Основные аспекты формирования саморегулируемыми организациями строителей системы требований к выдаче свидетельств о допуске

Начальник отдела Правового департамента АCР

Основные аспекты формирования саморегулируемыми организациями строителей системы требований к выдаче свидетельств о допуске

Введение в систему градостроительных отношений института саморегулирования, предусмотренного принятым в июле 2008 года Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон ), предполагает передачу государством определенной части его функций по регулированию строительной деятельности саморегулируемым организациям, объединяющим индивидуальным предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих строительные работы.

Согласно Федеральному закону , с 1 января 2009 года саморегулируемым организациям строителей, проектировщиков и изыскателей, переданы полномочия по выдаче разрешений на осуществление деятельности по строительству, проектированию и выполнению инженерных изысканий. При этом вместо понятия «лицензирование» введено новое для российского законодательства понятие «допуск к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства», а также установлена обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, намеренных осуществлять работы, влияющие на безопасность объектов капитального строительства, вступить в члены саморегулируемой организации и получить допуск на осуществление соответствующих работ.

На саморегулируемые организации строителей, проектировщиков и изыскателей, в свою очередь возложена обязанность разработать и утвердить Требования к выдаче свидетельств о допуске – документ, утверждаемый общим собранием членов саморегулируемой организации, «устанавливающий условия выдачи саморегулируемой организацией свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства[1]» (п. 1 ч. 1 ст. 55.5, п. 6 ст. 55.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом наличие у саморегулируемой организации утвержденных Требований к выдаче свидетельств о допуске, согласно п. 3 ч. 1 ст. 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, является одним из условий для получения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой.

Характеризуя правовую природу Требований к выдаче свидетельств о допуске, прежде всего, необходимо отметить, что данный документ должен регламентировать не процедурные вопросы, касающиеся выдачи саморегулируемой организацией свидетельств о допуске (как можно предположить, исходя из буквального прочтения пункта 1 части 1 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а устанавливать требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, обращающимся в саморегулируемую организацию за выдачей свидетельств о допуске к какому-либо виду или видам работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства (далее – работы).

В числе таких требований Градостроительный кодекс Российской Федерации выделяет:

·  требования к численности и квалификации персонала юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе требования к квалификации индивидуальных предпринимателей;

·  требования о достижении данными лицами положительных результатов проверки квалификации, проведенной в порядке, установленном Требованиями к выдаче свидетельств о допуске;

·  требования о наличии у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обратившихся в саморегулируемую организацию за выдачей свидетельств о допуске, имущества, необходимого для выполнения работ, допуск к которым они намерены получить.

При этом следует иметь в виду, что одни из вышеназванных групп требований законодатель рассматривает как подлежащие обязательному включению в Требования к выдаче свидетельств о допуске, другие могут быть установлены в них по решению общего собрания членов саморегулируемой организации.

Рассмотрим данные группы требований подробнее.

1.  Требования к численности и квалификации персонала

Исходя из очевидного обстоятельства, что «человеческий фактор» является весьма существенным как для обеспечения безопасности объектов капитального строительства, так и для обеспечения качества строительных работ, квалификационные требования к персоналу юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, намеренных вступить в саморегулируемую организацию, а также требования к количеству работников, соответствующих данным квалификационным требованиям, отнесены Градостроительным кодексом Российской Федерации к числу требований, которые должны быть обязательно установлены в Требованиях к выдаче свидетельств о допуске.

При этом под квалификационными требованиями подразумеваются:

а)  требования о наличии образования определенных уровня и профиля;

б)  требования к повышению квалификации, профессиональной переподготовке;

в)  требования о наличии определенного стажа работы (п. 1 ч. 6 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Рассматривая вопрос о формировании системы требований к квалификации персонала юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на этапе их вступления в члены саморегулируемой организации и получения свидетельств о допуске, необходимо, на наш взгляд обратить внимание на ряд важных моментов.

Во-первых, как следует из анализа положений ч. 6-8 Градостроительного кодекса, данные квалификационные требования должны быть установлены не только в отношении работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и в отношении самих индивидуальных предпринимателей, в том случае, если они намерены получить допуск к работам, которые могут выполняться ими самостоятельно.

