Проблема реализации права граждан на обращения в органы местного самоуправления

Выступление Уполномоченного по правам человека в Алтайском крае Ю. Вислогузова

на Международной научно-практической конференции «Право граждан на обращения: проблемы теории, нормативного регулирования и практики»

в Московском институте права

Москва 28 февраля 2007 года

Проблема реализации права граждан на обращения

в органы местного самоуправления.

Уважаемые коллеги!

Активно происходящие изменения в экономике, во всем жизненном укладе сложны тем, что требуют перемен во всех сферах деятельности общества, производства и управления территориями.

Нестабильно работающая промышленность, обнищание села, рост цен на коммунальные услуги, задержка заработной платы, замена льгот денежными выплатами отражается на судьбе каждой семьи, каждого гражданина порождает тревогу, недовольство и возмущение граждан и, как следствие, обращения их во все инстанции власти.

Сейчас это основной способ реализации человеком прав и свобод, гарантированных ему Конституцией Российской Федерации в досудебном порядке. Органы власти и должностные лица связаны определенными обязательствами, как в процедуре рассмотрения обращения, так и в разрешении обращения по существу.

Конституция РФ статьёй 33 декларирует гражданам право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, такое же положение утверждает и Устав Алтайского края. В нём говорится, что должностные лица органов государственной власти Алтайского края и органов местного самоуправления не вправе препятствовать обращению лица с заявлением или жалобой в органы государственной власти и органы местного самоуправления, международные организации, осуществляющие защиту прав человека, а также национальные и международные общественные организации и средства массовой информации.

С учётом реформирования взаимоотношений между краем и органами

местного самоуправления возрастает роль и ответственность муниципальных органов управления в решении вопросов, связанных с обеспечением прав граждан. Основными участниками их соблюдения и защиты становятся местные администрации. Вне всякого сомнения, на их долю выпал поиск решений многих социальных, экономических и политических проблем.

Именно они сегодня играют ключевую роль в разработке новых форм управления и в расширении доступа к правам человека вообще, а экономическим и социальным в частности.

Передача полномочий и обязанностей органам местного самоуправления связана с ответственностью за оказание многочисленных услуг в здравоохранении и образовании, обеспечении жильем, водо - и электроснабжении, охране общественного порядка и других вопросов и показывает, что местное самоуправление стало одним из основных мест формирования политики.

Реформы, важным моментом которых является децентрализация местных бюджетов и распределение полномочий, сами по себе не гарантируют качественных результатов. Муниципальные органы управления могут оправдать ожидания своих граждан, если предпримут согласованные попытки к тому, чтобы выяснить эти ожидания и адекватно отреагировать на них.

Таким образом, следует вывод о том, что обращения граждан в органы местного самоуправления это не только реализация права граждан на обращения, но и необходимость для эффективной, адекватно реагирующей на быстро происходящие в обществе изменения власти и управления в реализации государственного принципа «власть для человека, но не наоборот».

Учитывая важность вопроса, ещё в январе 1996 года крае был принят закон «О порядке обращения жителей Алтайского края в органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие, некоммерческие организации и к их должностным лицам». Это в то время, когда ещё не было ни федерального закона об обращениях, ни закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Он регулировал право на обращение в любые органы государственной власти и местного самоуправления, коммерческие, некоммерческие организации и должностным лицам, предусмотренное Конституцией Российской Федерации. Законом установлен порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан, порядок контроля и ответственность за нарушение.

Теперь эти стороны взаимоотношений «человек - власть» регулирует принятый ФЗ № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». С учётом его в 2006 году принят новый закон края, сохранивший основные положения прежнего.

Согласно закону «Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае», основной функцией Уполномоченного (а с января этого года и Уполномоченным по правам ребёнка) является «Осуществление контроля за соблюдением на территории края прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, иными государственными органами, органами МСУ, коммерческими организациями, должностными лицами».

В органы власти всех уровней поступает большое количество жалоб, в которых жители заявляют о чиновничьем произволе, волоките, недоступности некоторых руководителей. Их анализ и обобщение должны стать основной частью работы органов государственной власти края и органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления определяют, разрабатывают и обеспечивают реализацию политики жизнеобеспечения населения и развития территории. Уровень организации работы с обращениями граждан напрямую зависит от личного участия руководителей в рассмотрении поднимаемых вопросов. Одна из главных задач - тесное взаимодействие должностных лиц непосредственно с населением. В зависимости от организации этой работы можно судить о результативности и перспективности деятельности органа власти.

