Языковое законодательство России в свете Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств

ЯЗЫКОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ В СВЕТЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЯЗЫКОВ ИЛИ ЯЗЫКОВ МЕНЬШИНСТВ

Доктор Маркус Галдиа

(Совместная программа Совета Европы и Европейской Комиссии «Меньшинства в России: развитие языков, культуры, средств массовой информации, гражданского общества»)

Подготовка доклада завершена 25 октября 2009 г.

Вводные комментарии Ратификация Российской Федерацией Хартии региональных языков или языков меьшинств Совета Европы (Хартии) стала бы значимым шагом на пути развития диалога европейских государств в отношении той роли, которую играют на их территории языки меньшинств или региональные языки. Законодательное наследие России и ее политика, которая направлена на защиту и поощрение языков, традиционно используемых на российской территории, закладывают основу для дальнейших формально-законодательных и практико-политических мер в данной области, начиная с ратификации Хартии и до консолидации и модернизации внутреннего законодательства в области использования языков. Таким образом, хотелось бы выразить надежду, что Россия ратифицирует Хартию, каковая отражает основные цели ее декларируемой языковой политики.

Ниже анализируется доклад о российском законодательстве в области защиты и поощрении региональных языков или языков меньшинств в свете Хартии (информационный отчет подготовлен г-ном Круговых). Данный отчет основан на глубоком исследовании международных норм и механизмов выполнения международных договоров, а также материалов, относящихся к российскому языковому законодательству (в той мере, в какой эти материалы доступны за границей). В частности, для обеспечения преемственности и непрерывности программ сотрудничества международного сообщества с Россией, здесь используются данные и результаты проекта сотрудничества между ЕС и Россией «Развитие толерантности и улучшение межнациональных отношений в России», охватывающий российское законодательство до 2005 года. Как того требуют непосредственные цели программы, данный доклад сосредоточен на официальных аспектах российского языкового законодательства в контексте ратификации Хартии. Кроме того, в докладе предложены некоторые предварительные рекомендации относительно внедрения Хартии, призванные расширить дискуссию, которая ведется в рамках настоящей программы. Следовательно, предлагаемые здесь общие выводы подлежат дальнейшему обсуждению и обдумыванию участниками программы. Эти выводы носят предварительный характер и не могут заменить собой всесторонний правовой анализ федеральных и региональных законодательных актов, существенных с точки зрения настоящей программы.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ

Положения российской Конституции Конституция Российской Федерации, в частности, статья 68 Конституции содержит положения антидискриминационной природы, которые недвусмысленно предусматривают защиту региональной культуры или культуры меньшинств и региональных языков или языков меньшинств. Неудивительно, что Конституция также провозглашает русский язык государственным языком Федерации. В целом, российская Конституция создает прочную основу для развития и внедрения языкового законодательства, благоприятствующего целям Хартии.

Правовые вопросы, относящиеся к федерализму и, в особенности, к суверенитету Республик, входящих в состав Российской Федерации, рассматривались также в постановлениях Конституционного суда ( от 6 декабря 2001 г.; от 01.01.01 г. и от 01.01.01). Суд постановил, что «суверенитет Республик» не образует какой-либо формальной государственности в дополнение к суверенитету Российской Федерации. Исходя из этих решений суда, «государственные языки» Республик не могут восприниматься как «государственные языки», используемые большинством населения на суверенной территории, в противоположность региональным языкам или языкам меньшинств в понятиях Хартии. Таким образом, эти языки могут быть включены в список языков, выбранных Россией в рамках выполнения Хартии. Иными словами, согласно решениям Конституционного суда языки, состоящие под защитой Хартии, нельзя толковать как «языки, используемые на территории России, за исключением государственного русского языка и государственных языков республик» (См. В. Зеньков, Н. Путило, В. Шкатулла «Право на образование на родном языке в контексте образовательного права» // «Проблемы правового регулирования межэтнических отношений и антидискриминационного законодательства в Российской Федерации», М., 2004, с. 265).