Во-вторых, требования к квалификации персонала, установленные в саморегулируемой организации, не могут быть ниже минимально необходимых требований, установленных ч. 8 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно:

·  наличие работников, имеющих высшее или среднее профессиональное образование соответствующего профиля для выполнения определенных видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства – для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обратившихся за допуском к работам, которые не могут выполняться ими самостоятельно. При этом не менее чем три работника должны иметь высшее профессиональное образование или не менее чем пять работников - среднее профессиональное образование, стаж работы по специальности должен составлять не менее чем три года для работников, имеющих высшее профессиональное образование, и не менее чем пять лет для работников, имеющих среднее профессиональное образование;

·  наличие высшего или среднего профессионального образования соответствующего профиля для выполнения определенных видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, а также стажа работы по специальности не менее чем пять лет – для индивидуальных предпринимателей, обратившихся за допуском к работам, которые могут выполняться ими самостоятельно;

·  повышение не реже чем один раз в пять лет квалификации указанными выше работниками и индивидуальным предпринимателем.

Кроме того, следует иметь в виду, что в случае, если в число работ, допуск к которым осуществляется саморегулируемой организацией, входят работы, которые оказывают влияние на безопасность особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, предусмотренных статьей 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при формировании системы квалификационных требований к персоналу, должны также учитываться минимально необходимые требования, которые в соответствии с ч. 9 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации должны быть установлены отдельным Постановлением Правительства Российской Федерации.

В-третьих, принимая во внимание тот факт, что состав работников организаций строительного комплекса, как правило, существенно различается как по характеру выполняемых функций, так и по исходному профессиональному образованию (по профилю, специальности, уровню), представляется целесообразным при формулировании системы предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации квалификационных требований к персоналу придерживаться общепринятого разделения персонала на следующие категории:

·  служащие, в том числе руководители и специалисты;

·  рабочие.

С учетом изложенного система требований к численности и квалификации различных категорий персонала организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих строительство, капитальный ремонт, реконструкцию объектов капитального строительства, может быть представлена следующим образом:

Таблица 1

Система обязательных требований к квалификации индивидуальных предпринимателей, намеренных получить допуск к работам, которые могут выполняться ими самостоятельно

Требования к профессиональной подготовке (наличие образования определенного уровня и профиля, а также определенного стажа работы)	Наличие высшего или среднего строительного профессионального образования по профилю работ, допуск к которым намерен получить индивидуальный предприниматель, а также стажа работы по специальности не менее 5 лет
Требования к повышению квалификации и профессиональной переподготовке	Повышение не реже 1 раза в пять лет квалификации по профилю работ, допуск к которым намерен получить индивидуальный предприниматель

Таблица 2

Система обязательных требований к квалификации различных категорий персонала юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, намеренных получить допуск к работам, которые не могут выполняться ими самостоятельно [2]

Вид требований к квалификации	Категория персонала
Руководители	Специалисты	Рабочие
Требования к профессиональной подготовке (наличие образования определенного уровня и профиля, а также определенного стажа работы)	Наличие высшего профессионального образования уровня специалист или бакалавр, магистр по профилю работ, соответствующих выполняемым функциям в системе корпоративного управления	Наличие высшего или среднего строительного профессионального образования по профилю работ, допуск к которым намерен получить индивидуальный предприниматель или юридическое лицо	Наличие начального строительного профессионального образования по профилю работ, допуск к которым намерен получить индивидуальный предприниматель или юридическое лицо
не менее 60 % от общей численности данной категории персонала (из них – со стажем работы не менее 5 лет – не менее 40 %)	не менее 80 % от общей численности данной категории персонала (из них – 50% работников с высшим профессиональным образованием и стажем работы по специальности не менее 3 лет, 30% работников со средним профессиональным образованием и стажем работы по специальности не менее 5 лет)	не менее 25 % от общей численности данной категории персонала (из них – со стажем работы не менее 3 лет – не менее 40 %)
Требования к повышению квалификации и профессиональной переподготовке	Повышение не реже 1 раза в 5 лет квалификации по профилю работ, к которым осуществляется допуск	Повышение не реже 1 раза в 5 лет квалификации по профилю работ, к которым осуществляется допуск	Повышение не реже 1 раза в 5 лет квалификации по профилю работ, к которым осуществляется допуск
не менее 40 % от общей численности работников данной категории	не менее 40 % от общей численности работников данной категории	не менее 20 % от общей численности работников данной категории