Обратная связь (от населения к власти) позволяет иметь достоверную информацию о проблемах территории, разрабатывать и принимать верные управленческие решения, что в свою очередь позволяет снизить уровень социального напряжения, избежать многих конфликтов между властью и населением.

В муниципальных образованиях имеются графики приема граждан по личным вопросам, проводятся проверки учреждений и организаций, налажено соответствующее делопроизводство. В ряде районов регулярно проводится «Час прямого провода», в ходе которого жители могут напрямую пообщаться с главой администрации района, руководителями структурных подразделений и получить ответ на волнующие вопросы, проводится учеба работников администраций сельсоветов по работе с заявлениями и жалобами.

Являясь отражением экономических и социальных изменений в каждом районе и городе, трудовом коллективе, обращения позволяют своевременно выявлять и устранять причины нарушения прав граждан и совершенствовать работу органов власти и управления. Недооценка этого факта (в том числе) привело к замене на прошлых выборах более половины состава действующих глав администраций муниципальных районов. Характерными недостатками являются несвоевременное и некачественное рассмотрение обращений, отсутствие отлаженной системы делопроизводства, действенного контроля и системной аналитической работы. Есть факты низкой исполнительской дисциплины, грубости, некомпетентности, несоблюдения законодательства отдельными должностными лицами. Очень часто нарушение права на обращение проявляется в том, что заявители получают ничем не обоснованные ответы (отписки), либо им вообще не даётся никаких ответов, который они могли бы обжаловать.

Нуждается в изменении и корректировке практика организация приёма граждан по личным вопросам в органах внутренних дел отдельных районов. В некоторых на прием к руководителям невозможно уже в силу того, что графики приемов по личным вопросам, комнаты приема граждан располагались в недоступном месте, пройти в них без разрешения дежурного невозможно.

Распространенным был отказ сотрудников приёмных, других служб в записи на прием к должностным лицам. Посетители часто обращались к Уполномоченному по правам человека с просьбой оказать содействие в личном приеме тем или иным руководителем. Это имело место в некоторых муниципальных образованиях, краевых учреждениях и комитетах, особенно в 2003 году. Право заявителей ограничивалось по различным основаниям, но чаще всего, тем, что не пройдены нижестоящие инстанции, либо в силу того, что иные инстанции уже дали заявителю ответ.

Отмечая эти недостатки, придавая большое значение работе с населением, по предложению Уполномоченного председателем краевого Совета народных депутатов были направлены письма главам муниципальных образований, председателям представительных органов местного самоуправления с рекомендацией организовать проверку выполнения названного закона на территории района (города).

Для подготовки вопроса к рассмотрению, были созданы рабочие группы из числа депутатов, представителей общественных организаций и Уполномоченного по правам человека. Проведённые проверки послужили активизации и упорядочению работы с обращениями граждан в большинстве организаций, а в некоторых районах ее возобновлению. Весь сбор информации о проведённых мероприятиях, обработку данных взял на себя аппарат Уполномоченного.

На их основе был подготовлен специальный доклад Уполномоченного «О выполнении закона Алтайского края от 01.01.01 года №9-ЗС «О порядке обращения жителей Алтайского края в органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие, некоммерческие организации и к их должностным лицам». В нём были отражены все недостатки в работе с обращениями граждан, высказаны предложения по совершенствованию этой работы. Краевой Совет народных депутатов принял соответствующее постановление, которым руководителям органов государственной власти Алтайского края, главам муниципальных образований рекомендовано принять дополнительные меры по обеспечению прав и свобод жителей Алтайского края, устранению нарушений законодательства в работе с обращениями граждан и организации личного приема.

На сессиях всех представительных органов местного самоуправления был проанализирован ход выполнения закона Алтайского края «О порядке ' обращения жителей...», приняты собственные нормативно - правовые акты, регулирующие эти вопросы на их территориях, как это было рекомендовано федеральным законом «Об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации». Администрацией края проведено представительное совещание «О дальнейшем совершенствовании работы с обращениями граждан в свете ФЗ № 59 от 02.года». В некоторых районах проведены депутатские слушания по работе с обращениями граждан на предприятиях и в организациях районов (городов).

В результате количество обращений за прошлый год несколько сократилось, а жалоб не должностных лиц по отказам в приёме практически не было.

