кандидат исторических наук, доцент
Украинской академии бизнеса
и предпринимательства (Киев)
Ответы на вопросы дискуссии: “Местное управление Российской империи и ее Урало-Поволжского региона в пореформенный период: механизмы власти и их эффективность»
Ответ на вопрос 1. История Российской империи свидетельствует о том, что многие попытки решить задачи с помощью централизованной структуры власти и управления, были обречены на провал, хотя были и исключения.
Местное самоуправление – это непосредственное собрание всех членов городского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для решения текущих дел.
Во времена Екатерины ІІ местное самоуправление представляло собой аппарат, привыкший к власти и произволу бюрократии. Оно имело право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения.
Реформы Петра I сводились к централизации и насаждению бюрократизма, а законодательные акты Екатерины II были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам: "Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению", – отмечал . Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.
В Российской империи губернатор – непосредственный начальник губернии (или области), первый блюститель неприкосновенности прав верховной власти, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов правительствующего сената и предписаний начальства.
В портовых городах Николаеве (в настоящее время – территория Украины) и Кронштадте и некоторых местностях, населённых казачьими войсками или находящихся на окраинах государства, существовала должность военного губернатора – генерал-губернатора.
Объём власти губернатора зависел от того, введены ли в его губернии судебные уставы, земские учреждения и судебно-административная реформа.
Судебные уставы устраняли губернатора от участия в отправлении правосудия.
Земское положение 1864 г. предоставляло губернатору надзор за земским самоуправлением; земское положение 1890 г. присоединило к надзору значительную долю вмешательства в земские дела; но оба положения устраняли губернатора от роли непосредственного хозяина, которой он был облечен в неземских губерниях. Положение о земских участковых начальниках 1889 г., увеличивало влияние губернатора на уездное управление. Оно предоставляло ему роль судьи в качестве председателя губернского присутствия.
Власть губернатора значительно была усилена тремя законоположениями:
Положение комитета министров 22 июля 1866 г. предоставило губернатору:
1. право общей и внезапной ревизии во всех административных местах гражданского ведомства (кроме изъятых от сего особыми правилами);
2. право изъявлять несогласие на определение на службу, перемещение или перевод чиновников гражданского ведомства, если он признает их неблагонадежными, а также аттестовать их при представлении к наградам;
3. право приглашать и вызывать всех служащих в губернии, даже несмотря на сравнительное их, по классу должности или чину, старшинство;
4. право прекращения всеми мерами чего-либо противного общественному порядку (закрытие клубов, собраний, артелей и т. п.).
Положение комитета министров 13 июля 1876 г. давало губернатору право издавать в пределах своего ведомства постановления в видах правильного и успешного исполнения, сообразно с местными условиями, узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности.
Положение 1881 г. об усиленной охране облекало губернатора в тех местностях, где охрана введена, обширной карательной властью.
С другой стороны, правила 27 марта и 11 мая 1890 г. о взаимных отношениях гражданских и военных властей ставили губернатора значительно ниже начальника дивизии; даже бригадный командир, если он старше губернатора в чине, не представляется ему, а лишь делает визит.
Комиссия для переустройства местного управления под председательством полагала возвести должность губернатора в III класс и этим самым поставить его выше всех местных гражданских и военных властей.
Как видно из вышеизложенного, на губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. замечал по этому поводу: "У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком... У нас забывают, что вопросы, возникающие в административной практике, т. е. вопросы о так называемых пререканиях о пределах власти и законности административных распоряжений суть также вопросы о праве и, как таковые, подлежат разрешению судебных мест. ... Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, т. к. все вопросы, в случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном".
Те же проблемы существовали и в городской жизни: "Город без одобрения администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих предначертаний".
Уже в XIX веке специалистам в разных областях было ясно, что при таком способе управления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности, превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то, ни другое не способствовало эффективному функционированию государства, а главное, реализации прав и свобод граждан.
В своей книге "Земство и земская реформа" (1918 г.) писал: "При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами... Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам... Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIХ века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления... Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19 февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении".
XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.
Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. все же являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ – начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906–1917 годов.
В заключении хотелось бы отметить, что годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. "Русское самодержавие, – писал , не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. ... Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление".
Ответ на вопрос 2. Во все периоды становления России и особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных властей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья – становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции. Примером может служить территория Донбасса (Донецкая и Луганская обл. современной Украины), объявившая себя в начале ХХІ в. зоной экономической независимости.
В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.
Обращаясь к истории России, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления для учета и дальнейшего использования исторического опыта.
В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.
Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии , как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что "первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства – есть лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием".
Результатом работы комиссии стало законодательное определение функций земств. Земские собрания получали в свое ведение по преимуществу дела местного хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными хозяйственными общественными союзами.