2.  Требования к аттестации или сертификации персонала

В отличие от квалификационных требований к работникам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, намеренных вступить в члены саморегулируемой организации, требования о достижении указанными работниками положительных результатов проверки квалификации, или, иными словами, требования к аттестации или сертификации персонала, относятся к требованиям, которые могут быть установлены в Требованиях к выдаче свидетельств о допуске по решению общего собрания ее членов (п. 2 ч. 7 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом, как указано в ч. 7 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации, порядок проведения проверки квалификации персонала юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (в том числе индивидуальных предпринимателей, намеренных получить допуск к работам, которые могут выполняться ими самостоятельно) должен быть установлен непосредственно в Требованиях к выдаче свидетельств о допуске.

Нельзя не отметить, что установление в Требованиях к выдаче свидетельств о допуске – документе, призванном регулировать несколько иной круг вопросов – подробной процедуры осуществления саморегулируемой организацией проверки квалификации персонала ее членов, а также лиц, претендующих на прием в их число, представляется не вполне логичным. Кроме того, поскольку законодательство Российской Федерации о саморегулируемых организациях не ограничивает право саморегулируемой организацию осуществлять полномочия по проведению аттестации персонала ее членов как самостоятельно, так и посредством передачи определенных функции по ее проведению какой-либо специализированной организации, включение в Требования к выдаче свидетельств о допуске положений, касающихся порядка проведения аттестации, представляется не вполне оправданным с практической точки зрения.

С учетом этого, по нашему мнению, в случае принятия общим собранием членов саморегулируемой организации решения о включении требований к аттестации (сертификации) персонала в число требований, соблюдение которых является одним из условий выдачи юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю свидетельства о допуске, подробная процедура проведения такой аттестации (сертификации) может быть урегулирована не Требованиями к выдаче свидетельств о допуске, а отдельным внутренним документом саморегулируемой организации, утверждаемым общим собранием ее членов (например, Положением о порядке проведения должностной аттестации) при условии наличия в Требованиях к выдаче свидетельств о допуске ссылки на данный документ.

3.  Требования к материально-техническому обеспечению

В качестве еще одной группы факультативных требований к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, намеренным вступить в члены саморегулируемой организации и получить допуск к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства, Градостроительный кодекс Российской Федерации выделяет «требования о наличии у индивидуального предпринимателя, юридического лица имущества, необходимого для выполнения соответствующих работ» (п. 1 ч. 7 ст. 55.5).

Представляется, что в зависимости от вида работ, допуск к которым намерен получить индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, к такому имуществу могут быть отнесены здания, помещения, строительные машины, транспортные средства, механизированный и ручной инструмент, технологическая оснастка, передвижные энергетические установки, средства обеспечения безопасности, средства контроля и измерения и т. п.

При этом следует иметь в виду, что, устанавливая требования о наличии у юридического лица или индивидуального предпринимателя определенных видов имущества, необходимого для выполнения тех или иных работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, саморегулируемая организация не вправе указывать «на вид права, на котором он может использовать такое имущество»[3]. Иными словами такое имущество может принадлежать юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю как на праве собственности, так и использоваться им на основании договоров аренды, лизинга, бессрочного пользования и т. д.

Наряду с вопросами, касающимися содержательной стороны Требований к выдаче свидетельств о допуске, немаловажное значение имеет вопрос о построении структуры данного документа.

