Канадская модель социальной политики

ã 2007

Л. А. НЕМОВА*

КАНАДСКАЯ МОДЕЛЬ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Современная Канада относится к числу стран с крупным экономическим потенциалом и наиболее высоким уровнем и качеством жизни.

В середине первого десятилетия ХХI века в Канаде проживало немногим более 32,7 млн. человек на территории, которая по площади – около 10 тыс. кв. км – уступает только территории Российской Федерации. По данным ОЭСР, объем ВВП Канады в 2005 г. составил 1081,8 млрд. долл. США по паритету покупательной способности валют и 1114,2 млрд. долл. по текущему обменному курсу [1]. Таким образом, объем ВВП Канады превосходил суммарный объем ВВП таких стран, как Швеция, Швейцария, Норвегия, Дания и Новая Зеландия.

Если доля Канады в населении мира составляла в 2005 г. только 0,5%, то валовой внутренний продукт этой страны достигал 1,8% суммарного мирового ВВП (соответствующий показатель по США – 20,1%, России – 2,6%) [2]. По размерам экономики Канада занимала в 2005 г. 11-е место в мире – после остальных стран «группы семи», Китая, Индии, России и Бразилии. Доля Канады в мировом ВВП была примерно равной долям Испании и Мексики. При этом с учетом качественных характеристик и факторов хозяйственного развития, Канада, согласно классификации Международного валютного фонда, относится к группе семи ведущих стран с развитой рыночной экономикой (major advanced economies)[3].

В гг. Канада занимала 3–4-е место в мире по размерам ВВП в расчете на душу населения, уступая только Люксембургу, США и Норвегии, но превосходя по этому показателю прочие страны с развитой рыночной экономикой, включая Великобританию, Францию, Германию, Японию, Италию. В 2005 г. ВВП Канады в расчете на душу населения составил 34,6 тыс. долл. США по текущему обменному курсу. По данному показателю Канада переместилась на седьмую позицию в общемировом рейтинге, но сохранила свое второе место после США в группе семи ведущих рыночных стран.

Канада – единственная из этих стран и одно из немногих государств в ОЭСР, в которых центральное правительство имеет профициты бюджета в течение нескольких лет подряд. Канадское правительство получает профициты с 1998 г. и планирует сохранять превышение доходов над расходами в ближайшие годы.

Принадлежность Канады к кругу наиболее «богатых и благополучных» стран мира определяется, конечно же, и целым рядом других условий и характеристик социально-экономического развития. Среди них – большая продолжительность жизни, высокий образовательный уровень населения, доступность высококачественных медицинских услуг для всех граждан благодаря общегосударственной системе медицинского страхования, отсутствие резких контрастов в условиях и уровне жизни граждан, проживающих в различных регионах страны, хорошая экология и так далее.

Неслучайно, поэтому Канада в конце ХХ и начале ХХI веков неоднократно занимала первую или одну из первых позиций в рейтингах, оценивающих условия для жизни людей и показатели развития человеческого потенциала. В подготовленном экспертами ООН Докладе о развитии человека за 2005 г. подчеркивалось: «Основные условия для развития потенциала человека состоят в том, чтобы прожить долгую и здоровую жизнь, получить образование и обладать соответствующими ресурсами для обеспечения достойного жизненного уровня. Другие элементы потенциала включают общественное и политическое участие в жизни общества» [4].

В рейтинге развития человеческого потенциала, рассчитанном в 2005 г., Канада занимала пятое место, превзойдя в этом плане США, Японию и крупнейшие страны Западной Европы[5]. В то же время Канада утратила свое недавнее первенство в этом рейтинге, уступая в последние несколько лет таким странам, как Норвегия, Исландия, Австрия, Люксембург.

Большие достижения Канады в плане создания благоприятных условий для жизни людей, поддержания привлекательного инвестиционного климата, высоких стандартов защиты окружающей среды – все это неразрывно связано с той активной ролью, которую играло и играет государство в процессах хозяйственного и социального развития.