Ответ на вопрос 5. У каждого руководителя есть личный стиль управления, который определяется доминирующими чертами его характера: один - скрупулезен и педантичен, другой – находчив и изобретателен, третий – деловит и практичен, четвертый – уклончив и обходителен. Соответственно, должны быть индивидуальными и методы управления людьми – то, что хорошо воспринимается одним сотрудником, может быть совершенно непонятно другому. Примером этого может служить, по моему мнению, «личный стиль» управления губернатора Фундуклея (1839–1876).
Для каждого руководителя важно иметь свой стиль управления, чтобы его можно было совершенствовать и находить общий язык с теми, кто не похож на него. Назначая в 1839 году археолога и общественного деятеля Ивана Фундуклея губернатором Киева, Николай І сказал: «Этому уж точно денег не надобно – своих девать некуда». Выбрав на роль чиновника миллионера, царь надеялся уменьшить коррупцию. И в Фундуклее он не ошибся.
Фундуклей-отец, как позже и сын, «настоящими деньгами» считал лишь те, которые не переданы по наследству, не уворованы, а нажиты собственным трудом и умом. Желая сыну добра, отец держал его на полуголодном пайке. Уже в семь лет Ваня работал мелким чиновником на одесской почте, позже – в канцелярии Кабинета министров в Петербурге. И даже в 30 лет все еще карпел за писанием канцелярских бумаг.
Воронцов не раз хотел заняться судьбой Вани, но Фундуклей-старший отказывал, считая, что юноша должен закалить себя в жестокой борьбе за выживание. Вскоре Иван стал чиновником особых поручений при Воронцове.
После смерти отца, Иван Фундуклей присоединил к отцовским владениям стекольный и сахарный заводы, виноградное имение.
Став губернатором, за свой счет Фундуклей отремонтировал губернаторский дом, выписал мебель из Парижа – и подарил городу. Его рабочий день начинался с «утреннего съезда» чиновников в доме губернатора. Здесь обсуждались текущие дела. Приходящих с докладом Фундуклей кормил завтраком.
Сам губернатор зарплату не получал, взяток не брал. А чтобы и подчиненные этим не грешили, ежегодно выплачивал каждому из своего кармана по 12 тысяч рублей. В то время было всего два губернатора, не берущих взятки, – киевский и ровенский, сын известного Радищева. Фундуклей говорил: «Если богатые помещики не будут платить жалованье полиции, то она станет получать средства от воров». Завел он такую практику: когда состоятельные землевладельцы назначали полицейским чиновникам годовые оклады.
Администратор Киева развил торговлю, транспорт, связь, наладил сбор пошлин, улучшил содержание заключенных в тюрьмах. За его счет впервые вымостили камнем Андреевский спуск. Через год – Московскую, Дворцовую, Софийскую, Михайловскую, Житомирскую улицы и Крещатик. Застройка города, согласно генеральному плану, набрала быстрые темпы. Неутомимый Фундуклей создал в городской казне фонд для помощи пострадавшим от наводнений. Ему же киевляне обязаны и первым водопроводом. При Иване Ивановиче был возведен знаменитый цепной мост над Днепром, считавшийся самым красивым в Европе, был заложен Ботанический сад, укреплены киевские склоны, завершена разбивка Софийской площади и многое другое.
Немало он сделал для улучшения работы института благородных девиц. В Киеве была создана первая в России женская гимназия для всех слоев населения. Для этого он пожертвовал свой дом и капитал.
При участии Фундуклея и на его средства были созданы и изданы первые фундаментальные исследования по исторической топографии и статистике Киева – без обозначения имени автора на титульной странице. Фундуклей упомянут только как издатель. Благодарные киевляне один из фонтанов на Крещатике окрестили «Иваном» или «Фундуклеевским», именем любимого губернатора назвали улицу (сейчас им. Богдана Хмельницкого).
Фундуклей, помогал простым людям. Не ждал он за это благодарности. Один современник вспоминал: «Он много помогал бедным, но как-то так, что это было незаметно. Бибиков давал три копейки с шумом, с эффектом, а Фундуклей, казалось, никому ничего не давал, но я сам раз видел, как к нему подошла бедная благородная вдова, старушка, и показала ему требование уплатить 300 рублей долгу. Фундуклей, проходя мимо, сунул ей в руку 2000 рублей, и никто не заметил, кроме меня, а старушка приняла их без удивления, должно быть, не в первый раз» (годовое жалованье горничной тогда составляло 36 рублей).
Все свободное время Фундуклей посвящал изучению экономики края. Результатом стали обстоятельные монографии о разных отраслях местного хозяйства, послужившие богатым материалом для подготовительных работ по отмене крепостного права.
Он знал чуть ли не все языки Европы, однако никогда не кичился этим. Беседы с иностранцами проводил блестяще.
В 1876 году Иван Иванович оставил службу и переехал в Москву. Здесь уединенно и незаметно для окружающих жил в своей квартире на Тверском бульваре. 22 августа 1880 года скончался.
