Статья издана в сборнике научных трудов «Проблемы конституционного и муниципального права», 2010 год |
Тема: История формирования системы избирательного права в России |
В течение последнего десятилетия все большее число исследователей стало обращаться к истории представительных учреждений в России, к проблемам теории и практики выборов, осуществлявшихся в нашей стране на протяжении столетий.
Выборы являются важнейшим государственно-правовым институтом. От них во многом зависит, как будут функционировать представительные органы власти и исполнять обязанности должностные лица, избранные на основе волеизъявления граждан. При этом необходимым условием совершенствования существующей избирательной системы является использование богатого исторического опыта столетиями развивавшегося в России избирательного права.
История общественного строя Древнерусского государства и, в частности, история строя вечевого начинается в IX – XIII веках и до сих пор остается одной из наиболее дискуссионных проблем[1].
Взгляды исследователей расходятся по этому поводу диаметрально противоположно: от утверждения о преобладании на раннем этапе русской истории власти народа над властью князя до отказа вечевым собраниям в представительном характере[2].
Причина таких споров кроется в основном в малом количестве исторических источников и их крайней противоречивости, в связи с чем автор считает нужным прибегнуть к мнению исследователей XIX – начала XX века, описывающих реальность того времени в ее классической интерпретации.
Однако доподлинно известно, что в X-XII веках высшим органом власти отдельных земель уже было народное собрание. Вече действует уже как самостоятельная политическая сила. В Киеве, например, вече могло изгнать неугодного ему князя и выбрать нового, так как князь, по сути, был временным лицом, избираемым народом, и обладал определенными полномочиями не в силу своего происхождения или родословной, а в силу особого договора – ряда, который заключался между ним и городом на определенный срок. Происходило своеобразное раздвоение власти между князем и народным собранием. Причем, обе власти были абсолютно равны в своих правах, не подчинялись и не противостояли друг другу. Наиболее часто на вече обсуждались кандидатуры князей, посадников, тысяцких[3].
Возникновение вечевой формы быта принадлежит достаточно специфическому моменту в истории развития человеческих обществ, когда государство находится в периоде зарождения. Участие в вечевых собраниях понималось в древности как право, принадлежащее свободному человеку.
Однако существовали и определенные ограничения на участие в вечевых представительных органах:
1) принимающие участие на вече обыкновенно обозначаются в источниках самыми общими терминами, включающими в себя все свободное население: это «людие» без всяких ограничений, в том числе и разного социального статуса, связанного напрямую с финансовым благополучием, но с одним исключением. Под свободными людьми «следует разуметь, однако, не все население поголовно, а свободных людей, которые не состоят под отеческою властью и не находятся в иной какой-либо частной зависимости»[4];
2) ограничение права детей участвовать в вечевых собраниях; вместо детей это делали их отцы, что установлено семейным правом того времени (объясняется данный факт тем, что участие в собрании предполагает возможность говорить и действовать по личному усмотрению, дети же состоят под отеческой властью и своей воли иметь не могут).
Также стоит отметить, что каждый, имевший право на участие в вече, реализовывал его непосредственно, а не через какого-либо представителя. На начала представительства исторические памятники (в их числе Лаврентьевская, Ипатьевская, первая Новгородская и Суздальская летописи) не содержат никаких указаний. При этом в вечевой жизни участвовали в масштабах одной волости не только жители главных городов, но и так называемых пригородов, то есть поселений второстепенного значения, зависимых от главных.
Наконец, наиболее важными являются характерные особенности, присущие порядку принятия вечевых решений того времени, который имел следующий вид: подсчет голосов вовсе не велся по той причине, что большинство голосов (как абсолютное, так и – тем более – относительное) не считалось достаточным для решения дела. Требовалось или единогласное решение, или же – в крайнем случае – такое большинство, которое ясно видно без всякого счета голосов (перефразируя летописца, «подавляющее большинство, которое заставляло бы смолкать всех разномыслящих»[5]).
Данный порядок представляется совершенно понятным и логичным. Решение по большинству не заключало в себе никакой разумной идеи и решительно отвергалось свободными людьми того времени, которые предпочитали отстаивать свои убеждения до конца и признавали ценность мнения даже меньшинства, стремясь прийти к разумному консенсусу, итог которого в равной мере удовлетворил бы всех (а не большинство) свободных представителей.
Таким образом, то, к чему стремится в настоящее время большинство развитых демократических стран – то есть учет мнений всех социальных групп, независимо от их реального на текущий момент политического влияния – было реализовано еще в двенадцатом веке в Древней Руси.
