Организационно-экономический механизм обеспечения экономической безопасности бюджетной системы России

На правах рукописи Исх. № 43/9-1976 От 12.05.2011 г.

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

Специальность 08.00.05 – экономика и управление народным
хозяйством (по отраслям и сферам деятельности, в т. ч.: экономическая безопасность)

Автореферат
диссертации на соискание
ученой степени кандидата экономических наук

Москва

2011

Диссертационная работа выполнена на кафедре экономического анализа, финансов и статистики ФГОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Научный руководитель:	доктор экономических наук, профессор
Официальные оппоненты:	доктор экономических наук, профессор ;
	кандидат экономических наук
Ведущая организация:	ФГОУ ВПО «Военный университет»

Защита состоится «16» июня 2011 г. в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.019.05 при ФГОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации» (, Москва, 117997).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Автореферат разослан «13» мая 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат экономических наук, доцент

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Создание экономики нового типа и проведение структурных реформ, обеспечивающих повышение качества жизни в условиях, созданных за последние годы в России, требует оценки ресурсного потенциала в достижении поставленных целей. Важнейшим показателем, отражающим финансовое обеспечение, роль государства в экономике и взаимодействие государства и бизнеса, является результативность государственных расходов. Наряду с другими полномочиями и инструментами экономической политики бюджетная политика является основным инструментом достижения намеченного результата. В этих условиях механизм обеспечения экономической безопасности бюджетной системы выступает одним из инструментов не только бюджетной политики, но и всей экономической политики, направленной на обеспечение национальной безопасности, стабильности в обществе.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каком направлении пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная система государства будет отвечать требованиям времени.

В связи с этим возникают проблемы обеспечения безопасного функционирования бюджетной системы, в основе которой лежит фундаментальная категория – финансовая безопасность, а последняя в условиях рыночных отношений представляет стержневую часть экономической безопасности страны и составляющих ее регионов – субъектов Российской Федерации.

Безопасное функционирование бюджетной системы предусматривает осуществление такой бюджетной политики, которая ориентировалась бы, прежде всего, на реализацию национальных экономических интересов страны.

Масштабы угроз и даже реальный урон, нанесенный экономической безопасности страны, выдвигают эту проблему на авансцену общественной жизни. Здесь недопустимы легкомыслие и попытки преуменьшить грозящие опасности. Речь идет не просто о различного рода классификациях опасностей – внешних и внутренних, долговременных и текущих. Принципиально важно раскрыть саму суть экономического, правового, организационного механизмов обеспечения экономической безопасности бюджетной системы и их влияние на состояние национальной безопасности, а также определить проблемы и пути совершенствования бюджетной системы.

В настоящее время активно ведется научный и прикладной поиск более совершенных форм организации управления бюджетной системой страны, сбора налогов и контроля над соблюдением бюджетного и налогового законодательства.

В этой связи актуальность исследования обусловливается объективной необходимостью поиска путей сокращения и нейтрализации экономических угроз в условиях устойчивой тенденции к расширению сфер проявления ряда бюджетных рисков, а также недостаточной разработанностью теории и методологии исследования механизмов обеспечения экономической безопасности в контексте бюджетных процессов в стране.

Именно это и предопределило выбор темы, логику и структуру данного диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. Проблемы безопасного функционирования бюджетной системы России привлекают пристальное внимание политиков, ученых и практических работников. Особенностью научного познания процессов обеспечения национальной безопасности через укрепление бюджетной составляющей является опосредованность ее рассмотрения в современной литературе, как правило, в рамках общей теории экономической безопасности. В частности, до настоящего времени недостаточно полно раскрыты методы и модели управления элементами бюджетной системы в целях повышения стабильности бюджетного процесса, не решена проблема оценки и учета специфических угроз в этой сфере, не рассмотрены основополагающие моменты в вопросах дефинирования ключевых категорий теории обеспечения безопасности бюджетной системы. Отдельные аспекты бюджетной системы и процессов, влияющих на экономическую безопасность, рассматриваются в научных трудах Л. И. Абалкина, А. И. Архипова, С. А. Асалиевой, А. М. Бабич, В. А. Богомолова, К. А. Бутаева, С. Ю. Глазьева, А. А. Горшкова, Л. А. Дробозиной, В. В. Ковалева, Г. А. Константинова, Г. В. Новикова, Г. Б. Поляка, С. А. Сабитовой, В. К. Сенчагова, В. Б. Христенко и др.