В 2006 году по предложению Уполномоченного главой Администрации края утверждена «Концепция защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Алтайском крае». Её проект широко обсуждался членами Общественной палаты края, на нескольких круглых столах общественных организаций, политических партий. В работе одного из них принимал участие Уполномоченный по правам человека в РФ . На поле реализации конституционных прав человека этот документ имеет особое значение как для населения края, так и для органов власти, местного самоуправления и должностных лиц. Сегодня именно Концепция определяет ближние рубежи и цели действия власти в области правового просвещения населения, социальных ориентиров на улучшение положения различных категорий граждан, нуждающихся в поддержке органов власти и управления. Особо это значимо сегодня, когда происходит настройка на работу в режиме Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Концепцией рекомендовано органами местного самоуправления учитывать принципы прав человека при планировании социально-экономического развития территории, так как эта работа напрямую связана с людьми, благоприятными условиями их проживания.

В соответствии с этим документом в крае будет готовиться ежегодный доклад о работе с обращениями граждан, который будет отражать состояние этой работы в органах местного самоуправления.

Осознавая ограниченность материальных и финансовых ресурсов, в крае выделены приоритеты: повышение уровня заработной платы, сокращение безработицы, забота и внимание к наиболее незащищенным категориям граждан - инвалидам, женщинам, детям. Положительное решение проблем этой категории жителей края должно привести к уменьшению социальной напряженности в обществе, формированию эффективной и ответственной власти, значительному сокращению жалоб и заявлений. Основная масса обращений должна разрешаться на местах при высокой ответственности должностных лиц за принимаемые решения, особенно тех, что напрямую связаны с правами и свободами граждан. Применение положений о правах человека на основе Концепции, должно привести к повышению качества их работы, послужить развитию самостоятельности и активному участию граждан в жизни общества. Буду настаивать, чтобы концепция трансформировалась в Уставы и нормативно-правовые акты муниципальных образований.

В настоящее время идет сбор материалов для подготовки специального доклада Уполномоченного «О реализации права на участие населения в осуществлении местного самоуправления».

Проблема реализации права граждан на обращения в органы местного самоуправления занимает важное место в итоговых докладах о состоянии с соблюдением прав человека в крае, который в соответствии с законом ежегодно предоставляется органам власти и с которым Уполномоченный выступает на сессиях. Итоговыми документами по докладам рекомендуется:

1. Руководителям всех уровней взять под личный контроль работу с письменными и устными обращениями жителей, организовать личный приём, обеспечить при рассмотрении жалоб и заявлений систему работы с ними. Повысить ответственность должностных лиц за действия (бездействие), приведшее к нарушениям прав человека, давать принципиальную оценку каждому факту волокиты, бюрократизма и нарушения законов. Решение по обращению должно быть обоснованным и ответ заявителю мотивированным.

2. Администрациям городов и районов края, комитетам администрации края ежегодно проводить анализ обращений граждан, осуществлять регулярный контроль выполнения структурными подразделениями закона «О порядке обращения жителей...». Добиваться четкого исполнения функциональных обязанностей государственными и муниципальными служащими в соответствии с федеральными и краевыми законами.

3. Средствам массовой информации в рамках закона «Об экономической поддержке средств массовой информации в Алтайском крае» широко освещать эту тему, придавать огласке факты деятельности (бездеятельности) должностных лиц, приведших к нарушению прав человека.

4. Предусмотреть в программах стажировки и обучения депутатов представительных органов местного самоуправления изучение тем, связанных с соблюдением гражданских, экономических, политических и других прав человека и гражданина.

Существует несколько специальных грантов общей стоимостью 500 тысяч рублей по теме прав человека для муниципальных газет. Кроме того, Уполномоченным проводится ежегодный конкурс городских и районных газет на лучшее освещение темы прав человека на их страницах. К работе по правовому просвещению населения, разъяснению законов «Об обращениях...» и обязанностях должностных лиц при рассмотрении обращений подключены все центральные городские и районные библиотеки, где созданы и реально действуют центры правовых знаний.

Многие СМИ, Верховный Суд РФ поднимают вопрос о необходимости введения в России административных судов. Идея кажется интересной уже потому, что большая самостоятельность, предусматриваемая ФЗ № 000, должна предусматривать и большую, строгую ответственность должностных лиц за незаконное решение, либо бездействие в случае нарушения прав человека. Причем, ответственность не только дисциплинарная, но и административная, в соответствии с законом. В ряде случаев она просто необходима

Очень многое, если не все, зависит от персональной ответственности каждого должностного лица за порученный участок работы. Только в этом случае декларированные нормы Конституции Российской Федерации станут реалиями, а граждане смогут реализовать свои конституционные права и свободы.