В эволюции «социального государства» в ХХ веке можно выделить несколько стадий – от начального периода становления в первой половине прошлого века до периода интенсивного развития в 1940–1970-е годы, а затем до существенной трансформации (и сокращения масштабов многих программ) в 1990-е годы. Вместе с тем в конце прошлого века в условиях глобализации мирового хозяйства, информационно-технологической революции и широкого признания ключевой роли человеческого фактора в экономическом и общественном развитии стал формироваться новый концептуальный фундамент социальной политики.

На основе новых подходов, после временного спада социальной активности, канадское государство в начале ХХI века вновь наращивает расходы и расширяет свою деятельность в тех сферах, которые признаны стратегически важными с точки зрения социально-экономического прогресса и укрепления конкурентоспособности страны на мировых рынках.

Этапы становления и интенсивного роста социального государства

Согласно сравнительным исследованиям, на начальном этапе развития социальных функций государства в Канаде этот процесс шел с определенным отставанием не только от западноевропейских стран, но и от США. До середины прошлого столетия отдельные виды социальной помощи особо нуждающимся гражданам вводились в Канаде позднее, чем в соседней стране, а размеры пособий были, как правило, существенно меньше. «Замедленный старт» в развитии социального государства был связан со многими причинами. В первые три десятилетия ХХ века Канада еще находилась в состоянии перехода от преимущественно аграрной к аграрно-индустриальной экономике. Сельское население преобладало над городским. К 1930 г. только 14% работников, занятых вне сельского хозяйства, были членами профсоюзных организаций. Создаваемые в различных регионах фермерские союзы и профсоюзы рабочих промышленности, объединения женщин и организации ветеранов Первой мировой войны были еще малочисленными и разобщенными. В идеологии партий, находившихся у власти в провинциях и на федеральном уровне, преобладали консервативные установки.

Поначалу развитие социальных функций государства тормозило и то обстоятельство, что, согласно канадской конституции, они находились в исключительном ведении провинций, а возможности федерального правительства вмешиваться в эту сферу были ограничены. Между тем, при очень больших различиях в экономическом потенциале и уровне индустриального развития отдельных провинций, «бедные» регионы, как правило, отставали от «богатых» и в плане оказания помощи наиболее нуждающимся гражданам, хотя их доля в населении именно экономически отсталых регионов была особенно высокой. В целом подходы к организации помощи малоимущим гражданам, виды и размеры пособий, величина минимальной заработной платы и размеры компенсаций по случаю травм на производстве даже накануне Второй мировой войны заметно отличались от одной провинции к другой[6].

Первой общегосударственной программой социального страхования в Канаде были пенсии по старости, выплачиваемые гражданам 70 лет и старше на основе проверки на нуждаемость. Принятый в 1927 г. закон предполагал совместное финансирование пенсий из бюджетов федерации и провинций. Ввиду того, что некоторые из них не имели для этого достаточных средств, программа реально заработала лишь несколько лет спустя – после того, как федеральное правительство под нажимом провинциальных властей увеличило свою долю ассигнований до 75%.

В условиях экономического кризиса х годов, когда без заработков оказалось более четверти рабочей силы, представители провинций начали трудные переговоры с федеральным правительством по поводу введения пособий по безработице. Федеральные власти ссылались на преимущественную социальную ответственность регионов, хотя и признавали, что «страхование по случаю безработицы, болезни и инвалидности не даст хороших результатов, если в каждой провинции будет действовать своя особая система, а в некоторых провинциях подобной системы не будет вовсе»[7]. Средства на выплату пособий по безработице стали выделяться их федерального бюджета только после того, как Либеральная партия, лидеры которой отказывались прежде это делать, потерпела поражение на выборах. В 1935 г. правительство Консервативной партии, не имевшей большинства депутатских мест в парламенте и стремившейся добиться растущей поддержки со стороны избирателей в ходе очередных выборов, приняло, наконец, федеральный «Закон о занятости и социальном страховании». Однако в полной мере этот закон вступил в силу только после окончания Второй мировой войны, поскольку в 1937 г. было принято судебное решение о том, что его содержание противоречит конституционным принципам разделения полномочий между двумя уровнями власти, согласно которым сфера социальной политики отнесена к преимущественной юрисдикции провинций.