Следует выделить также работы и публикации отечественных и зарубежных экономистов, посвященные общим вопросам развития систем экономической и финансовой безопасности, в частности Л. И. Абалкина, Ю. И. Аболенцева, Т. Н. Агаповой, К. Л. Астапова, Э. Аткинсона, С. А. Афонцева, П. Я. Бакланова, Е. В. Балацкого, В. В. Бурцева, А. Н. Илларионова, Д. Кидуэлла, Г. В. Коржова, Г. М. Лонской, Г. Молла, Г. Моргентау, К. Мюрдоха, А. Г. Немцова, Е. А. Олейникова, Р. Петерсона, А. А. Прохожева, Д. Риккардо, А. В. Третьяка, Г. Ю. Трофимова, Дж. Фергюссона, Г. Г. Фетисова, Е. Г. Ясина, Н. Д. Эриашвили и др.

Правовые, социальные, политические вопросы обеспечения национальной и экономической безопасности рассматривались в трудах И. А. Аксенова, А. С. Александрова, А. И. Васильева, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, П. П. Баранова, О. А. Белькова, А. П. Герасимова, Д. Н. Демичева, В. М. Егоршина, Р. Ф. Идрисова, В. Я. Кикотя, В. В. Кириллова, А. Н. Коваленко, О. А. Колобова, Н. А. Колоколова, А. П. Кузнецова, В. В. Лаврова, Б. Н. Макеева, П. Н. Панченко, М. П. Полякова, Р. А. Ромашова, В. П. Сальникова, С. В. Степашина, К. А. Стрельникова, С. В. Тимофеева, А. В. Федулова, В. Л. Шульца и др.

Однако изучение научных работ, в которых затронуты проблемы экономической безопасности, не позволяет сделать вывод о комплексном подходе к исследованию вопросов совершенствования механизма обеспечения экономической безопасности бюджетной системы, его организационно-экономических и правовых рычагов предотвращения угроз, категориального аппарата.

Недостаточная разработанность указанных проблем, фрагментарный характер исследований, не затрагивающих многие важные теоретические и практические аспекты формирования и функционирования организационно-экономического механизма обеспечения экономической безопасности бюджетной системы, делает данное направление одним из перспективных объектов научных разработок, обусловливает необходимость дальнейшего изучения, определяет цель и задачи диссертационной работы.

Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования – управленческие и организационно-экономические отношения, возникающие в процессе безопасного функционирования бюджетной системы страны.

Содержание работы соответствует пунктам 12.4, 12.10 области исследования «экономическая безопасность» специальности 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством паспорта номенклатуры специальностей научных работников.

Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе общих принципов управления и системного анализа бюджетной системы Российской Федерации разработать конкретные направления и механизмы обеспечения ее безопасного функционирования, которые позволят не только более эффективно регулировать экономических процессы в стране, но и решать задачи, связанные с усилением социальной стабильности и безопасности общества.

В соответствии с вышеуказанной целью в работе поставлены следующие задачи:

- уточнить понятие, содержание и структуру организационно-экономического механизма обеспечения экономической безопасности бюджетной системы;

- рассмотреть и определить взаимное влияние организационно-экономического механизма обеспечения экономической безопасности бюджетной системы страны, ключевых аспектов и принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами;

- провести анализ состояния экономической безопасности межбюджетных отношений с точки зрения выявления основных противоречий и возникновения угроз бюджетной системе страны;

- исследовать основные проблемы обеспечения экономической безопасности государства в налоговой сфере с целью определения угроз планирования и исполнения доходной части государственного бюджета;

- обобщить и систематизировать меры противодействия конфликтности и сепаратизму в межбюджетных отношениях в Российской Федерации как фактора, снижающего угрозы безопасности бюджетной системы страны;

- определить основные направления совершенствования налоговой политики России с позиции критериев и показателей экономической безопасности;

- систематизировать внутренние угрозы, которые могут повлечь причинение ущерба государству при работе со средствами бюджетной системы.

Теоретической и методологической основой исследования явились общие законы и тенденции, отражающие процессы социально-экономической, институциональной и управленческой деятельности в сфере бюджетных отношений в стране. Исследовательский базис диссертации составили теоретические концепции и постулаты политической экономии, институциональной экономики, науки управления, а также юриспруденции. Широкое применение в работе нашли положения и выводы теории менеджмента, экономической психологии, экономической социологии, политологии и других общественных дисциплин. Источником фактического материала явились официальные данные, отраженные в действующем законодательстве, а также в статистических сборниках. В ходе работы над диссертацией использовались методы системного, ретроспективного, качественного и количественного анализа, прогнозирования, экономико-математического моделирования, социологические методы и другие традиционные методы научного анализа.

Научная новизна диссертации заключается в разработке и обосновании ряда новых научных положений и практических рекомендаций по выявлению, систематизации и снижению угроз, связанных с безопасным функционированием бюджетной системы России в современных социально-экономических условиях.