Несмотря на это, явно антидискриминационный подход законодателеля, отраженный в российских конституционных положениях, может повлиять на выбор языков, которые в соответствии с Хартией пожелает защитить Россия. Конституция обеспечивает эгалитаристский и принципиальный подход к языковому многообразию внутри Федерации, в соответствии с которым любые различия в правовом статусе языков должны быть обоснованы законодательно, причем такие законы должны пройти тест на конституционность. Следовательно, слишком избирательный список языков, подлежащих защите в соответствии с Хартией, может породить ряд правовых проблем, связанных с конституционностью такого предпочтения, вне зависимости от приемлемости такового согласно Хартии. Однако данный вопрос желательно обсуждать с экспертами по российскому конституционному праву; об этой проблеме, в частности, говорится в информационном доклада (с. 53 оригинала на русском языке).

Проведение политики в соответствии с Конституцией Меры российского правительства в рассматриваемой здесь области сформулированы в документе под названием «концепция», в котором конституционные цели переложены на язык политики. Данный документ содержит руководящие принципы для органов государственной власти и, в сущности, расширительно толкует конституционные цели. Концепция развития этнонациональной политики Российской Федерации 2004 года солидарна с целями, изложенными в Хартии. В ней подчеркивается необходимость международного сотрудничества и важность поощрения культур и языков меньшинств. Политические документы, подобные «концепции», представляют собой важный механизм достижения конституционных целей. Отсутствие таких документов во многих странах ведет к концептуальному вакууму – в обстоятельствах, когда требуются конкретные действия государственных властей. Россия, таким образом, находится в благоприятной ситуации, так как в ее распоряжении находятся не только формально справедливые конституционные принципы, но и политический документ, содержащий руководство для государственных органов, имеющих дело со всеми, а не только с языковыми вопросами «этнонациональной» политики (см. «Перспективы развития концепции этнонациональной политики в Российской Федерации», М., 2004).

Российское федеральное языковое законодательство В целом, языковое законодательство Российской Федерации признано приемлемым с точки зрения международных правовых норм (см. М. Галдиа, Д. Видра «Правовые аспекты межэтнических отношений в Российской Федерации» // «Проблемы правового регулирования межэтнических отношений и антидискриминационного законодательства в Российской Федерации», М., 2004, с. 334). Явно нарушающим международные нормы признано только положение пункта 6 статьи 3 федерального закона о языках народов РФ, запрещающее использование иных алфавитов, кроме кириллического, для языков, используемых в Российской Федерации (в отсутствие иных положений федерального законодательства). В соответствии с международными нормами алфавит подлежит защите как способ выражения на данном языке, то есть как особенность его использования. Разделение языка и алфавита, служащего для его письменного выражения, может быть только искусственным. Критические замечания в адрес данного положения высказывают и российские эксперты (см. Пучкова, с. 119 или Осипов/Сапожников, с. 204 // «Проблемы правового регулирования межэтнических отношений...», цит. выше).

Еще одна проблема федерального языкового законодательства состоит в формулировке части его положений. Нередко законодатель склонен к формулировкам, содержащим оговорки. Это весьма осложняет правоприменение данных положений. К примеру, условия разрешенного использования языков, отличных от русского, сформулированы в федеральном законе о языке самым общим образом: так, в статье 21 – «с учетом местного населения»; в пункте 3 статьи 16 – «в необходимом случае»; в пункте 3 статьи 15 – «в случае необходимости». В нескольких местах положения с оговорками используются и в самой Хартии, однако это обусловлено особым строением Хартии, то есть тем обстоятельством, что существует множество путей ее применения в национальных законах. Однако при необходимости прямого правоприменения подобные формулировки совершенно бесполезны. Их следует избегать еще и потому, что контроль за исполнением данных положений затруднен и рискован для самого регулирующего органа, который, в конечном итоге, может столкнуться с непредсказуемым толкованием этих неверно составленных положений. Общепризнано, что «необходимость» в контексте использования языков подлежит выявлению государствами, выступающими сторонами в международных соглашениях. Однако такая оценка должна основываться на объективных критериях (см. А. Морава, «Языки меньшинств и государственное управление» (Minority Languages and Public Administration), рабочий документ Европейского центра по делам меньшинств (ЕЦДМ), № 16, 2002). Неясно, как будет производиться оценка «необходимости» российскими властями в отсутствие исполнительных указов по применению упомянутых норм.