В годы Второй мировой войны резко повысился уровень централизации власти и концентрации финансово-экономических ресурсов в руках федерального правительства. Значительно расширились его полномочия в сфере хозяйственного и социального регулирования. В 1941 г. были приняты поправки к конституции, обосновывающие правомерность участия федеральных властей в осуществлении общенациональных социальных программ. Это дало возможность канадскому правительству еще до окончания Второй мировой войны приступить к разработке новых общегосударственных программ в социальной сфере, и процесс развития социальных функций государства в Канаде существенно ускорился.

В 1944 г. – раньше, чем в большинстве разрушенных войной западноевропейских стран – были введены универсальные, т. е. не зависящие от уровня доходов семей, пособия на детей. С 1947 г. страхование по безработице было распространено на всех работников промышленности, строительства и транспорта, занятых в режиме полной и регулярной занятости, а несколько лет спустя таким страхованием были охвачены и работники сферы услуг. В 1951 г. пенсии по возрасту стали выплачиваться всем престарелым гражданам (65 лет и старше), без проверки на нуждаемость и независимо от их прочих доходов.

К концу 1950-х годов уровень расходов на социальные нужды повысился до 10% валового национального продукта, при этом подавляющая доля социальных ассигнований направлялась на программы поддержания доходов. В частности, более 50% средств расходовалось на выплату детских пособий и еще примерно 20% – на пенсии по возрасту[8].

В 1960-е начался новый этап интенсивного развития социальных функций государства, связанный, прежде всего, с внедрением масштабных государственных программ в сфере здравоохранения и образования.

Впервые обязательное больничное страхование было введено в 1947 г. в провинции Саскачеван, где у власти находилось правительство, сформированное партией социал-демократического толка. В 1957 г. была создана система медицинского страхования, в рамках которого все жители провинции могли получать некоторые базовые медицинские услуги на бесплатной основе. Опыт данной провинции послужил фундаментом для выработки федерального законодательства о здравоохранении. На его основе с 1961 г. стала действовать общенациональная система больничного страхования, а с 1971 г. было введено всеобщее медицинское страхование, гарантирующее бесплатность широкого спектра медицинских услуг для всех граждан страны.

При существенном увеличении федеральных целевых трансфертов провинциям в 1960–1970-е годы было построено большое количество больниц и других лечебно-диагностических центров, новых школ, колледжей и университетов, учреждений культуры и т. п. Обучение в субсидируемых государством послешкольных учебных заведениях (в тот период из бюджетных средств покрывалось до 85% финансовых потребностей университетов и колледжей) стало доступным для широких слоев населения. Совместными усилиями провинциальных и местных властей развивались системы общественного транспорта и коммунального хозяйства, осуществлялись проекты благоустройства городов.

Продолжала развиваться и система социального обеспечения, при этом новые общенациональные программы, в отличие от прежних, были построены либо страховых принципах, либо носили адресный характер. Согласно введенному в 1965 г. Канадскому плану вспомоществования, федеральное правительство взяло на себя обязательство покрывать половину всех затрат провинций на оказание социальной помощи малообеспеченным гражданам в трудоспособном возрасте. Федеральное участие ограничилось выделением средств из общенационального бюджета, тогда как провинции сами определяли условия предоставления пособий и их размеры. В отличие от введенных ранее универсальных программ (детских пособий и пенсий по возрасту), программы помощи трудоспособным гражданам изначально носили адресный характер, и пособия назначались с учетом критериев нуждаемости, которые были неодинаковыми в различных провинциях.