Наиболее существенные результаты, имеющие признаки научной новизны:

- предложена авторская трактовка понятия «организационно-экономический механизм обеспечения экономической безопасности бюджетной системы», под которым предлагается понимать, во-первых, разноуровневую иерархическую систему основных взаимосвязанных, организационных и экономических элементов и типовых групп бюджетного процесса, а во-вторых, совокупность способов их взаимодействия, включая исполнение консолидированного бюджета страны, в ходе и под влиянием которых гармонизируются экономические отношения государства, его субъектов, кредиторов, финансовых учреждений и общества;

- дана оценка влияния организационного и экономического механизмов обеспечения экономической безопасности бюджетной системы на эффективное и ответственное управление общественными финансами;

- осуществлен анализ состояния экономической безопасности межбюджетных отношений в Российской Федерации с точки зрения выявления основных противоречий и возникновения угроз бюджетной системе страны;

- систематизирована характеристика основных проблем обеспечения экономической безопасности государства, в частности, в налоговой сфере, с целью определения угроз планированию и исполнению доходной части государственного бюджета;

- обобщены и сгруппированы меры противодействия конфликтности и сепаратизму в межбюджетных отношениях в Российской Федерации, обеспечивающих снижение угроз безопасному функционированию бюджетной системы: в сфере политики, в области теории бюджетного федерализма и в области бюджетного и налогового законодательства;

- обоснованы основные направления совершенствования налоговой политики России;

- осуществлена систематизация экономико-правовой составляющей внутренних угроз причинения ущерба государству при работе со средствами бюджетной системы. При этом угрозы интегрированы в группы как с экономической, так и организационно-правовой точек зрения.

Теоретическое и научно-практическое значение диссертационного исследования. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что исследование развивает и дополняет положения теории экономической безопасности, расширяет и конкретизирует понятия и закономерности этой теории применительно к управленческим аспектам в сфере бюджетной деятельности. Реализация положений и выводов диссертации обеспечивает формирование механизма обеспечения безопасного функционирования бюджетной системы страны, адекватного современным экономическим условиям.

Научно-практическое значение проведенного исследования заключается в следующем.

Во-первых, методически выверенный междисциплинарный подход к исследованию проблемы обеспечения безопасного функционирования бюджетной системы позволяет применить его и для решения других социально-экономических задач. В частности, уточненный автором системный подход исследования организационно-экономического механизма обеспечения безопасного функционирования бюджетной системы применим для анализа любых финансово-экономических систем.

Во-вторых, положения диссертации способствуют активизации практической деятельности государства по стимулированию бюджетных взаимоотношений в обществе. Возникающая при этом адресность и предметность стимулирования конкретизируется в требованиях человека как члена общества обеспечить ему необходимую социально-экономическую поддержку и защиту.

В-третьих, теоретические выводы и рекомендации могут служить элементом научного обоснования разработки эффективной политики государства в области обеспечения действенного финансового контроля.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечиваются, прежде всего, методологией проведенного исследования. Кроме того, нормативная база исследования включает федеральные и ведомственные нормативные правовые документы, регламентирующие деятельность субъектов бюджетных отношений. Эмпирическая база данной работы состоит из статистических источников, характеризующих социально-экономическое развитие Российской Федерации, а также уровень и качество бюджетных отношений. Все это позволяет сделать вывод, что в основе диссертации лежат вполне объективные данные, а выводы и предложения обоснованы.

Апробация и внедрение результатов исследования. Научно-практические результаты исследования получили апробацию, реализованы как при решении научных задач, так и в практической деятельности ряда государственных контролирующих органов. Основные положения и результаты исследования были изложены на следующих конференциях и семинарах: 2-я ежегодная научно-практическая межвузовская конференция слушателей, студентов, курсантов, адъюнктов и аспирантов на тему: «Актуальные проблемы обеспечения экономической безопасности России» в докладе «Безопасность бюджетной системы Российской Федерации в современных условиях» (Академия ФСБ России; Москва, 2008); межведомственный научно-практический семинар на тему: «Актуальные проблемы экономической безопасности и пути ее обеспечения» в докладе «Обеспечение безопасности бюджетной системы России» (Тульский филиал Московского университета МВД России; Тула, 2009).

Результаты исследования нашли практическое применение в Счетной палате Российской Федерации, где используются в направлении по контролю расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны, при проведении контроля формирования и исполнения федерального бюджета; в Департаменте экономической безопасности МВД России, Головинской межрайонной прокуратуре г. Москвы, где используются в практической деятельности, а также при проведении занятий по профессиональной подготовке с сотрудниками данных подразделений.