Российское региональное языковое законодательство

В языковом законодательстве Российской Федерации содержится множество положительных или, напротив, мало обоснованных положений, регулирующих правовую практику. На приведенных ниже примерах из Чувашской Республики предпринята попытка показать, с какими сложностями может столкнуться настоящая программа при взаимодействии с языковым законодательством российских регионов. Смысл данного анализа состоит не в критике отдельно взятого региона. Описываемые ниже проблемы, скорее, типичны в целом для норм языкового законодательства в российских регионах. Таким образом, не следует делать негативных выводов относительно самого законодательства Чувашии. Критика тех или иных правовых норм не обязательно означает, что в регионах, подпадающих под их юрисдикцию, не уважаются языковые права. Однако наличие и формулировка подобных норм часто вводит исследователя в заблуждение относительно подлинных намерений законодателя.

Во-первых, в ряде случаев законы Чувашии содержат неясности с точки зрения законодательных методов. Они перегружены семантически затемненными определениями. Ряд из присущих им проблем можно показать на примере закона о языке Чувашской Республики (см. также М. Галдиа «О толковании языкового законодательства» // «Право и этничность в субъектах Российской Федерации», М., 2004, сс. 171-182). Очевидно стремление законодателя к всеобъемлющей регламентации языкового общения, что, по-видимому, отражает традицию, которая просматривается и в федеральном языковом законодательстве (ср. статью 20 федерального закона о языках народов РФ). Для примера, пункт 2 статьи 14 закона о языке Чувашской Республики предусматривает перевод и дублирование кино - и видеофильмов на государственные языки Чувашской Республики и в то же время допускает использование иных языков «с учетом интересов населения». Это, по-видимому, означает, что согласно пункту 2 статьи 14 разрешено использование любых языков. Но если это так, нужна ли вообще подобная норма в рассматриваемом законе? Если же подобное толкование неверно, то данная норма явным образом нарушает международные нормы, так как согласно последним ограничение на использование языков в частной сфере недопустимо. Более того, в пункте 2 статьи 7 предусматривается использование иных, в дополнение к государственным языкам Чувашии, языков на заседаниях парламента – «в случаях необходимости»; наконец, в пункте 5 статьи 11 представителям государственной власти разрешается отвечать по-русски на вопросы граждан – «в случае невозможности дать ответ на языке обращения» (ср. также пункт 5 статьи 15 федерального закона о языках народов РФ).

Такой старомодный законодательный подход к использованию языка можно противопоставить более современным законотворческим мерам, также присутствующим в чувашской языковой политике и законодательстве. В статье 18 гарантируется полная свобода выбора языка в научной работе. В дополнение к этому подчеркивается необходимость создания условий для расширения использования чувашского языка в данной сфере. Правительство Чувашской Республики приняло постановление № 000 от 6 декабря 2002 года о республиканской программе применения закона ЧР о языках в Чувашской Республике. В программе подробно расписаны мероприятия на период до 2012 года, направленные на поощрение языков, используемых в Чувашии. Этот документ служит примером инициатив в российских регионах, в полной мере соответствующих идеям, которые получили развитие в Хартии.

В будущую отчетность об исполнении Хартии необходимо включать сведения о конструктивных мерах, принимаемых в данной области субъектами Российской Федерации. Разумеется, соответствующую информацию необходимо получать из конкретных регионов. Более того, информация об осуществлении схожих программ будет полезна для оценки мер по исполнению Хартии.

Заключение по вышеперечисленным темам: Очевидно, что положения российской Конституции и наиболее актуальных с точки зрения языкового законодательства правовых актов соответствуют основным целям Хартии о защите региональных языков или языков меньшинств. Наряду с формальными требованиями в Хартии и сопутствующих ей процедурах отчетности и контроля подчеркивается важность осуществления формально закрепленных языковых прав. В этой области предстоит проделать известную аналитическую работу, так как правовые акты, значимые с точки зрения Хартии, в основном закреплены на региональном уровне. При этом следует отметить, что законотворческие методы, использовавшиеся при составлении таких законов, не облегчают задачу их исследования.

ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Выбор языков Как отмечается в информационном докладе, неоднозначной представляется и задача выбора языков, подлежащих защите со стороны Хартии. Для определения понятия «языки России» применялись различные подходы. Ни один из них не соответствует, в полной мере, задачам Хартии. В статье 1 Хартии говорится об «исторических региональных языках и языках меньшинств Европы» и о языках, «традиционно используемых» в отдельных странах. В «Этнологе» – издании, авторитетном среди специалистов – названы 105 языков (пять из них названы мертвыми), ведущих начало с территории современной России (См. «Этнолог: языки мира» (Ethnologue: Languages of the World), 16 изд., Даллас, 2009). Однако в «Этнологе» используется методологически традиционный подход, при котором «языками России» именуются лишь те языки, носители которых имеют корни в России – и только там. Так, за пределами данной классификации остаются такие культурно значимые, традиционно используемые и даже обладающие правовым статусом в России языки, как идиш, цыганский, немецкий, татский или грузинский. Первые два из них служат примерами языков, состоящих под защитой статьи 1 Хартии, так как это – «нетерриториальные языки», «традиционно используемые на территории государства гражданами данного государства» (см. пояснительный доклад к Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств, пункт 36). Согласно другим, в большей степени ориентированным на социолингвистику методам оценки, понятие «языки России» охватывает около 160-180 языков. В информационном докладе упоминается число языков, используемых в России согласно позднейшей переписи населения, которая проводилась в 2002 году: их число достигает 239. К этому числу, однако, отнесены языки недавних переселенцев или иностранцев, временно пребывающих в России, и говорящих, к примеру, на американском английском или французском. Такие языки, разумеется, не состоят под защитой Хартии (см. пояснительный доклад к Хартии, пункт 15), так что реалистичной следует признать оценку в 160-180 языков, не считая языки недавних переселенцев. В дополнение к сказанному, федеральный закон о языках народов РФ, в котором вводится понятие «языки народов РФ», не содержит принципов толкования данного понятия. Следовательно, представляется существенно важным означить список языков, актуальных с точки зрения Хартии, а затем определить, всем ли из этих языков может быть уделено равное внимание на данной стадии исполнения части III Хартии. Если из этого списка окажутся выпущены некоторые из традиционно используемых языков, должен быть разработан стратегический план их своевременного внесения в группу языков, состоящих под защитой части III Хартии (см. пояснительный доклад к Хартии, пункт 50).

Механизмы отчетности Уже на этой ранней стадии обсуждения путей исполнения Хартии в России, в информационном отчете выражена озабоченность процедурами отчетности перед Советом Европы. Технические аспекты таких процедур несомненно значимы для российских органов государственной власти. Однако они не должны влиять на процесс принятия решений и, в особенности, на выбор языков в целях выполнения Хартии. В целом, не будет проблематичным представление отчетности о мерах по выполнению Хартии в отношении примерно 80 языков, так как использование этих языков в России покоится на прочных правовых основаниях. Для данных законодательных актов характерна высокая степень исполнения, в отличие от остального лингвистического ареала России. Разработка механизмов выполнения и отчетности, включая практику контроля и оказания консультаций, затруднительна, скорее, для Совета Европы, которому придется установить критерии оценки, позволяющие охватить все разнообразие языков России, подлежащих защите со стороны Хартии. Данное обстоятельство, конечно, не может смягчить озабоченность, которая выражена в информационном докладе относительно сложности стоящих перед Россией задач в контексте представления связанной с Хартией отчетности. Однако Совету Европы придется преодолеть гораздо более сложные практические проблемы, так как Совет впервые сталкивается с многонациональным государством, которому в такой высокой мере присуща исторически обоснованная и юридически закрепленная многоязычность. При этом к механизмам отчетности относятся и процедурные вопросы. Подотчетные в контексте Хартии государства равны вне зависимости от числа языков, состоящих под защитой Хартии. Представляется вероятным, что разработка механизмов отчетности потребует творческих усилий, направленных на совершенствование существующей практики.

