Следственный аппарат России: вехи исторического пути

Следственный аппарат России: вехи исторического пути

В условиях XXI века следственный аппарат образует собой одно из ключевых звеньев в системе правоохранительных и судебных органов любого развитого государства. Как еще в 1886 г. замечательно емко выразился прокурор Московской судебной палаты, будущий генерал-прокурор и министр юстиции , «следователь кладет фундамент, на котором стороны, обвинение и защита, возводят стены… Следователь в значительной степени держит в своих руках судьбу уголовной истины»[1].

Следственный аппарат России, по историческим меркам, сравнительно молод. Появление первых следственных органов было связано с вычленением стадии предварительного расследования в отечественном уголовном процессе, каковое произошло лишь в первой четверти XVIII в., в ходе проведения судебной реформы Петра I. Вычленение означенной стадии было обусловлено стремлением законодателя создать механизм эффективного противодействия должностной преступности.

Именно в русле поиска новых форм противодействия преступлениям против интересов службы в 1713–1723 гг. были учреждены первые специализированные следственные органы России: «майорские» следственные канцелярии, следственная канцелярия генерал-прокуратуры Сената и Розыскная контора Вышнего суда. Нормативной основой функционирования первых отечественных следственных органов стал Наказ «майорским» следственным канцеляриям от 9 декабря 1717 г. Глубоко примечательно, что создание названных органов расследования означало воплощение на практике трех различных моделей организации следственного аппарата: вневедомственной модели (подчиненные непосредственно главе государства «майорские» следственные канцелярии), судебной модели (входившая в структуру Вышнего суда Розыскная контора) и прокурорской модели (следственная канцелярия генерал-прокуратуры).

Впрочем, век первых российских следственных органов оказался недолог: все они были ликвидированы в середине 1720-х гг. По этой причине на протяжении второй четверти XVIII–начале XIX вв. расследованием преступлений в нашей стране занимались неспециализированные на этой деятельности судебные и административные органы: Главная полицмейстерская канцелярия, Сыскной приказ, нижние земские суды, основанные в 1782 г. управы благочиния. Возрождение же отечественного специализированного следственного аппарата началось с издания указа Александра I от 01.01.01 г.

Согласно данному указу, в Санкт-Петербурге учреждались следственные приставы – должностные лица, в обязанность которых входило исключительно производство уголовных расследований. Введение должности следственного пристава означало также зарождение административной модели построения следственного аппарата, поскольку означенные приставы состояли в штате городской полиции, подчиненной с 1802 г. Министерству внутренних дел (в 1810–1819 гг. – Министерству полиции).

Значимым событием в истории предварительного следствия в нашей стране – со стороны его нормативного регулирования – стало издание подготовленного по инициативе и под руководством Свода законов Российской империи редакции 1832 г. Согласно положениям, внесенным в часть вторую т. 15 Свода законов, досудебное следствие было разделено на две разновидности: следствие «предварительное» (аналог позднейшего дознания) и следствие «формальное» (аналог позднейшего предварительного следствия). Однако, впервые детально закрепив в Своде законов 1832 г. процессуальную сторону деятельности следственного аппарата России, законодатель не внес каких-либо изменений в его организацию.

Основополагающая норма на этот счет была закреплена в ст. 767 ч. 2 т. 15 Свода законов 1832 г.: «Производство следствия и все меры, к оному относящиеся, принадлежат полиции»[2]. В итоге, за исключением немногочисленных следственных приставов в столичных и некоторых губернских городах (да учрежденных в 1848 г. в нескольких регионах следственных приставов по конокрадству) расследованием преступлений продолжили заниматься должностные лица органов общего управления: становые и частные приставы, земские исправники, городничие и их помощники.