В 1966 г., в Канаде была создана система трудовых пенсий, основанная на страховых принципах и финансируемая за счет обязательных взносов работодателей и работников. Вместе с тем система пенсий по возрасту была изменена таким образом, чтобы дифференцировать размеры выплат престарелым гражданам с учетом их доходов из других источников. С этой целью федеральное правительство ввело надбавки, гарантирующие малообеспеченным гражданам старше 65 лет ежемесячный доход не ниже определенного минимума. В 1981 г. размеры надбавок были существенно увеличены, однако несколько лет спустя с основной суммы пенсий по возрасту стали взиматься налоги. Таким образом усилился перераспределительный эффект всей системы поддержки доходов престарелых граждан: уровень компенсации допенсионных доходов за счет пенсий по возрасту у малообеспеченных канадцев приблизился к 90%, у пожилых граждан со средним достатком - до 50%, у состоятельных граждан уровень компенсации остался прежним - примерно 22%[9].

Вместе с тем, осуществленная в 1971 г. реформа федеральной системы страхования по безработице, несколько ослабила действие страховых принципов, сделав эту систему одной из самых «щедрых» в капиталистическом мире по величине пособий и по условиям их выплаты. В частности, продолжительность получения пособий была поставлена в зависимость не от уплаченных в фонд страхования взносов, а от уровня безработицы в регионе[10]. Средства для дополнительных выплат поступали уже не из фонда, формируемого за счет обязательных взносов работников и нанимателей, а из федерального бюджета.

Интенсивное развитие программ здравоохранения, образования и социального обеспечения привело к тому, что доля государственных расходов на социальные нужды в ВВП Канады за два десятилетия почти удвоилась. В 1960 г. она составляла 10,9%, а в 1980 г. - около 21%. Следует отметить, что аналогичное или даже более существенное увеличение социальных расходов произошло во многих странах с развитой рыночной экономикой, в особенности в Западной и Северной Европе. В начале 1980-х годов примерно равный с Канадой уровень социальных расходов в ВВП (20,8%) имела Австралия. При этом в западноевропейских и скандинавских странах государство в начале 1980-х годов расходовало на социальные нужды существенно более высокую долю ВВП - от 25 до 35%. Однако в США и Великобритании социальные расходы государства составляли по отношению к ВВП 16,9 и 15,2%, соответственно, и были заметно ниже, чем в Канаде.

Быстрому расширению социальных функций государства в Канаде в первые три десятилетия после Второй мировой войны способствовали экономические и политические факторы.

В этот период экономика росла в среднем высокими темпами, а состояние государственных финансов оставалось вполне стабильным. В целом за период гг. кумулятивный профицит федерального бюджета - т. е. превышение его доходов над расходами - составил примерно 2,75 млрд. долл.[11] Бюджеты провинциальных правительств в этот период были тоже, как правило, сбалансированными.

Кроме того, власти в центре и в провинциях имели возможность получать под низкий процент большие суммы заемных средств. В составе населения была очень высока доля работающих граждан, родившихся в годы послевоенного «бэби-бума», тогда как доля пенсионеров находилась на самом низком уровне. В этих условиях суммы накопленных пенсионных взносов значительно превосходили текущие выплаты, поэтому общегосударственный и Квебекский фонды трудовых пенсий, а также пенсионные фонды государственных служащих в провинциях могли служить для властей федерального и провинциального уровней источником дешевых займов [12].