Материалы исследования используются кафедрой экономического анализа, финансов и статистики Московского университета МВД России при проведении занятий по дисциплинам «Финансы», «Финансово-кредитная система». Внедрение результатов исследования в указанных организациях подтверждено соответствующими документами.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 печатных работ, общим объемом 3,5 п. л., в том числе 3 статьи опубликованы в журналах, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка, приложений.

Во введении обоснованы актуальность и степень научной разработан­ности темы исследования, раскрывается ее научная новизна, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, сформулированы основные положения выносимые на защиту.

В первой главе «Бюджетная система Российской Федерации и обеспечение ее безопасного функционирования» исследованы теоретические основы обеспечения безопасности бюджетной системы государства, уточнены основные методологические подходы к характеристике механизма обеспечения безопасного функционирования бюджетной системы государства, процесс обеспечения экономической безопасности бюджетной системы определен как фактор эффективного и ответственного управления общественными финансами страны.

Во второй главе «Анализ закономерностей и тенденций безопасного функционирования бюджетной системы России» в соответствии с общесистемной методологией деятельности, включающей научное рассмотрение основных характеристик объекта исследования, изложены результаты анализа современных тенденций развития межбюджетных отношений, а также угроз безопасного функционирования налоговой системы, как основы формирования доходной части бюджета Российской Федерации. Осуществлена систематизация угроз, возникающих в процессе расходования бюджетных средств.

Третья глава «Комплексное обеспечение безопасного функционирования бюджетной системы России» посвящена разработке методических аспектов формирования государственной стратегии в бюджетной сфере. Особое место в ней занимают меры противодействия конфликтности и сепаратизму в межбюджетных отношениях в Российской Федерации, вопросы совершенствования налоговой политики России с позиции критериев и показателей экономической безопасности, а также основные направления безопасного функционирования и управления бюджетной системой России.

В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования и предложения по рассматриваемым проблемам.

III. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ,

ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Авторское определение понятия «организационно-экономический механизм обеспечения экономической безопасности бюджетной системы».

Организационно-экономический механизм обеспечения экономической безопасности бюджетной системы – иерархическая система основных взаимосвязанных, организационных и экономических элементов и их типовых групп (субъектов, объектов, принципов, методов и инструментов и т. п.) бюджетного процесса, а также способов их взаимодействия, включая исполнение консолидированного бюджета страны, в ходе и под влиянием которых гармонизируются экономические отношения (интересы) государства, его субъектов, кредиторов, финансовых учреждений и общества. Это определение послужило основанием для предложения расширительной трактовки категории «безопасность бюджетной системы». В широком смысле слова она понимается как состояние защищенности жизненно важных интересов финансовой системы государства и российских регионов от внутренних и внешних угроз в области бюджетной и налоговой деятельности и связанных с ней отношений. В более узком смысле безопасность бюджетной системы представляет собой достижение и поддержание устойчивого, сбалансированного по доходам и расходам федерального и консолидированного регионального бюджетов, способность бюджетной системы обеспечить удовлетворение потребностей в финансовых ресурсах за счет налоговых и других поступлений в бюджеты разных уровней.

2. Оценка влияния организационно-экономического механизма обеспечения экономической безопасности бюджетной системы на эффективное и ответственное управление общественными финансами.

Подтверждается актуальность и реализуемость применения в бюджетной политике принятой финансовыми органами Российской Федерации системы базовых принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами, а именно: финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность; стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов; эффективная и справедливая система межбюджетных отношений; консолидация бюджета и бюджетного процесса; среднесрочное финансовое планирование; бюджетирование, ориентированное на результаты; эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг. Эти принципы следует рассматривать в рамках единой системы управления общественными финансами, требующей постоянного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.

Неправильное понимание соотношения роли финансовых органов (субъектов бюджетного процесса) и совокупности государственных бюджетов (объектов бюджетного процесса) влияет на состояние организационно-экономической составляющей безопасности бюджетной системы, реализующей свои функции посредством исполнения федерального бюджета (рис. 1).

Рис. 1. Организационно-экономический механизм обеспечения безопасности бюджетной системы

Возникает необходимость создания механизма, обеспечивающего безопасность бюджетной системы.

Определяющими условиями механизма безопасного функционирования бюджетной системы государства как составной части национальной экономической безопасности являются: обеспечение устойчивого, сбалансированного состояния государственного, региональных и местных бюджетов, соответствия их доходной и расходной частей; способность бюджета обеспечивать денежными ресурсами нужды государства и населения, опираясь на достаточные налоговые и неналоговые поступления в бюджеты разных уровней; собираемость предусмотренных законами налогов и сборов, ограниченность налоговой нагрузки разумными пределами, неугнетающий характер налогового бремени.