Ситуация кардинально изменилась в 1860 г. Тогда, в ходе осуществленной при решающем участии товарища (заместителя) министра юстиции реформы следственного аппарата, в 44 губерниях Российской империи были введены 993 должности судебных следователей. При всем том, что новоявленные следователи, будучи включены в штат уездных судов, остались в частичной организационной зависимости от региональных органов общего управления (назначались министром юстиции по представлению губернатора, губернатором же распределялись и перемещались по участкам), реформа 1860 г. означала поворот к воссозданию судебной модели построения следственного аппарата России. Окончательное же формирование означенной модели произошло с изданием Судебных Уставов от 01.01.01 г.

Согласно ст. 78 и 212 «Учреждения судебных установлений», следователи закреплялись в штатах окружных судов (судов общей юрисдикции, являвшихся судом первого звена), действуя на определенном следственном участке. В свою очередь, по ст. 249 «Устава уголовного судопроизводства» (первого отечественного уголовно-процессуального кодекса) судебный следователь наделялся исключительным правом осуществлять предварительное расследование «при содействии полиции и при наблюдении прокуроров»[3]. При этом, подобно судьям судов общей юрисдикции, тогдашние следователи назначались на должность главой государства и являлись несменяемыми. Остается добавить, что в те же 1860-е гг. аналогично по судебной модели зародился институт военных следователей. Согласно положениям Военно-судебного устава 1867 г., военные следователи состояли при военно-окружных судах.

В пореформенные годы развитие следственного аппарата происходило, прежде всего, в направлении дифференциации следственных должностей. Исходя из требований практики, 24 октября 1867 г. были учреждены временные должности следователей по особо важным делам при Санкт-Петербургском и Московском окружных судах (такие следователи получили полномочия действовать на всей территории судебного округа, не ограничиваясь следственным участком). Постоянный статус следователи по особо важным делам обрели, согласно указу Александра II от 1 ноября 1875 г.

Грянувшее в 1917 г. крушение монархической государственности поначалу никак не отразилось на положении следственного аппарата. Ликвидировав Отдельный корпус жандармов, Департамент полиции и некоторые другие правоохранительные структуры, Временное правительство не тронуло, однако, ни прежнюю судебную систему, ни судебных следователей. А вот Октябрьская революция привела к самым радикальным переменам в построении органов предварительного расследования.

Согласно ст. 3 декрета «О суде» № 1 от 01.01.01 г. – первого изданного большевистским правительством законодательного акта, касавшегося юстиции – судебные следователи упразднялись. По ст. 3 и 8 названного декрета, расследование преступлений временно возлагалось на «местных судей», а по делам о контрреволюции и саботаже – на следственные комиссии при городских и губернских Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов[4]. Таким образом, с самого начала формирования советской правоохранительной и судебной системы оказались воспроизведены судебная и административная модели организации следственного аппарата.

На протяжении 1918–1920 гг. в рамках судебной модели была учреждена следственная комиссия при Революционном трибунале при ВЦИК, введены должности следователей-докладчиков при революционных трибуналах, военных следователей революционных военных трибуналов, а также должности народных следователей при губернских Советах народных судей. А вот в структуре исполнительной власти, в отличие от царских времен, следственный аппарат получил наибольшее развитие не в стенах преемника МВД — Наркомата внутренних дел, а в органах основанной 20 декабря 1917 г. Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем.

В начале 1918 г. должности следователей появились в оперативных подразделениях центрального аппарата ВЧК. Несколько позднее, 22 ноября 1918 г. был образован единый Следственный отдел ВЧК, а 11 августа 1921 г. – Следственная часть при Президиуме ВЧК. Что же до территориальных органов ВЧК, то, начиная с августа 1918 г., следственные подотделы образовывались либо при каждом отделе губернской или уездной ЧК, либо при соответствующем органе в целом.

После завершения гражданской войны следственный аппарат Советской России подвергся преобразованию в ходе судебной реформы 1922–1923 гг. Согласно ст. 32 и 33 Положения о судоустройстве РСФСР от 01.01.01 г., следственный аппарат строился следующим образом: 1) участковые народные следователи при народных судах; 2) старшие следователи при губернских судах; 3) следователи по важнейшим делам при Верховном суде РСФСР и 4) следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции. Соответственно, в п. 5 ст. 23 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР редакции 1923 г. к названному перечню следственных должностей были добавлены следователи военных и военно-транспортных трибуналов[5].