Важную роль в ускоренном развитии социальных функций государства в послевоенный период сыграли и факторы политического порядка. С 1963 по 1984 г. у власти на федеральном уровне находилась Либеральная партия, в рядах которой было много сторонников активной экономической и социальной роли государства. Причем в отмеченный период неоднократно формировались правительства меньшинства, положение которых зависело от Новой демократической партии (НДП) - единственной в Северной Америке массовой партии социал-демократического типа, опирающейся в своей деятельности на поддержку профсоюзов. На федеральных выборах х годов НДП получала примерно 15-20% голосов избирателей и довольно существенно влияла на формирование социально-экономических установок правящей Либеральной партии. В е годы НДП временами непосредственно находилась у власти в таких провинциях, как Британская Колумбия, Саскачеван, Манитоба, Онтарио. В Квебеке «социальная ориентированность» провинциальной Либеральной партии всегда была намного сильнее, чем у Либеральной партии федерального уровня. В гг. у власти в провинции находилась Квебекская партия, приверженная идеям активной роли государства в экономической и, в особенности, в социальной сфере [13].

Профсоюзы в Канаде традиционно занимали и продолжают занимать гораздо более сильные позиции, чем в соседних Соединенных Штатах. До начала 1990-х годов канадские профсоюзы объединяли около 40% всех работников несельскохозяйственных отраслей экономики, тогда как в США аналогичный показатель был ниже 20%. (В начале ХХI века эти показатели составляли порядка 37% в Канаде и только 12% в США)[14]. Весьма важно то, что канадские и американские профсоюзы значительно отличаются по своей идеологической ориентации и подходам к практической деятельности. Характеризуя эти отличия, канадские исследователи отмечают, что американское рабочее движение, опираясь на идеологию «экономического юнионизма», отстаивает главным образом материальные интересы работников, используя механизмы коллективных договоров. Такая деятельность очень важна и для канадских профсоюзов, но наряду с этим большое место в их работе занимает борьба за более широкие социальные права трудящихся. На основе социал-демократической идеологии крупнейшие канадские профсоюзные объединения вырабатывают собственные альтернативные предложения по социальной политике. В этих вопросах профсоюзы активно взаимодействуют с НДП и создают коалиции с другими общественными организациями для оценки действий властей в сфере социально-экономической политики и продвижения новых социальных инициатив[15].

Все эти факторы в течение нескольких послевоенных десятилетий способствовали интенсивному развитию социальных функций государства, как на общенациональном уровне, так и в отдельных провинциях.

Особенности канадской модели социального государства

В силу различных экономических, социальных и политических факторов в Канаде во второй половине ХХ века сложилась своеобразная модель социального государства, которую характеризуют как черты сходства, так и отличия от американской модели, с одной стороны, и от западноевропейской и скандинавской модели - с другой стороны. Следует отметить, что основные особенности канадских подходов к социальному регулированию сохранились и после многообразных реформ, осуществленных на рубеже веков[16].

Наиболее значительные отличия канадской модели социального государства от модели, действующей в США, заключаются в следующем. В течение трех послевоенных десятилетий в Канаде были введены и, несмотря на последующие преобразования, в основном сохранились некоторые крупные общенациональные программы, не имеющие аналогов в США. Речь идет о так называемых универсальных программах – охватывающих либо все население, либо большие социально-демографические группы. Главная такая программ - система всеобщего медицинского страхования, гарантирующая всем жителям Канады бесплатный доступ к широкому спектру медицинских услуг, включая лечение в больничных стационарах. Наличие подобной системы значительно сглаживает последствия неравенства в рыночных доходах и является важным элементом обеспечения социальной стабильности. С экономической точки зрения, социализация расходов на здравоохранение выгодна канадским предпринимателям, поскольку избавляет их от обязательных затрат на частное медицинское страхование (большие компании обычно оплачивают своим работникам некоторые дополнительные услуги по собственному усмотрению).