Проанализировав организационно-экономический механизм обеспечения безопасности бюджетной системы, автор сформулировал направления, определяющие эффективное и ответственное управление общественными финансами:

а) прозрачность бюджетно-налоговой сферы, которая предполагает открытость для общественности информации о структуре и функциях органов управления, распределении между ними ответственности, характере воздействия Правительства на функционирование экономики, задачах бюджетно-налоговой политики, финансовой отчетности государственного сектора и прогнозируемых бюджетно-налоговых показателях;

б) «здоровье» системы общественных финансов, что предполагает ее стабильность и устойчивость как в среднесрочном аспекте, так и в более отдаленной перспективе, эффективные межбюджетные отношения, управление потенциальными рисками и, наконец, эффективность систем бюджетного и финансового контроля;

в) эффективность и результативность бюджетной политики, т. е. эффективность распределения ресурсов, с учетом как собственно экономической эффективности, так и политических приоритетов Правительства; эффективность деятельности органов государственной власти с точки зрения достижения намеченных результатов; механизмы, обеспечивающие ответственность за результаты деятельности; использование мониторинга, оценки и аудита для анализа и прогнозирования на будущее в целях дальнейшего повышения эффективности использования бюджетных средств.

3. Анализ состояния экономической безопасности межбюджетных отношений в Российской Федерации, с точки зрения выявления основных противоречий и возникновения угроз бюджетной системе страны.

В исследовании рассмотрены ключевые противоречия в межбюджетных отношениях, представляющие собой угрозу безопасному функционированию бюджетной системы страны. В правовом и властном отношении в основе потенциальной слабости и нестабильности российской бюджетной системы лежит конституционная неопределенность доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов и их бюджетных полномочий; противоречия, заложенные в самой системе вертикали исполнительной власти. В экономическом и финансовом отношении потенциальная нестабильность, конфликтность и возможность своего рода экономических, бюджетных и налоговых «войн» заложена в неопределенности отношений собственности на землю и недра, которые потенциально становятся экономической основой доходов бюджетной системы и внебюджетных фондов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Важнейшей причиной обострения межбюджетных отношений и одновременно их следствием является снижение доли федерального бюджета как «фундамента» бюджетного федерализма, а также конфликт между регионами – «донорами» и регионами – «реципиентами».

В результате всестороннего анализа выявлены следующие противоречия и угрозы бюджетной системе страны.

1. После экономических и финансовых потрясений, обусловленных неудачным проведением рыночных реформ в период с 1992 г. по 1998 г., представивших серьезную угрозу экономической безопасности, бюджетная система России в период с 1999 г. по 2008 г. стабилизировалась и приблизилась к состоянию, характеризуемому профицитным государственным бюджетом, снижением уровня государственного долга, стабилизацией рубля, его валютного курса.

2. Бюджетная устойчивость в России достигнута при низком уровне доходов и расходов бюджета, не обеспечивающем требуемое инвестирование производственной сферы и финансирование социальной сферы. Наблюдается недофинансирование принятых к выполнению утвержденных Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ при резком росте их количества с 2006 г.

3. Анализ бюджетных показателей Российской Федерации на гг. показывает, что достижение бюджетной безопасности потребует значительного – более чем на 35 % – увеличения денежных поступлений в бюджеты всех уровней (федеральный, субъектов Федерации, муниципальные) при планируемом нулевом дефиците бюджета в 2015 г. Это не может быть обеспечено без подъема производственного сектора российской экономики, значительного увеличения валового внутреннего продукта страны.

4. В течение ближайших лет напряженность федерального и консолидированного федерального бюджетов России будет в значительной мере обусловлена выплатой и обслуживанием увеличивающегося внешнего долга и нестабильной ценовой ситуацией на мировых сырьевых рынках. Последнее обстоятельство негативно отражается на инфляционной составляющей российского бюджета.

5. Серьезным источником нестабильности российской бюджетной системы служит неотлаженность бюджетных отношений между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями, причинами чего является не выверенная структура расходных обязательств местных бюджетов, отсутствие их сбалансированности, заниженные показатели финансирования обязательств, нарушение процедур выбора новых расходных обязательств, прежде всего при принятии решений о реализации долгосрочных бюджетных программ, заявленные бюджетные ограничения зачастую не соблюдаются либо пересматриваются. Кроме того, до настоящего времени в большинстве регионов не решена задача закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. Поэтому важным условием повышения устойчивости и эффективности российской бюджетной системы является установление и поддержание рациональной степени ее децентрализации с соблюдением интересов государства, регионов, административно-территориальных образований.