Образование Союза ССР первоначально никак не отразилось на устройстве следственного аппарата. В принятых 31 октября 1924 г. первых Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик «организация судебно-следственных органов» была отнесена – по ст. 15 – к республиканскому ведению[6]. Что касается оставленных в союзном ведении органов военной юстиции, то, согласно ст. 5 Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре от 01.01.01 г., военные следователи продолжили состоять при военных трибуналах[7].

Впрочем, ставшей с 1923 г. доминирующей судебной модели построения отечественного следственного аппарата суждено было просуществовать совсем недолго. Аллегорически выражаясь, на пути советских судебных следователей встала прокуратура. Вопрос о передаче следственного аппарата от судов прокуратуре впервые начал обсуждаться на страницах юридической периодики и на ведомственных совещаниях еще в 1923–1924 гг. Но в тот момент руководство Наркомата юстиции РСФСР (в который до 1936 г. организационно входила и республиканская прокуратура) сочло целесообразным сохранить институт судебных следователей.

Однако уже в 1927 г. – в порядке эксперимента – подчинение следователей органам прокуратуры было осуществлено в Московском губернии. Признав эксперимент успешным, коллегия Наркомата юстиции 12 апреля 1928 г. постановила передать «следственный аппарат в полное распоряжение прокуратуры по РСФСР»[8]. 3 сентября 1928 г. данное постановление Наркомата получило закрепление в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР «Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР»[9].

Не забыли и о военных следователях. Согласно ст. 4 постановления ЦИК и СНК СССР от 01.01.01 г., военные следователи аналогично перешли в подчинение органам военной прокуратуры[10]. Протянувшаяся с 1860 г. история российских судебных следователей закончилась.

Окончательное же складывание прокурорской модели построения отечественного следственного аппарата следует отнести к 1936 г. Согласно ст. 2 постановления ЦИК и СНК СССР от 01.01.01 г., органы прокуратуры и следствия отделялись от наркоматов юстиции союзных и автономных республик и переходили в исключительное подчинение прокурору СССР. Соответственно, по постановлению СНК СССР от 5 ноября 1936 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР», в Прокуратуре СССР был учрежден Следственный отдел[11].

Что касается административной модели организации следственного аппарата, то она получила дальнейшее развитие в 1930-е гг. В конце 1930-х гг. обособленные следственные подразделения были учреждены в органах госбезопасности и милиции, подведомственных в ту пору единому Наркомату – основанному 10 июля 1934 г. НКВД СССР. В частности, приказом НКВД СССР № 000 от 01.01.01 г., была образована Следственная часть Наркомата, которая в сентябре 1939 г. подверглась разделению на следственные части Главного управления государственной безопасности и Главного экономического управления.

В ходе последовавших в 1941–1953 гг. преобразований НКВД–НКГБ–МГБ–МВД их следственные подразделения неизменно сохранялись, будучи пополнены учрежденной 2 июля 1941 г. Следственной частью по особо важным делам. Уместно отметить, что собственным следственным аппаратом располагало и созданное в апреле 1943 г. Главное управление контрразведки «Смерш» Наркомата обороны. В число следственных подразделений органов контрразведки «Смерш» входили: Следственный (Шестой) отдел Главного управления, следственные (четвертые) отделы фронтовых управлений и следственные отделения отделов контрразведки армий.

Таким образом, начиная с конца 1920-х гг., в нашей стране утвердились две модели построения органов предварительного расследования – прокурорская и административная. При этом, необходимо иметь в виду, что основание многочисленных следственных подразделений в органах НКВД–НКГБ–МГБ–МВД (равно как и в органах ГУКР «Смерш») никак не регламентировалось на законодательном уровне, а оформлялось исключительно ведомственными распоряжениями. В этой связи не приходиться удивляться, что в «оттепельном» 1957 г. известный процессуалист член-корреспондент АН СССР решился прямо заявить, что «следователи милиции являются незаконным институтом»[12].