Терминологические вопросы В информационном докладе говорится о связанных с Хартией терминологических проблемах, так как во внутреннем законодательстве нет таких понятий, как «региональные языки» или «языки меньшинств». Терминологическая проблема становится очевидной при ее рассмотрении с точки зрения законодательства в области межнациональных отношений, к которому относится и российское языковое законодательство. Термин «народ» во внутреннем законодательстве употребляется в двух значениях – как «население» (ср. понятие конституционного права – «многонациональный народ») и как «этническая группа», подразделяемая на «коренные малочисленные», «коренные» и «энские» народы (см. , «Терминология и концептуализация этнонациональной политики в конституционном праве РФ», 2004, с. 15, // «Проблемы правового регулирования...», цит. выше). С точки зрения выполнения Хартии в информационном докладе актуальными признаются языки, используемые этническими группами (за исключением русскоязычного большинства). В общем, Хартия оставляет на усмотрение государств-участников вопрос о том, к каким языкам будут применимы те или иные положения части III Хартии (см. пояснительный доклад к Хартии, пункт 22). В более широком контексте выполнения Хартии российское правительство могло бы воспользоваться возможностью, предоставляемой положениями Хартии относительно реформирования внутренней терминологии. Термины «коренной малочисленный» и «коренной» подвергались в России критике как устаревшие, так как они относятся к этническим группам, веками проживавшим бок о бок с носителями русского языка (см. В. Тишков «Этничность и право в современной России», с. 9). Более того, субъекты Федерации нередко включают в правовые акты собственную терминологию, что, конечно, не облегчает задачу исполнения Хартии. К примеру, в Тюменской области термин «национальное (этническое) меньшинство» используется в документе, который не актуален в нашем контексте (см. постановление администрации Тюменской области № 000 от 6 ноября 1998 г.). В материалах проекта, подготовленных в рамках упомянутой программы сотрудничества ЕС-Россия, недвусмысленно говорится о сложности применяемой в региональных и федеральных законодательных актах терминологии. Международная правовая практика предусматривает использование устойчивой терминологии. Следовательно, можно лишь рекомендовать национальным законодательным собраниям присоединиться к процессу ее соместного и единонаправленного развития и применения. В заключительной части настоящего доклада даны соответствующие рекомендации.

Кстати, термины «региональный» и «меньшинства» трактуются в Хартии как фактические, а не конститутивные в смысле права (см. пояснительный доклад к Хартии, п. 18). Следовательно, обе терминологических ветви могут сосуществовать в России и после ратификации Хартии, так как Хартия не требует от государств закрепления применяемой в ней терминологии де юре.

Другая структурная проблема относится к «национально-культурной» автономии, которая с точки зрения российского законодательства представляет собой нетерриториальный правовой инструмент, используемый наряду с федеральным и региональным языковым законодательством, которое, в свою очередь, определено территориально (см. «Национально-культурная автономия в России как идея и правовая норма» // Воронина/Галдиа «Право и этничность в субъектах Российской Федерации», М., 2004, сс. 93-114). Республики воспринимают этот механизм как вспомогательный, в отличие от Федерации, выстраивающей свои отношения внутри федеральных административных структур преимущественно на принципе «национально-культурной» автономии (ср. Степанов, p. 93-94). С точки зрения выполнения Хартии представляет интерес, как федеральные и региональные органы власти воспользуются различными правовыми механизмами для формирования языковой реальности страны. В информационном докладе многократно и вполне справедливо говорится об этом предмете. С точки зрения языковой политики «этно-культурная» автономия – это одновременно благоприятная возможность и риск. Однако как формальный правовой инструмент она не создает сложностей в контексте ратификации Хартии.

Структурные особенности, подобные описанным выше, демонстрируют, что многостороннее и исторически обусловленное российское языковое законодательство не свободно от внутренних противоречий как на федеральном, так и на региональном уровне. На сегодняшний день эти обстоятельства создают проблему с точки зрения внутреннего строения законодательства, так как несут риск привнесения разнородных правовых инструментов в область права, которая должна отличаться единообразием. Однако они относительно безобидны с точки зрения ратификации Хартии, так как большей частью соотносятся с ее исполнением.