4. Характеристика основных проблем обеспечения экономической безопасности государства в налоговой сфере с целью определения угроз планированию и исполнению доходной части государственного бюджета.

Исследование показало, что организационно-экономический механизм в бюджетно-налоговой сфере обеспечивает взаимодействие ее различных элементов, которые своевременно предупреждают о возникновении угроз экономической безопасности в этой сфере, снижают уровень их воздействия. Кроме того, этот механизм должен иметь инструменты нейтрализации коррупции при бюджетном и налоговом администрировании.

Реальная угроза экономической безопасности государства – недостаточный уровень (объем) планирования и исполнения доходной части государственного бюджета. Реальность данной угрозы подтверждает тот факт, что одной из главных задач в сфере бюджетных отношений Министерство финансов Российской Федерации видит в реализации основной функции налоговой системы – обеспечивать достаточный объем ресурсов для финансирования расходов бюджетной системы, при этом не создавая избыточного налогового бремени для экономических субъектов. Для этого важно, поддерживая относительно низкие налоговые ставки, обеспечивать полное исполнение налогоплательщиками своих обязательств, т. е. высокую собираемость налогов.

Кризис изменил структуру налоговых поступлений в 2010 г. по сравнению с 2001 г. Так, доля НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых), формирующего значительную часть федерального бюджета, увеличилась с 23,7 % до 33 %. Уменьшились поступления и от налога на прибыль — с 17,9 % до 6 %. При этом доля доходов от налога на добавленную стоимость (НДС) увеличилась с 26,1 % до 39 %. Изменилась структура потребления, а вслед за ней отреагировала и структура налоговых поступлений (табл. 1).

Таблица 1

Структура поступлений администрируемых ФНС России доходов в Федеральный бюджет по видам налогов в 2001 г. и в 2010 г., %

Виды налогов	2001	2010
НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых)	23,7	33
НДС (налог на добавленную стоимость)	26,1	39
Налог на прибыль	17,9	6
Акцизы	12,3	3
Другие налоги и сборы	20	19

По нашему мнению, как только Россия оправится от негативных последствий кризиса, она вернется к прежней структуре налоговых поступлений. Если ничего не изменится в самой структуре государственной экономики и в системе налогообложения, то, как и сейчас, одной из основных строк поступления будет оставаться НДПИ, что и характерно для сырьевой модели экономики (табл. 2).

Таблица 2

Состояние и прогноз структуры доходов федерального бюджета

Показатели	2009	2010	2011	2012
млрд рублей	% в ВВП	млрд рублей	% в ВВП	млрд рублей	% в ВВП	млрд рублей	% в ВВП
Всего доходов	6561,3	17,0	6636,2	15,7	7346,9	15,7	8097,4	15,5
Нефтегазовые доходы	2545,8	6,6	2955,0	7,0	3245,2	6,9	3520,8	6,7
НДПИ (без ненефтегазовых доходов)	882,8	2,3	982,9	2,3	1088,0	2,3	1187,1	2,3
Таможенные пошлины	1663,0	4,3	1972,1	4,7	2157,2	4,6	2333,7	4,4
Ненефтегазовые доходы	4015,5	10,4	3681,2	8,7	4101,7	8,8	4576,6	8,8
НДС	1943,7	5,1	2148,4	5,0	2430,4	5,2	2792,0	5,4
Налог на прибыль организаций	172,8	0,4	191,5	0,5	192,4	0,4	200,3	0,4
ЕСН	495,4	1,3	41,3	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0
Акцизы	105,8	0,3	145,1	0,3	182,7	0,4	233,9	0,4
НДПИ (без нефтегазовых доходов)	11,1	0,0	10,7	0,0	11,2	0,0	11,8	0,0
Таможенные пошлины (без нефтегазовых доходов)	506,6	1,3	546,3	1,3	620,7	1,3	700,5	1,3
Другие ненефтегазовые доходы	864,0	2,0	586,5	1,5	716,2	1,5	700,5	1,3

Необходимо не только совершенствовать подход к налогообложению сырьевого сектора, но и обеспечивать эффективность и нейтральность несырьевых налогов, таких, как НДС, НДФЛ, налог на прибыль, на имущество, акцизы.