Подобную точку зрения имел, впрочем, не один только . В итоге, в ходе проведения судебной реформы 1956–1964 гг. законодатель внес существенные изменения в административную модель построения следственного аппарата. Согласно ст. 28 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 01.01.01 г., осуществление предварительного следствия возлагалось на следователей прокуратуры, а по специальной категории дел – на следователей Комитета государственной безопасности[13]. Следственный аппарат в органах внутренних дел не предусматривался.

Как в связи с этим – на обсуждении проекта Основ уголовного судопроизводства на заседании Верховного Совета СССР 25 декабря 1958 г. – высказался генеральный прокурор СССР , «освобождение милиции от не свойственной ей функции предварительного следствия, которую она сейчас фактически выполняет, позволит ей направить свои усилия на предупреждение преступлений, принятие необходимых оперативно-розыскных мер для раскрытия преступлений и розыска преступников и ведение дознания…»[14]. Несколько позднее аналогичные нормы получили закрепление и в уголовно-процессуальных кодексах союзных республик. Так, в п. 7 ст. 34 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1960 г., оговаривалось, что термином «следователь» наименовывались исключительно следователи прокуратуры и следователи органов государственной безопасности.

С этого времени объем дел, расследуемых следственными подразделениями органов прокуратуры, стал неуклонно возрастать. Так, если в 1960 г. в РСФСР следователями прокуратуры было окончено производством уголовных дел, то в 1961 г. – , а в 1962 г. – уже Но уже очень скоро был сделан шаг назад: согласно указа Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г., функция предварительного расследования была предоставлена органам внутренних дел (тогда – Министерства охраны общественного порядка)[15].

В связи с этим Генеральная прокуратура СССР обязывалась передать основную часть штатной численности следователей в Министерство охраны общественного порядка. Кроме того, с середины 1960-х гг. начало происходить неуклонное увеличение круга дел, подследственных органам внутренних дел (что происходило за счет сокращения круга дел, подследственных прокуратуре). В итоге, число дел, расследовавшихся следователями МООП–МВД, нарастало год от года: 1964 г. – дел, 1974 г. – дела, 1989 г. – дела. Соответственно, в 1990 г. следователями МВД было расследовано свыше 90% уголовных дел, а следователями прокуратуры – 9,1 % дел.

При этом, если в первые годы существования следственных подразделений в органах МООП–МВД они подчинялись непосредственно вышестоящим следственным отделам и управлениям (а не руководителям соответствующего районного или областного органа внутренних дел), то с 1968 г. следственные подразделения были включены в состав местных органов внутренних дел на правах одной из служб и подчинены начальникам этих органов. Сложилась ситуация сколь абсурдная, столь и прямо противоречащая статусу следователя в уголовном процессе. В самом деле, как лицо процессуально независимое и самостоятельное следователь был управомочен давать обязательные для исполнения отдельные поручения органу дознания – с 1968 г. получалось, что своему собственному начальнику. В подобных условиях не приходиться удивляться, что в последней трети ХХ века в нашей стране продолжился поиск наиболее эффективной модели построения органов предварительного расследования.

Нельзя не отметить, что еще во второй половине 1960-х гг. российский процессуалист не только впервые обосновал оптимальность вневедомственной модели построения следственного аппарата, но и выдвинул детально проработанное предложение о создании Следственного комитета при Совете Министров СССР[16]. По мысли , следственные подразделения МООП, прокуратуры и (!) КГБ подлежали ликвидации.

Взамен этого образовывался упомянутый Следственный комитет с территориальными органами на уровне союзных республик, краев областей, а также городов и районов. По внутренней структуре Комитет и его органы предполагалось разделить на отделы, специализировавшиеся по категориям расследуемых уголовных дел. Впрочем, масштабные замыслы не нашли зримого отклика ни в ученом мире, ни в руководстве страны.