Защита и содействие Внутреннее законодательство ставит своей задачей защиту языков, что осуществляется посредством прямых правительственных мер (например, создание школ) или системы лицензий (например, выдача разрешения на вещание на языке меньшинства). Если таким образом понимаемая и решаемая задача защиты языков меньшинств не вызывает вопросов, то содействие – как комплекс мер, направленных на повышение осведомленности о правах меньшинств, – это новый инструмент во внутренней правовой системе. Должны быть выработаны механизмы, направленные на инициативное выполнение положений Хартии, своевременно учитывающие запросы населения. Недавнее исчезновение юпик-сиренского языка на Чукотском полуострове показательно в контексте разрыва, существующего между формальной правовой защитой и осуществлением языковых прав. С одной стороны, население России часто не знает о своих языковых правах; с другой стороны, даже в случае осведомленности о правах, например, на бесплатное теле - и радиовещание на родном языке, нехватка экономических и технических средств и навыков зачастую не позволяет воспользоваться щедро предоставленными государством правами. Практический вопрос в контексте программы состоит в том, как российское правительство намеревается донести информацию о ратификации Хартии до населения, и как будут участвовать в выполнении положений Хартии заинтересованные лица (см. пояснительный доклад к Хартии, пункты 56 и 57). На сегодняшний день этот вопрос остается открытым. Возможно, что для его прояснения необходимо составить аналитическую записку.

Заключение по означенным темам Современное российское языковое законодательство развивалось на протяжении нескольких десятилетий как сплав законодательного опыта и теоретических подходов. Историческое наследие обусловило сложность его строения и декларативность норм, относящихся к использованию языков. Упомянутая двусмысленность юридических текстов обычно происходит из преобладания идеологических целей над практическими соображениями. Принимая во внимание это обстоятельство, настоящую программу следует воспринимать как платформу для обсуждения недостатков внутреннего языкового законодательства и разработки путей их устранения. Более того, взаимозависимость федерального и регионального законодательства усложняет единообразие законодательных подходов в России. Тем не менее, ратификация Хартии Россией приблизит ее к целям, провозглашаемым во внутреннем законодательстве. Это подчеркивается и в информационном докладе (см. с. 10 оригинала на русском языке).

СФЕРЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЯЗЫКА, ЗНАЧИМЫЕ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ХАРТИИ

В Хартии уделяется особое внимание определенным аспектам защиты и поощрения языков меньшинств, главным образом в сфере образования, судебных и административных властей, а также средств массовой информации. Ниже изложены некоторые замечания относительно российского законодательства в контексте приведенных основных понятий.

Образование

Взаимосвязь между федеральным и региональным законодательством в сфере образования справедливо отмечается в информационном докладе отчете как наиболее характерная черта российского языкового законодательства. Действительно, право на образование на родном языке, гарантированное статьей 6 федерального закона об образовании, закреплено в субъектах федерации законами об использовании языка или образовании, или в тех и других. Правовая ситуация в Республиках более прозрачна, чем в других субъектах федерации. Нижеследующий краткий обзор служит для иллюстрации различных моделей, применяемых в региональных законодательных актах.

В большинстве Республик, согласно доступным источникам – в 15 Республиках РФ, действуют законы о языке, содержащие положения относительно использования языка в образовательных учреждениях, а также законы об образовании, в которых упоминаются языковые права в образовательном контексте (см. В. Зеньков, Н. Путило, В. Шкатулла «Право на образование на родном языке в контексте образовательного права» // «Проблемы правового регулирования межэтнических отношений и антидискриминационного законодательства в Российской Федерации», М., 2004, сс. 268-276). В частности, статья 10 закона об образовании Республики Алтай гарантирует начальное образование на алтайском, казахском и русском языках. Изучение алтайского языка обязательно для детей, принадлежащих к данной национальности. В Кабардино-Балкарской Республике, статья 7 закона об образовании предусматривает преподавание на кабардинском или балкарском языке во всех образовательных учреждением с преподаванием на русском. В Республике Коми статья 6 закона об образовании предусматривает обучение на русском и коми, а также на других языках «в соответствии с обстоятельствами». Статья 6 закона об образовании Республики Адыгея предусматривает возможность преподавания на родном языке для компактно проживающих национальных групп. В Республике Калмыкия статья 10 закона о языке предусматривает преподавание калмыцкого как обязательного предмета во всех школах с преподаванием на русском языке; статья 8 закона об образовании гарантирует право на начальное образование на родном языке. В Республике Мордовия статья 3 закона об образовании предусматривает использование русского и мордовского (эрзянского или мокшанского) языков в учреждениях начального образования. В Республике Марий Эл закон о языке предусматривает, в статье 11, получение образования на русском или марийском языках. Республика Саха (Якутия) ввела в статью 27 республиканского закона о языке положение, предусматривающее дошкольное, начальное и среднее образование на следующих языках: якутском (саха), эвенкийском, эвенском, юкагирском, долганском, чукотском и русском. В законе о языке Республики Тува гарантируется обучение на тувинском и русском, начиная с дошкольных учреждений; кроме того, право на обучение на тувинском и русском языках начиная с дошкольного возраста предусмотрено статьей 6 республиканского закона об образовании. В Чувашской Республике, согласно статье 20 закона о языке, преподавание осуществляется на чувашском или русском языках на всех уровнях; следует отметить, что в этой Республике обучение на чувашском языке начинается с дошкольного возраста и включает все образовательные учреждения, включая профессиональное и высшее образования, как вновь подчеркивается в статье 6 закона об образовании. В Республике Удмуртия статья 13 закона о языке и статья 6 закона о национальном образовании предусматривают получение образования на государственных языках Республики и на других языках «в рамках возможностей, доступных образовательным учреждениям». В Республике Башкортостан, согласно статье 8 закона о языке, граждане имеют право на образование на родном языке «в рамках возможностей, доступных образовательным учреждениям»; согласно статье 7 закона об образовании граждане, компактно проживающие в этнических группах, имеют право на обучение на родном языке, включая среднее образование. В Республике Бурятия, согласно статье 21 закона о языке, образование на бурятском и русском языках доступно с дошкольного возраста и охватывает среднеобразовательный уровень. В Республике Карелия, согласно статье 21 закона об образовании, начальное образование гарантировано на языках коренных и малочисленных народов; другие языки могут использоваться «в рамках возможностей, доступных образовательным учреждениям»; В Республике Татарстан, согласно статьезакона об образовании, татарский и русский языки используются, в равной степени, в учреждениях дошкольного, начального и среднего образования.