Представляется логичным применять по некоторым, наиболее важным вопросам общественной жизни, связанным с охраной государственного строя, соблюдения прав и свобод человека процедуру, аналогичную вечевой, но учитывающую современные реалии.
По прошествии нескольких столетий в системе русской государственности выборное начало занимало важное место. Во-первых, самоуправление было характерно для крестьянского «мира», то есть волости.
Во-вторых, значительная часть функций местного управления была передана сословно-представительным учреждениям в результате реформ 50-х годов XVI века. В XVII веке система сословного представительства на местах, отчасти разрушенная событиями Смутного времени, продолжала действовать, сосуществуя с воеводской администрацией.
В XVI – XVII веках произошли определенные изменения в избирательной системе Русского государства. Однако один из основных, определяющих факторов его развития оставался прежним: «Мир в сельских общинах был полноправный государь. Мир как законодатель, по словам актов, чинил указы, издавал постановления, заповеди или заповедные грамоты, разного рода записи»[6]. То есть все свободные люди сообща, на специальных собраниях, напрямую влияли на жизнь общества, вплоть до ввода своих узаконений в церковных или религиозных вопросах.
Непосредственная народная власть (в том числе и через выборных представителей – своеобразных должностных лиц на местах, наделенных соответствующими полномочиями по обеспечению и защите прав местных жителей, носивших название излюбленных голов, старост, судей, целовальников) в те времена была особенно сильна. Ее роль закреплялась в официальных документах уровня царского Судебника 1497 года, согласно которому во всех волостях непременно должны были быть избраны старосты и целовальники.
В этот период в Русском государстве формируется сословно-представительная монархия. С принятием в 1497 г. общегосударственного закона – Судебника – полномочия выборных органов самоуправления были расширены, они получили право контролировать кормщиков и других чиновников великого князя[7].
Даже при условии отсутствия разделения государства и церкви влияние светского общества путем голосований на традиционно самую охраняемую средневековыми государствами область общественных отношений в очередной раз подтверждает прогрессивный характер развития отечественной избирательной системы.
Деятельность Земских соборов в XVI – XVII веках по праву признается одним из ключевых моментов в истории народного представительства в России.
Сословное представительство позднего Средневековья, качественно отличаясь от выборных институтов Нового времени, тем не менее, было тесно связано с ним. Опыт «советов всея земли» был исключительно важен при оформлении избирательных процедур более позднего времени, а в определенной степени может быть полезен и в наши дни.
Земский собор, по мнению , составлялся из «всяких чинов людей» или «из всяких людей всех городов Российского царствия»[8].
В составе земского собора различались два неравных отделения, выборное и невыборное, то есть должностное.
Последнее состояло из двух высших правительственных учреждений, являвшихся на собор в полном, и даже расширенном составе: из Боярской Думы с дьяками из приказов и Освященного собора патриарха, митрополитов и епископов с приглашенными архимандритами, игуменами и протоиереями.
Число выборных от каждого отделения изменялось и не имело значения на следующем соборе. Выборные члены собора избирались на местных сходах и съездах, в уездных городах по призыву и под надзором городовых воевод. Указы предписывали выбирать «лучших людей, добрых, умных и состоятельных».
Распространение выборного начала на политическую жизнь являлось признаком общей перемены, происшедшей в характере политического порядка. Основные элементы прежнего политического строя в то время получили новый смысл: на место отчины стало государство, хозяина-собственника сменил государь, носитель верховной власти, народ из политической случайности сделался основой государства.
Перед обществом была расчищена дорога к политической власти, и совет всей земли, казалось, был готовой формой для ее осуществления. Так мог сложиться политический порядок, но каким он был в действительности, зависело еще и от иных условий.
Особое место в этот период начинают занимать земские соборы в связи с ослаблением княжеско-боярской аристократии и усилением дворянства.
Они пришли на смену вечевым собраниям «черных людей». Эти органы должны были поддерживать политику центральной власти и отвечать на общественные запросы.
Земские соборы явили собой сословные совещания представителей от различных регионов страны. На них обсуждались важные вопросы внутренней и внешней политики: избирали царей, объявляли войну, утверждали налоги, давали земельные пожалования, назначали чиновников, ведали сыском. В XVI веке это были расширенные совещания при царе думских чиновников и высшего духовенства. Их состав заранее определялся царем и Боярской думой. Созывались земские соборы нерегулярно и состав их постоянно менялся. Первые сборы были похожи на «парламент чиновников», а не на представительные учреждения. Выборные люди не являлись просто делегатами с мест, а состояли на государевой службе.