Обсуждение вопроса о принципах организации следственного аппарата активизировалось в годы «перестройки». Особенно настойчиво в ту пору начал обсуждаться вопрос о создании единого органа предварительного расследования. Так, согласно п. 7 резолюции XIX Всесоюзной партийной конференции от 1 июля 1988 г. «О правовой реформе», предлагалось вывести следственные подразделения из подчинения республиканским и местным органам внутренних дел и создать на их основе централизованный следственный аппарат, входивший в структуру МВД[17].

В апреле 1989 г. на I съезде народных депутатов СССР был акцентированно поставлен вопрос о создании вневедомственного, не подверженного ведомственным и местным влияниям следственного аппарата. Согласно ст. 5 постановления Верховного Совета СССР № 000-1 от 01.01.01 г., Комитету Верховного Совета СССР по вопросам правопорядка и борьбы с преступностью, Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Совету Министров СССР было поручено внести предложения о создании «союзного Следственного комитета»[18]. Комитетом по вопросам правопорядка и борьбы с преступностью соответствующий законопроект был подготовлен уже к началу 1991 г.

Весьма показательно, что одним из сторонников создания вневедомственного следственного аппарата явился в ту пору не кто иной как генеральный прокурор СССР . Выступая в феврале 1991 г. на совещании работников прокуратуры, со всей определенностью высказался как за ликвидацию в органах прокуратуры следственных подразделений, так и за создание вневедомственного Следственного комитета[19].

Идея о создании ведомственно самостоятельного органа предварительного расследования нашла отклик и на республиканском уровне. К сентябрю 1990 г. рабочей группой в составе ряда известных ученых и практических работников был разработан пакет законопроектов: «О Следственном комитете РСФСР», «О статусе следователя», «О внесении изменений и дополнений в УПК РСФСР», «Об ответственности за неуважение к следователю и воспрепятствование его деятельности». В этих документах содержались расчеты и пояснения, а также разработка механизма формирования вневедомственного Следственного комитета, подотчетного непосредственно Верховному Совету РСФСР в качестве конституционного органа.

В декабре 1990 г. ІІ съезд народных депутатов РСФСР поручил Верховному Совету РСФСР начать работу по формированию самостоятельных органов предварительного расследования. Как одно из обязательных и важнейших направлений реформирования системы правоохранительных органов нашей страны создание «единого следственного аппарата» было детально обосновано и в Концепции судебной реформы в РСФСР, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР № 000-1 от 01.01.01 г.[20]. Наконец, в первом полугодии 1993 г. проект Закона «О Следственном комитете Российской Федерации» был внесен на рассмотрение Верховного Совета России, где и был принят перед летними каникулами в первом чтении. Однако драматические события октября 1993 г., роспуск Верховного Совета пресекли реализацию данного проекта реформирования следственных органов.

В итоге, на протяжении 1990-х–первой половины 2000-х гг. российский следственный аппарат сохранил унаследованную от советского периода ведомственную разобщенность, обусловленную сложившимся в иных исторических условиях построением по административной и прокурорской моделям. Подобная ситуация начала меняться лишь в самые последние годы.

Издание Федерального закона РФ № 87–ФЗ от 5 июня 2007 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»»[21], создание Следственного комитета при прокуратуре представляется возможным трактовать как шаг на пути создания вневедомственной модели органов предварительного расследования. Не углубляясь излишне в прогностические рассуждения, видится уместным предположить, что в обозримом будущем именно вневедомственная модель станет доминирующей в построении следственного аппарата России.

, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых наук Новосибирского государственного университета экономики и управления, соискатель Российской правовой академии Министерства юстиции

Основная литература по истории следственного аппарата России

, Организация следственного аппарата России: история и современность // Вестник Новосибирского государственного университета. Сер. Право. 2006. Т. 2, вып. 1.

Очерки по следственной части. История. Практика. Пг., 1916.

, Процессуальное положение органов предварительного расследования России: моногр. Барнаул, 2001 (гл. 1).

Я. Следственный аппарат органов внутренних дел // Отечественные записки. 2003. № 2.

Научные основы организации и деятельности следственного аппарата в СССР. Воронеж, 1970 (гл. 1).