Как представляется, полное образование на языке меньшинств доступно в случае восьми языков. Некоторые Республики предусматривают получение дошкольного образования на языках меньшинств, другие распространяют эту возможность и на уровень среднего образования. Все Республики гарантируют получение начального образования на своем государственном языке или языках. Из по меньшей мере 160 языков, традиционно используемых на территории России, образование на том или ином уровне доступно примерно на 80 языках. Каким бы внушительным ни представлялось это число в европейском контексте, верно и то, что образовательные услуги не предоставляются на половине языков, традиционно используемых на территории России. Это, безусловно, болевая точка настоящей программы. Для удовлетворения образовательных потребностей на неохваченных законами языках меньшинств высказывалось предложение разработать систему дистанционного обучения (возможно, по сети Интернет). (См. , , «Проекты нормативных актов об образовании на родном языке» // Воронина/Галдиа «Право и этничность в субъектах Российской Федерации», М., 2004, сс. 151-170; также «Языковые права человека и образовательная политика в России» (Linguistic human rights and educational policy in Russia) // Скутнаб-Кангас, Филипсон «Языковые права человека» (Linguistic Human Rights), сс. 63-70). Представляется желательным обсудить данный проект в области законодательства или его основные идеи в контексте настоящей программы, так как это позволит восполнить пробелы в системе образовательных услуг, предоставляемых государством на всей его территории.

Судебные власти

Положения, цитируемые в информационном отчете, предусматривают широкие гарантии использования региональных языков и языков меньшинств. Данные гарантии основаны на знании рассматриваемых языков. В региональном законодательстве использование языков, основанное на том же принципе, дополнительно ограничено административными границами.

Административные власти и государственные учреждения

Использование языков меньшинств в этой области разрешено и подлежит защите, главным образом, в территориальных границах данных субъектов Федерации. Например, в пенитенциарных учреждениях использование региональных языков и языков меньшинств разрешено только в территориальных границах соответствующих субъектов Федерации (пункт 5 статьи 12 Уголовно-исполнительного кодекса РФ). Статья 10 Хартии содержит ограничение требуемых мероприятий – «в меру разумной возможности» (см. также Пояснительный доклад к Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств, пункт 104).