Исследование позволило в числе основных угроз безопасности государства в налоговой сфере выделить следующие:

1) уклонение от налогообложения в результате умышленного сокрытия доходов;

2) сохранение широкой зоны теневой и криминальной экономики (включая в значительной степени сектор коммерческих банков), «освобождающей» себя от налогообложения посредством изощренных и постоянно совершенствуемых финансовых, правовых, учетных, информационных и организационных «технологий»;

3) отсутствие экспертизы и оценки законодательства, с точки зрения критериев экономической и финансовой безопасности, устойчивости налоговой системы и эффективности налоговой политики;

4) широкие масштабы сокрытия объемов капиталов, прибылей и финансовых оборотов не только от налоговых органов, но прежде всего от трудовых коллективов, а также широкой массы акционеров;

5) низкий уровень экономической, административной и уголовной от­ветственности должностных лиц финансовых и кредитных организаций за ненадлежащее исполнение инструктивных требований по начислению, взиманию и своевременному перечислению в бюджетную систему налоговых и других обязательных платежей, за сокрытие доходов и неуплату налогов.

Единство бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается наличием единой правовой базы, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, применением санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации и территорий. Совершенствование организационно-экономического механизма обеспечит повышение безопасности функционирования бюджетной системы России.

5. Направления совершенствования налоговой политики России с позиции критериев и показателей экономической безопасности.

Совершенствование налоговой политики России с целью повышения показателей экономической безопасности должно включать: увеличение эффективности налогового администрирования, направленного на стимулирование инновационной, инвестиционной и структурной перестройки экономики; создание эффективной системы налогообложения; систематизацию и сокращение имеющих­ся в настоящее время множества налоговых и неналоговых платежей в бюджет и вне­бюджетные фонды; совершенствование налогообложения операций с ценными бумагами; сокращение масштабов использования специальных налоговых режимов в налоговой системе, являющихся исключением из общих правил налогообложения.

В сфере налоговой политики считаем необходимым выделить ряд ключевых направлений вывода экономики из кри­зисного состояния и оживления деловой активности.

1. Повышение эффективности налогового администрирования. Полноту собираемости основных налогов нужно обеспечивать за счет сокращения возможностей уклонения от уплаты налогов. При этом необходимо обеспечить снижение издержек налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового законодательства и создающих препятствия для развития инновационного сектора экономики, активизации инвестиционных процессов.

2. С позиции изменения системы налогов необходимо добиться унификации налоговых ставок для различных категорий налогоплательщиков, а также принять решения, направленные на совершенствование амортизационной политики. Постепенное повышение ставок акцизов с целью придания большей значимости этому виду налоговых доходов в составе доходов бюджетов. Создание эффективной системы контроля за трансфертным ценообразованием с целью недопущения использования этого инструмента для минимизации налоговых обязательств, а также внедрение системы консолидированной отчетности по налогу на прибыль организаций.

3. Систематизировать и значительно сократить имеющееся сейчас множество налоговых и неналоговых платежей в бюджет и внебюджетные фонды. Нельзя допустить, чтобы на региональном и местном уровнях возникало множество разнотипных налоговых систем. Требуется обеспечить контроль с целью недопущения соревнования регионов при установлении налоговых льгот предприятиям, а также стремления решить проблемы дефи­цитности местных бюджетов за счет чрезмерного увеличения налогово­го бремени.

4. Совершенствовать налогообложение операций с ценными бумагами. Налоговый механизм должен коррелировать с кредитно-банковской политикой, предоставляя определенные преимущества финансовым, кредитным учреждениям и предприятиям, использующим долгосрочные ссуды на инвестиционные цели.

5. Сократить масштабы использования специальных налоговых режимов в налоговой системе, являющихся исключением из общих правил налогообложения. Целесообразно изменить подходы к установлению налоговых льгот, главным принципом которых должен стать их строго целевой и временный характер, предполагающий избирательное воздействие налогового механизма в соответствии с приоритетными задачами.

6. Систематизация внутренних угроз при работе со средствами бюджетной системы.

В исследовании угрозы сгруппированы как с экономической, так и организационно-правовой точки зрения. Особо выделены основные группы бюджетных правонарушений. Анализ законодательных актов, а также методических материалов по вопросам организации бюджетного процесса в Российской Федерации позволил классифицировать внутренние угрозы и их возможные последствия. В свою очередь, анализ различных нарушений в сфере нецелевого использования средств бюджетной системы и иных нарушений бюджетного законодательства позволил сгруппировать внутренние угрозы экономической безопасности бюджетной системы, представляющие собой нарушения и недостатки, допускаемые участниками бюджетного процесса в Российской Федерации: при исполнении бюджетов, получении средств в бюджеты и возмещении средств из бюджетов, предоставлении бюджетных средств, а также в ходе расходовании бюджетных средств; угрозы безопасности бюджетной системы, вызванные нарушениями учета и отчетности; угрозы при планировании получения и использования государственных (муниципальных) средств: подготовке, представлении и рассмотрении проекта бюджета, подготовке и утверждении смет доходов и расходов государственных и муниципальных организаций, подготовке, утверждении и актуализации целевых программ.