Следователь в уголовном судопроизводстве. М., 2007 (гл. 1).

Проблемы организации досудебного производства по УПК РФ: моногр. Омск, 2003 (гл. 5).

История прокурорского надзора за законностью расследования преступлений (1722–1917 гг.): учеб. пособие. Екатеринбург, 2004.

Следственный комитет при прокуратуре: история и современность // Уголовное право. 2007. № 6.

Следствие и полицейское дознание по Своду законов Российской империи 1857 г. // Правоведение. 1988. № 1.

, Реформа следственного аппарата России в 1860–1864 гг. // Советское государство и право. 1991. № 10.

Органы предварительного следствия Советского государства в первой половине 20-х годов. Волгоград, 1994.

Россия 1860 г.: учреждение судебных следователей (социально-политические и идейные предпосылки) // Государство и право. 1996. № 3.

Судебный следователь в истории российского судопроизводства: учеб. пособие. М., 2003.

Следственные органы в период подготовки, принятия и действия УК РСФСР 1922 г. // Становление и развитие советского уголовного законодательства: матер. межвуз. науч. конф. Волгоград, 1973.

Органы юстиции Советской России в 1917–1936 гг. Иваново, 2003 (гл. 4).

Роль судебного следователя в уголовном процессе дореволюционной России // Российская юстиция. 2002. № 12.

Прокуратура и предварительное следствие // Законность. 2004. № 12.

, Вневедомственный следственный аппарат России: замыслы и реальность // Журнал российского права. 2005. № 10.

Организация предварительного следствия в органах уголовной юстиции советского государства (1917–1941 гг.) (историко-правовое исследование): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

Эволюция исторической формы советского уголовного процесса и предварительного расследования // Советское государство и право. 1990. № 12.

Взаимодействие судебных следователей и полиции в ходе судебной реформы второй половины XIX в. // Юрист-Правовед. 2001. № 2.

Реформа предварительного расследования 1860 г. и ее значение для дальнейшего преобразования государственно-правовой и судебной системы России // История государства и права. 2007. № 9.

Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1996. Т. 2 (§ 309–322).

[1] О судебной службе: беседы с кандидатами на судебные должности // Из прошлой деятельности. СПб., 1900. Т. 1. С. 327.

[2] Свод законов уголовных. СПб., 1832. С. 239.

[3] Российское законодательство X–XX вв. / под ред. . М., 1991. Т. 8. С. 145.

[4] СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.

[5] СУ РСФСР. 1922. № 69. Ст. 902; Там же. 1923. № 7. Ст. 106.

[6] СЗ СССР. 1924. № 23. Ст. 49.

[7] СЗ СССР. 1926. № 57. Ст. 413.

[8] Еженедельник советской юстиции. 1928. № 26. С. 749.

[9] СУ РСФСР. 1928. № 000. Ст. 733.

[10] СЗ СССР. 1929. № 13, Ст. 106.

[11] СЗ СССР. 1936. № 40. Ст. 338; Там же. № 59. Ст. 450.

[12] О дознании и предварительном следствии и о «едином следственном аппарате» // Социалистическая законность. 1957. № 5. С. 21.

[13] Ведомости ВС СССР. 1959. № 1. Ст. 12.

[14] Заседания Верховного Совета СССР пятого созыва. Вторая сессия: стенографический отчет. М., 1959. С. 520–521.

[15] Ведомости ВС СССР. 1963. № 16. Ст. 181.

[16] Участники предварительного следствия в советском уголовном процессе. Ростов н/Д, 1966. С. 57–72.

[17] Резолюции XIX Всесоюзной партийной конференции Коммунистической партии Советского Союза. Приняты 1 июля 1988 г. М., 1988. С. 46.

[18] Ведомости ВС СССР. 1990. № 17. Ст. 278.

[19] Прокуратура должна заниматься своим делом // Социалистическая законность. 1991. № 3. С. 8, 14.

[20] Ведомости СНД РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435; Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 63–67.

[21] Российская газета. 2007, 8 июня.