Средства массовой информации

С точки зрения законодательства в России не существует ограничений на вещание на региональных языках или языках меньшинств. При этом пункт 1 статьи 20 федерального закона о языке предусматривает исключительное использование русского языка в передачах всероссийского телевидения и радиовещания. Возможно, следует рассмотреть целесообразность предоставления субтитров при телевещании на территориях компактного проживания языковых меньшинств. Более того, высокие затраты, связанные с вещанием, создают серьезные препятствия на пути инициатив по организации вещательных услуг на относительно редко используемых языках. Таким образом, трудность в контексте осуществления программы состоит в нахождении механизмов распространения, технической и финансовой помощи, которые используются или могут быть использованы на федеральном и региональном уровне в целях улучшения существующей ситуации или обеспечения жизнеспособности многоязычного вещания в условиях рыночной экономики. Для достижения поставленных целей может применяться механизм «национально-культурной» автономии.

Культурные мероприятия и учреждения

Внутреннее законодательство предусматривает механизм «национально-культурной» автономии, который может быть использован в целях выполнения Хартии.

Экономика и общественная жизнь

Статья 13, относящаяся к экономической и общественной жизни, охватывает применение антидискриминационных положений на «территории всей страны». В информационном докладе описывается действующее законодательство, содержащее антидискриминационные положения.

Трансграничные обмены

Как отмечается в информационном докладе, внутреннее законодательство поддерживает идею трансграничных культурных обменов. Вероятно, российский эксперт, обладающий непосредственным доступом к текстам действующих двусторонних и многосторонних соглашений, мог бы компетентно охарактеризовать вовлеченность страны в эти процессы.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Общие выводы

Языковое законодательство Российской Федерации исторически восходит к правовым и политическим механизмам, предваряющим Хартию на несколько десятилетий. Следовательно, российское законодательство, связанное с защитой и поощрением региональных языков и языков меньшинств, представляется довольно исчерпывающим. С другой стороны, ввиду упомянутых обстоятельств внутреннее законодательство России, в ряде случаев, отличается от Хартии по структуре и механизмам оценки и отчетности. Однако в российском языковом законодательстве нет принципиальных расхождений с духом Хартии, способных воспрепятствовать ее ратификации или последующему успешному выполнению. Внутренние правовые стандарты в отношении многих языков, в особенности языков, обладающих официальным статусом в субъектах Федерации, отражают цели Хартии. Следовательно, в контексте настоящей программы особое внимание должно уделяться проблематичным областям, в меньшей степени охваченным законодательными актами и механизмами их исполнения. Ратификацию Хартии следует воспринимать не как обременительную ношу, влекущую за собой увеличение отчетности, а как возможность для страны усовершенствовать свою внутреннюю политику и законодательную базу, относящуюся к языкам меньшинств. Однако на настоящей стадии консолидацию и систематизацию законодательных актов следует предпочесть лихорадочным попыткам улучшить законы любой ценой. Даже если будет достигнут в целом положительный, в контексте настоящей программы, баланс законов и внутриполитических мер относительно большой группы языков, неизбежно возникновение новых проблем, которые в процессе выполнения Хартии и в надлежащем порядке придется решать российским властям.

Конкретные рекомендации по мероприятиям в рамках данной программы

1) В целях разъяснения ситуации в многонациональном и отличающемся поразительным языковым разнообразием государстве, желающем следовать положениям Хартии, иностранные и российские специалисты должны подготовить общедоступное издание, в котором освещались бы методологические проблемы, терминологические вопросы и возможные сценарии развития языкового законодательства с учетом сложности подлежащего правовому регулированию предмета.

2) Процесс ратификации и последующие годы следует использовать в целях рационализации структурных и терминологических моделей в федеральном и региональном языковом законодательстве. Необходимо отказаться от самоочевидных и декларативных формулировок. Следует содействовать сближению внутреннего законодательства с международными нормами.

3) Следует придерживаться последовательной терминологии в федеральном и региональном законодательстве, относящемся к национальным меньшинствам, их культуре и языку. В правовой теории существует необходимость развития модели законодательных актов, способной обеспечить устойчивость и преемственность терминологии.

4) Региональным законодателям настоятельно не рекомендуется вводить собственную терминологию и правовые модели, не связанные с федеральной и международной практикой.

5) Необходимо выявлять примеры положительного опыта и передовой практики внутри страны и более активно выносить их на рассмотрение международного сообщества.

6) Следует создать базу данных мероприятий, предпринятых в российских регионах и отвечающих основным целям Хартии.

7) Необходимо составить список языков, находящихся под угрозой исчезновения и отношении которых осуществляется мониторинг, и принять меры по их сохранению и развитию.