гендерные аспекты, это же необходимо делать и при проведении опросов. В последнем случае желательно не только проводить деление опрашиваемых на мужчин и женщин, но и учитывать иные факторы (например, возраст, работу (есть она или нет), уровень образования, наличие детей, семейный статус и т. д.).
Ключевые вопросы:
1) Сущность проблемы?
2) В чем заключаются причины возникновения проблемы?
3) Изменяется ли сущность проблемы, если подходить к ней с разных позиций (с точки зрения мужчины, с точки зрения женщины)?
4) Какие обстоятельства влияют на сущность проблемы?
5) Может ли проблема при первом приближении быть решена путем внесения корректив с учетом гендерных факторов?
II. Определение возможных результатов принимаемого нормативного акта (управленческого решения)
На данном этапе необходимо проанализировать возможные результаты принятия нормативного акта, исследовать, как повлияет его принятие на правовое и фактическое положение женщин и мужчин. При этом также надо учитывать возрастные факторы, социальное положение и т. д.
Ключевые вопросы:
1) Каковы могут быть результаты вступления в силу принимаемого нормативного акта (управленческого решения)?
2) Нарушаются ли при этом принципы гендерного равенства?
3) Возможно ли избежать наступления негативных с точки зрения гендерного равенства результатов?
4) Нужно ли для этого менять данный акт (управленческое решение) или необходимо принять другой нормативный акт?
III. Определение непосредственного объекта исследования и информационных ресурсов
В анализируемом нормативном акте (управленческом решении) необходимо сначала попытаться выделить нормы, где упоминаются термины с гендерной нагрузкой (например, «женщина», «мужчина», «пол», «материнство», «отцовство» и т. д.). Следует отметить, что в большинстве российских нормативных правовых актов они отсутствуют.
Затем выделяются те нормы, которые не содержат непосредственно гендерно-выраженных терминов, но при этом прямо или косвенно могут по-разному повлиять на правовое положение мужчины или женщины.
К информационным ресурсам в данном случае относятся различные источники, имеющие отношение к исследуемой проблеме (это могут быть материалы средств массовой информации, Интернета, нормативные акты, судебные решения и т. д.). На данной стадии анализа необходимо также решить вопрос о привлечении дополнительных консультантов.
Ключевые вопросы:
1) Какие термины и понятия в объекте исследования имеют гендерную нагрузку (прямо либо косвенно)?
2) Какие информационные ресурсы помимо текста нормативного акта (управленческого решения) могут содержать информацию о гендерных проблемах в данной сфере?
3) Достаточны ли эти источники для получения объективных и всесторонних результатов в рамках проводимого исследования?
4) Можно ли доверять данным источникам информации (в последнее время такой источник информации как Интернет не всегда содержит проверенные и достоверные данные)?
IV. Анализ норм правового акта (положений принимаемого управленческого решения)
На данном этапе необходимо, во-первых, проанализировать все нормы правового акта (положений принимаемого решения), которые в той или иной степени затрагивают права лиц того или иного пола. Если нет прямого упоминания гендерных терминов, выявить косвенные факторы дискриминации.
Во-вторых, определить механизмы дальнейшего наблюдения за решением выявленной гендерной проблемы. В случае невозможности выявления проблемы в настоящее время, определить механизмы наблюдения за процессом реализации нормативного акта (управленческого решения), т. к. именно практическая реализация нормативного акта или управленческого решения зачастую влечет за собой нарушение принципов гендерного равенства, которые невозможно было предусмотреть в процессе его разработки.
Ключевые вопросы:
1) Каково значение гендерно-выраженных норм данного нормативного акта положений (управленческого решения)?
2) Могут ли нормы, не имеющие непосредственного гендерного содержания, влиять определенным образом на положение различных гендерных групп?
3) Каковы последствия принятия/ действия данного нормативного акта (управленческого решения) для различных гендерных групп – женщин, мужчин, мальчиков, девочек?
4) Если однозначных выводов о гендерном воздействии нормативного акта (управленческого решения) нельзя сделать на настоящем этапе, какие наблюдения и исследования необходимо провести в дальнейшем?
V. Институциональный анализ механизмов обеспечения гендерного равенства, заложенных в рассматриваемом нормативном акте (управленческом решении)
Каждое право должно рассматриваться сквозь призму действий уполномоченных должностных лиц, обеспечивающих его реализацию. Поэтому на данном этапе предлагается составить перечень государственных органов, должностных лиц, занимающихся данной проблемой, и провести анализ их деятельности.
Указанные органы и лица должны быть разделены на уровни (федеральный, региональный и т. п.) и по своим функциям.
Когда роль каждого органа и должностного лица в обеспечении гендерного равенства будет определена, необходимо установить, как органы и должностные лица на разных уровнях взаимодействуют между собой для решения гендерных проблем.
В рамках данного этапа необходимо также отметить, какие гендерно-выраженные нормы рассматриваемого акта (управленческого решения) успешно реализуются на практике.
Таким образом, должен быть очерчен механизм действия рассматриваемого нормативного акта, результатом которого является соблюдение принципов гендерного равенства.
Для подготовки заключения на данном этапе можно:
- использовать судебную статистику;
- провести опрос общественного мнения, а при отсутствии достаточных средств – пилотное исследование;
- провести опрос экспертов;
- проанализировать иную информацию по теме исследования (например, сообщения в СМИ), где упоминается о фактах дискриминации в отношениях, регулируемых анализируемым нормативным актом.
VI. Соотношение норм рассматриваемого акта (управленческого решения) с нормами отечественного законодательства и международными правовыми актами
На данном этапе можно провести сравнительный анализ рассматриваемого нормативного акта с положениями Конституции РФ, федеральных законов, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (РФ ее ратифицировала) и т. д.
VII. Разработка вариантов предложений по корректировке нормативного акта (управленческого решения)
Если в результате проведенной гендерной экспертизы будет выявлена возможность наступления разных последствий для граждан в зависимости от пола (при этом положение одного из полов будет хуже) необходимо разработать варианты решения данной проблемы.
Предложения могут касаться изменений в нормативный акт (управленческое решение), либо указывать на необходимость разработки другого нормативного акта, восстанавливающего гендерное равенство в рассматриваемой ситуации.
В рамках данного этапа также могут быть предложены меры по дальнейшему наблюдению за процессом реализации нормативного акта (управленческого решения) в том случае, если в ходе производства гендерной экспертизы не представляется возможным установить результаты его воздействия на положение граждан по признаку пола.
VIII. Итоговый вывод и рекомендации
По результатам анализа необходимо дать характеристику нормативного акта (управленческого решения) с точки зрения соблюдения в нём принципов гендерного равенства, а также предложить возможные пути решения гендерных проблем, если они возникают или могут возникнуть в ходе реализации нормативного акта (управленческого решения).
IX. Информационная поддержка результатов проведенной экспертизы
Значение гендерной экспертизы в России при принятии нормативных актов и управленческих решений (на государственном уровне и на уровне местного самоуправления) возрастет при доведении её результатов до сведения общественности. На данной стадии уполномоченные субъекты (лица, проводящие экспертизу, или представители органов власти, по решению которых она проводится) должны определить, в каком объеме и для какой аудитории результаты гендерной экспертизы должны быть обнародованы.
Приложение. Примерная форма таблицы результатов гендерной экспертизы нормативного акта (управленческого решения).
ТАБЛИЦА
результаты гендерной экспертизы
Положение нормативного акта (управленческого решения) | Возможное или реальное гендерное воздействие на общественные отношения | Дальнейшие исследования по поставленной проблеме |