Постепенно, к началу XVII века сформировались новые избирательные процедуры, которые приобрели определенную упорядоченность. Организацией выборов занимались теперь специальные органы исполнительной власти – приказы. Были выработаны различные нормы представительства от больших и малых городов. Требования к кандидатам были следующими: сословное делегирование, состоятельность, опыт в государственном управлении[9].
На протяжении следующего исторического периода продолжался процесс развития, видоизменения форм представительства и сопутствующего ему законодательства, несмотря на то, что это время трудно назвать эпохой, благоприятной для демократических институтов.
С большой долей условности выборные институты России XVIII века можно разделить на три категории: выборы представительных органов местного самоуправления (городов и посадов), выборы органов сословного управления (прежде всего дворянского) и, наконец, выборы депутатов общероссийских законосовещательных ассамблей, проекты созыва которых неоднократно рассматривались правящей администрацией и в определенных случаях осуществлялись. В целом выборы в России XVIII века являлись одним – причем не самым важным – элементом государственного управления.
Наиболее важными для истории выборов и выборности нам представляются в этот временной отрезок следующие эпизоды:
1) городская реформа 1699 года, когда Петр I, стремясь улучшить механизм сбора налогов, обратился к институту выборных глав городского управления – бурмистров;
2) предпринимавшиеся (притом неоднократно) попытки создания некоего общероссийского органа, который был призван принять участие в подготовке наиболее важных общероссийских юридических документов. Наиболее известной является екатерининская Комиссия для сочинения проекта нового Уложения. В соответствии с предписаниями манифеста Екатерины II от 01.01.01 года ее депутаты избирались на основании детально разработанного регламента и представляли все «состояния» населения, исключая крепостных крестьян;
3) издание Екатериной II в ходе оформления системы просвещенного абсолютизма основополагающего юридического акта, регулировавшего городское управление – Грамоты на права и выгоды городам Российской империи (в научной литературе за ней закрепилось название Жалованной грамоты городам).
По нашему мнению, именно путем закрепления данных реформ были впервые заложены основы современного избирательного права и процесса (в отличие от, например, проведенной в 1785 году реформы дворянского самоуправления, имевшей ярко выраженный сословный характер[10]).
Существенную роль сыграли, безусловно, последующие реформы XIX века.
Главными преобразованиями указанного исторического периода стали реформы Александра II, посвященные становлению в России системы выборных органов местного самоуправления в виде земств и городских дум.
Основным документом, представляющим начальный этап электоральной истории земства и регламентирующим выборы земских гласных должностных лиц, является Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года.
К нему примыкают юридические акты, изменившие саму систему земского представительства: указ о введении в действие нового Положения о губернских и уездных земских учреждениях и отдельные статьи Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 01.01.01 года.
Земское представительство того времени, по мнению , было построено на основаниях имущественного и сословного ценза, системы курий, съездовой системы и и системы косвенных выборов[11].
Однако даже при существенных ограничениях, благодаря введению повсеместного земского самоуправления современники увидели «народ, впервые ставший гражданином, впервые призванный к новым и важным обязанностям общественного всесословного самоуправления, народ, ничем к тому не подготовленный…и, при всем том, народ, не проявивший ни малейших признаков общественного антагонизма, косности или отсталости, метко и благородно голосовавший за те высшие интересы, какие имел в виду новый, вводимый в жизнь закон»[12].
Все вышеперечисленные реформы вызвали широкий общественный резонанс. В начале XX века в обществе активно обсуждалась проблема либерализации основ, на которых базировались российские органы местного самоуправления. Среди требований, выдвигавшихся представителями земств и городов, политических партий, можно указать предложения введения волостного земства, уменьшения или полной отмены имущественного ценза для избирателей на местных выборах, предоставление избирательного права женщинам и национальным меньшинствам, снижение возрастного ценза, введение выборных органов местного самоуправления на всех территориях Российской империи.
Но наступившая эпоха реакции не позволила довести реформы до конца, в соответствии с требованиями времени. Чуть ли не единственный юридический документ, отчасти модернизирующий земскую систему того времени, - указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний», принятый 5 октября 1906 года. Главные же преобразования связаны с созданной в стране Государственной Думой.
История Государственной Думы тесно связана с историей отечественного избирательного права. Если до 1905 – 1906 годов возможно говорить о российском избирательном праве лишь применительно к органам местного и сословного управления, то с появлением форм парламентской демократии становится реальной система общероссийского представительства.