С нашей точки зрения, угрозами нанесения ущерба государству при работе со средствами бюджетной системы являются потенциальные или реально возможные действия по отношению к бюджету, приводящие к нарушению механизмов формирования доходной и расходной частей государственного бюджета.

С экономической точки зрения, причины угроз можно сгруппировать следующим образом:

- отсутствие четких целей и конечных результатов использования бюджетных средств;

- ограниченность полномочий и ответственности получателей бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

- отсутствие четкого закрепления доходов бюджетной системы за получателями соответствующих платежей;

- предоставление бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет без учета финансируемых направлений мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

- формальный характер применяемых методов программно-целевого планирования бюджета, в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ;

- отсутствие эффективной системы государственного финансового контроля.

С организационно-правовой точки зрения, проведенный анализ позволяет выделить угрозы безопасности бюджетной системы, представляющие собой наиболее тесно связанные по своему содержанию несколько групп правонарушений в бюджетной сфере (табл. 3).

Таблица 3

Правонарушения в бюджетной сфере

Группы бюджетных правонарушений	Основные виды угроз
1. Нарушения порядка функционирования бюджетной системы	1.1. Неисполнение закона (решения) о бюджете. 1.2. Нецелевое использование бюджетных средств
2. Нарушение законных прав и интересов получателей бюджетных средств	2.1. Неперечисление, неполное или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям. 2.2. Несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей. 2.3. Несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств
3. Нарушение доходной части бюджетов	3.1. Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации. 3.2. Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов
4. Нарушение расходной части бюджетов	4.1. Финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись. 4.2. Финансирование в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств. 4.3. Несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг. 4.4. Несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга
5. Нарушение гарантий выполнения бюджетных обязательств	5.1. Отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ. 5.2. Несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам
6. Нарушение порядка выделения бюджетных средств	6.1. Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи
7. Нарушение порядка составления проектов бюджетов, ведения бюджетной отчетности и счетов	7.1. Несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов. 7.2. Открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России

И, наконец, выделены последствия допущения участниками бюджетного процесса внутренних угроз причинения ущерба государству при работе со средствами бюджетной системы:

- недопоступление государственных средств (недопоступление средств в бюджет Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований), которые должны были поступить в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами при отсутствии объективных условий, препятствующих их поступлению;

- утрата государственных средств (средств бюджетов, иных объектов государственной (муниципальной) собственности), т. е. не обеспечение сохранности средств до их расходования (использования по конечному назначению);

- избыточные расходы (затраты), понимаемые как разница между фактически израсходованными (затраченными) средствами и нормативным или минимально необходимым (достаточным) объемом средств для достижения данного результата;

- безрезультативные расходы (затраты) как расходы (затраты), не приведшие к необходимому (ожидаемому, пригодному для использования) результату для Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования;

- дополнительная нагрузка на бюджет – это расходы, обусловленные необходимостью компенсации последствий нарушений законодательства или договоров, совершенных государственными органами, органами местного самоуправления или организациями.

Предпринимаемые меры станут одной из решающих предпосылок для повышения эффективности функционирования бюджетной системы, концентрации бюджетных ресурсов на ключевых направлениях обеспечения экономической безопасности, государственной политики и структурных реформ Российской Федерации.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России :

1. Мосалов безопасного функционирования бюджетной системы Российской Федерации // Вестник Университета (ГОУВПО «Государственный университет управления»). – 2009. – № 5. – С. 255-258. – 0,5 п. л.

2. Мосалов бюджетной системы России // Вестник Московского университета МВД России. – 2010. – № 4. – С. 53-55. – 0,7 п. л.

3. Мосалов методологические подходы к характеристике организационно-экономического механизма обеспечения безопасного функционирования бюджетной системы государства // Вестник Московского университета МВД России. – 2010. – № 5. –С. 87-89. – 0,7 п. л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях и журналах:

4. Мосалов бюджетной системы Российской Федерации в современных условиях : материалы второй ежегодной научно-практической межвузовской конференции слушателей, студентов, курсантов, адъюнктов и аспирантов. М. : Академия ФСБ России, 2008. –
0,4 п. л.

5. Мосалов безопасности бюджетной системы России : тезисы выступлений на межведомственном научно-практическом семинаре. Тула : Тульский филиал Московского университета МВД России, 2009. – 0,6 п. л.

6. Мосалов -экономический механизм обеспечения экономической безопасности бюджетной системы как фактор эффективного и ответственного управления общественными финансами страны // Образование. Наука. Научные кадры. – 2010. – № 2. – С. 59-61. – 0,6 п. л.