Так, исходя из круга вопросов, которые должны быть и которые могут в них содержаться, примерная структура Требований к выдаче свидетельств о допуске может быть представлена следующим образом:

1)  Общие положения (сфера действия, сроки вступления в силу и порядок внесения изменений и дополнений);

2)  Требования к материально-техническому обеспечению;

3)  Требования к численности и квалификации индивидуальных предпринимателей, обратившихся за получением допуска к работам, которые могут выполняться ими самостоятельно (требования к профессиональной подготовке; требования к профессиональной переподготовке и повышению квалификации; требования к должностной аттестации);

4)  Требования к квалификации работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обратившихся за получением допуска к работам, которые не могут выполняться ими самостоятельно (требования к численности работников; требования к профессиональной подготовке работников; требования к профессиональной переподготовке и повышению квалификации работников; требования к должностной аттестации работников);

5)  Требования к документам, подтверждающим соответствие индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, требованиям к выдаче свидетельств о допуске[4].

Рассматривая вопрос о структуре Требований к выдаче свидетельств о допуске, нельзя не остановиться отдельно на положении, предусмотренном частью 5 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому «требования к выдаче свидетельств о допуске должны быть определены в отношении каждого вида работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и решение вопросов по выдаче свидетельства о допуске к которым отнесено общим собранием членов саморегулируемой организации к сфере деятельности саморегулируемой организации, или видов таких работ».

Основываясь на приведенной выше норме Градостроительного кодекса Российской Федерации можно сделать несколько, на наш взгляд, немаловажных выводов.

Во-первых, помимо Требований к выдаче свидетельств о допуске общим собранием членов саморегулируемой организации должен быть утвержден документ, содержащий указание на конкретные виды работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, допуск к которым осуществляется саморегулируемой организацией.

Представляется, что данный документ может быть оформлен в виде приложения к Требованиям к выдаче свидетельств о допуске, либо в виде отдельного перечня видов работ, решение вопросов по выдаче свидетельства о допуске к которым относится к сфере деятельности саморегулируемой организации. При этом в основу такого перечня должен быть положен Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденный уполномоченным федеральным органом исполнительной власти[5].

Во-вторых, структура Требований к выдаче свидетельств о допуске должна быть построена таким образом, чтобы требования к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, обращающимся в саморегулируемую организацию за получением свидетельства о допуске, были определены либо в отношении каждого из видов работ, включенных в утвержденный общим собранием членов саморегулируемой организации перечень, либо в отношении каждого из подвидов таких работ.

При этом, как представляется, возможны 2 основных подхода к формированию структуры Требований к выдаче свидетельств о допуске:

1.  «Прямой подход», в соответствии с которым саморегулируемой организацией принимаются и утверждаются отдельные требования к выдаче свидетельств о допуске в отношении каждого из видов (подвидов) работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, входящих в перечень видов работ, решение вопросов по выдаче свидетельств о допуске к которым относится к сфере деятельности саморегулируемой организации;

2.  «Комплексный подход», в соответствии с которым Требования к выдаче свидетельств о допуске принимаются саморегулируемой организацией в виде единого документа, содержащего требования, применимые для всех видов работ, решение вопросов по выдаче свидетельств о допуске к которым относится к сфере деятельности саморегулируемой организации. При этом к данным требованиям должна прилагаться своего рода методика, в соответствии с которой индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, намеренное вступить в члены саморегулируемой организации, может определить те требования, которым оно должно соответствовать для получения допуска к работам, которые оно намерено осуществлять.

[1] Согласно ч. 4 ст. 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 000 от 01.01.2001 г. таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является Министерство регионального развития Российской Федерации.

[2] Количественные показатели, приведенные в таблице, предлагаются для рассмотрения и обсуждения.

[3] П. 1 ч. 7 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

[4] По нашему мнению целесообразно помимо указанных разделов включить в Требования к выдаче свидетельств о допуске раздел, устанавливающий хотя бы минимальные требования к обеспечению индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами качества работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, допуск к которым они запрашивают.

[5] Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержден приказом Министра регионального развития Российской Федерации от 01.01.2001г. № 000. Данный перечень разработан на основе Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг» ОК 004-93 и содержит 35 видов работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов капитального строительства, признанных влияющими на безопасность объектов капитального строительства.