Стоит отметить тот факт, что в конце ХІХ – начале ХХ вв. в Российской империи не было другого города, где благотворительность была бы так развита, как в Киеве. Добровольные общества и отдельные лица за свой счет основывали и содержали больницы, детские сады, школы и училища. Учреждения культуры и здравоохранения держались исключительно на меценатах. Лучшие люди считали за честь пожертвовать часть личных средств родному городу и горожанам. А государство всячески поощряло это.
Хотелось бы, чтоб и сегодняшние миллионеры и миллиардеры обратили свое внимание на исторических деятелей, готовых для своего города, региона, страны сделать какой-либо вклад, пусть даже не слишком весомый, чтобы оставить память о себе своим потомкам.
Ответ на вопрос 6. Считаю, что приведенные выше факты, являются прекрасным доказательством того, что Иван Иванович Фундуклей, являясь губернатором Киева, был реальным «начальником» губернии.
Ответ на вопрос 10. Понять и объяснить наиболее характерные для местного управления механизмы власти, способы принятия и реализации решений можно проследить на примере трансформации российской ментальности в украинском контексте. Основное внимание концентрируется на четырех главных компонентах содержания генерал-губернаторства как управленческого органа: политическом, экономическом, социальном, социокультурном. Познание, освоение и усвоение феномена российских генерал-губернаторств на украинских землях происходит через хронологически последовательно «выписанные» вехи их истории.
Введение российского генерал-губенаторского управления в этнонациональных регионах, ранее нерусских государственных образованиях отправная точка механизма местного управления властью. Сравнение функций и структуры генерал-губернаторств – Малороссийского, Новороссийского, Бессарабского и Киевского очерчивает объем властных полномочий сановников, прослеживает развитие этого института на разных этапах истории украинских земель в контексте общеимперских требований их существования.
Анализируя изменения в управлении украинскими землями, можно говорить о том, что происходит в изучении реформирования органов власти на уровне империи. Рассматривается переход к министерской форме управления, коллективным и единоличным поискам оптимальных способов управления периферийными регионами, разрабатываются программы консолидации империи. Балансируя между выяснением особенностей генерал-губернаторств в разных регионах Российской империи, вычленяется специфику этого института в украинских землях: своеобразные и типичные, приоритетные и второстепенные политико-административные функции, специфика утверждения российской государственности на присоединенных землях в каждом конкретном случае.
Причина ликвидации генерал-губенаторского управления, стала главным фактором того, что изменилось отношение Российской империи к украинским землям. Она отказалась рассматривать этот регион как особую этнонациональную и политико-административную единицу государства.
Важную роль в этом случае сыграла некая автономия деятельности канцелярий генерал-губернаторств. Усиление во второй половине ХІХ – в начале ХХ вв. национально-освободительного движения стало угрозой существованию этого института, что стало важной причиной его ликвидации.
Корректирование взаимоотношений центра и периферии генерал-губернаторами говорит о неординарной роли государственных служащих в функционировании управленческого института на украинских землях. Многое из вышеперечисленного говорит о том, что управленческая деятельность каждого генерал-губернатора нашла всестороннее освещение и надлежащую оценку в работах многих российских и иностранных сториков и историографов. В центре их внимания – жизнь, в первую очередь служебная деятельность многоопытных чиновников-практиков, а именно: А. Куракина, Я. Лобанова-Ростовского, М. Репнина, А. Гурьева, М. Воронцова, С. Кокошкина, Д. Бибикова, А. Дондукова-Корсакова и др.[1]
Должность генерал-губернатора способствовала распространению абсолютистской формы управления на присоединенных территориях. Они брали на себя значительные полномочия – не только центральных органов управления, но и местных, создавая при этом полноценный бюрократический аппарат управления благодаря введению в действие законодательных актов Российской империи и внутренних нормативно-правовых документов, которые определяли деятельность канцелярий и их самих, нормировали управленческие процессы. Этот институт был эффективным инструментом регионального администрирования и вместе с тем – средством вытеснения местного права, нивелирования национально-культурных и религиозных особенностей украинских земель.
Список основных работ автора по теме дискуссии:
1. Взаимосвязь корпоративной политики с управлением ресурсами // Концептуальні засади формування менеджменту в Україні: Зб. матер. Всеукраїнської наук.-практ. конф. – К.: МАУП, 2006. – С. 239-243.
2. Політичні аспекти сучасного менеджменту в Україні: взаємовідносини політики та державного управління. – Вища освіта України – Додаток 3 (т. 3) – 2006 р. – Тематичний випуск “Вища освіта України у контексті інтеграції до європейського освітнього простору” – С. 320-324.
3. Історико-теоретичні основи політичної іміджелогії: соціальна та психологічна обумовленість виникнення. - Вища освіта України – Додаток 3 т. IV (11) – 2008 р. – Тематичний випуск “Вища освіта України у контексті інтеграції до європейського освітнього простору”. – С. 210-218.
[1] Шандра -губернаторства в Україні: ХІХ — початок ХХ століття. — К.: НАН України. Ін-т історії України, 2005. — 427 с. – С.6.