В условиях острого внутриполитического кризиса 1905 – 1906 гг. общество сформулировало ряд требований политического характера, одним из которых был призыв ввести в стране всеобщее, прямое, равное избирательное право при тайном способе голосования. Этот лозунг поддерживали все революционные течения – от крайних до умеренных. Было очевидно, что всенародные выборы являются важным, зримым свидетельством ограничения самодержавной власти, поэтому администрация прилагала максимум усилий для того, чтобы ограничить собственно избирательные права граждан Российской империи.
Правительству предстояла нелегкая задача: согласовать многочисленные, часто диаметрально противоположные точки зрения и выработать проект избирательного законодательства, приемлемый если не для всего общества, то для умеренной части политического спектра.
На протяжении 1905 года было создано несколько проектов Положения о выборах в Государственную Думу. 18 февраля 1905 г. Николай II издал рескрипт на имя министра внутренних дел , в котором поручалось созвать Особое совещание для разработки основ «думской» избирательной системы. В мае Совещание завершило работу и сформулировало концептуальные основы будущих выборных правил и процедур.
Несмотря на сильное ограничение действительной представительности, Государственная Дума того времени была основана на единственно верном и разумном принципе:
«Нельзя было рассматривать Думу в тех политических условиях как ареопаг мудрецов, преданных Основным законам и имеющих просветить Россию светом своего разума; как собрание лучших людей России, самых умных, самых опытных, самых даровитых… Никакое учреждение не может быть основано на гениальных личностях и апостольских подвигах. Те и другие крайне редки и в рамки учреждений не укладываются. Всякое установление, рассчитанное на живую повседневную деятельность, должно быть основано на среднем деятеле, на средних добродетелях и средних пороках и поставлено так, чтобы направление собственных выгод лиц, его образующих, совпадало до возможной степени с направлением общей пользы. Нигде в мире парламенты не образуются на основе этих требований, ибо побуждения, движущие избирателями при подаче голосов, ничего общего с этими требованиями не имеют, а сводятся к надежде на более или менее правильно сознаваемое удовлетворение своих интересов. Кто больше, более заманчиво и более убедительно обещает, того и выберет средний избиратель»[13].
Также следует отметить, что задачи народного представительства первых Государственных Дума «должны были сводиться к введению в русло общественных страстей и к созданию партий, направляющих свои усилия к достижению спокойного развития государственной жизни. И с этой точки зрения народное представительство в России достигло крупных успехов»[14].
В целом отечественное избирательное законодательство (равно как и избирательное право) существует уже не одну сотню лет, причем некоторые из институтов, как показано выше, введенные в действие еще в XIII – XIV веках, вполне можно успешно применять и в наше время.
[1] Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала XX веков / Авт.-сост. , , ; под общей ред. к. ю. н. . – М.: Издательство НОРМА, 2001. Стр. 1.
[2] Свердлов строй Древней Руси в русской исторической науке XVIII – XX вв. СПб., 1996.
[3] Хатченкова право: история и современность. Тверь, изд-во Тверской областной избирательной комиссии, 1999. Стр. 13.
[4] Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала XX веков / Авт.-сост. , , ; под общей ред. к. ю. н. . – М.: Издательство НОРМА, 2001. Стр. 32.
[5] Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала XX веков / Авт.-сост. , , ; под общей ред. к. ю. н. . – М.: Издательство НОРМА, 2001. Стр. 38.
[6] Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала XX веков / Авт.-сост. , , ; под общей ред. к. ю. н. . – М.: Издательство НОРМА, 2001. Стр. 94.
[7] Хатченкова право: история и современность. Тверь, изд-во Тверской областной избирательной комиссии, 1999. Стр. 14.
[8] Ключевский . В 9 т. Т. 2. М., 1987. Стр. 354 – 361.
[9] Хатченкова право: история и современность. Тверь, изд-во Тверской областной избирательной комиссии, 1999. Стр. 16.
[10] Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала XX веков / Авт.-сост. , , ; под общей ред. к. ю. н. . – М.: Издательство НОРМА, 2001. Стр. 227.
[11] Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала XX веков / Авт.-сост. , , ; под общей ред. к. ю. н. . – М.: Издательство НОРМА, 2001. Стр. 454.
[12] Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала XX веков / Авт.-сост. , , ; под общей ред. к. ю. н. . – М.: Издательство НОРМА, 2001. Стр. 382.
[13] Крыжановский русского консерватора // Вопросы истории. 1997. № 2. Стр. 129.
[14] Там же. Стр. 129.