Более трех десятилетий носила универсальный характер и крупнейшая программа поддержки доходов - пособия на детей до 1978 г. выплачивались в одинаковом размере на каждого ребенка независимо от достатка семьи. Затем помощь семьям стала осуществляться посредством возвратных налоговых кредитов. В этом случае уменьшается величина начисленных налогов, а семьи с низкими доходами, которые освобождены от налогов или платят небольшие суммы, получают выплаты «живыми» деньгами. С 1978 г. по 1997 г. доля семей с детьми, получавших подобные целевые льготы и выплаты, постепенно снизилась со 100 до 80%. Однако, с 1998 г., после того, как федеральное правительство избавилось от хронических бюджетных дефицитов и стало получать профициты, размер налоговых льгот семьям неоднократно увеличивался. Для семей с низкими доходами были введены дополнительные денежные пособия, причем наибольшие по величине выплаты получают родители, которые работают или проходят профессиональное обучение. К 2003 г. доля семей, получающих поддержку в виде скидок с налога и (или) пособий повысилась до 95%. Таким образом, с одной стороны, данная программа вновь стала «почти универсальной» по охвату семей с детьми. С другой стороны, в нее были встроены элементы адресности и стимулирования экономической активности малообеспеченных граждан.

Как отмечалось выше, с 1951 г. всем престарелым канадцам (65 лет и старше) стали выплачиваться одинаковые по размеру пенсии по возрасту. С 1967 г. величина выплат была дифференцирована за счет так называемых гарантированных надбавок малообеспеченным индивидуумам и семейным парам, а с 1989 г. основная сумма пенсий включается в налогооблагаемый доход. При этом возможность получать пенсии по возрасту утратили только 2% пожилых граждан (из числа наиболее состоятельных), тогда как 95% канадцев старшего возраста продолжают получать выплаты в полном размере, в том числе 40% предоставляются гарантированные надбавки [17].

Таким образом, в Канаде несколько крупнейших социальных программ охватывают самые широкие слои населения разных возрастов и уровней доходов. По образному выражению одного из ведущих канадских экономистов – К. Бэнтинга, «социальная забота государства сопровождает канадских граждан на протяжении всего их жизненного цикла – от рождения до смерти»[18].

Такой подход существенно отличает Канаду от США, где упор традиционно делался на борьбу с бедностью, и социальные программы нацеливались преимущественно на престарелых граждан, а также на малоимущие и «социально неблагополучные» группы населения. В целом, по данным сравнительных исследований, по уровню социального обеспечения престарелых граждан Канада не уступает США, а в плане государственной поддержки трудоспособных граждан и семей с детьми канадские программы превосходят американские стандарты[19].

Заметные отличия между двумя странами существуют и в механизмах реализации социальной политики. В Канаде главную роль играют государственные и/или финансируемые преимущественно за государственный счет общественные учреждения некоммерческого характера[20]. В США в некоторых важнейших секторах социальной сферы – в сфере здравоохранения и высшего образования, прежде всего – традиционно были сильны позиции частных учреждений, деятельность которых в той или иной степени основывается на коммерческих принципах.

Налоговая система и в США, и в Канаде построена по принципу прогрессивного налогообложения доходов населения – т. е. к более высоким доходам применяются более высокие ставки. Однако в Канаде «социальная ориентированность» такой системы выражена гораздо сильнее, и после осуществленных в США в последние годы реформ различия углубились. В Канаде ставки, применяемые к доходам состоятельных слоев населения, выше, а режим налогообложения малообеспеченных граждан более льготный, чем в соседней стране. В ходе масштабной реформы, проведенной в Канаде в 2001–2004 гг., снижение налоговой нагрузки на население коснулось примерно в равной степени всех доходных групп, а значительная дифференциация уровня налоговых изъятий сохранилась. Почти 60% общей суммы прямых налогов на доходы физических лиц изымается из доходов 10% канадцев, относящихся к числу наиболее состоятельных граждан. И, напротив, от 60% граждан, получающих низкие и средние доходы, поступает немногим более 10% прямых налогов[21].

Весьма существенная особенность социального государства, сложившегося в Канаде во второй половине ХХ века – масштабное перераспределение финансовых ресурсов между регионами. Таким образом реализуется один из важнейших принципов канадского федерализма, а именно – поддержание примерно равного уровня обеспеченности всех граждан страны социально значимыми благами и общественными услугами. Это относится, как к государственным функциям административно-управленческого характера (обеспечение безопасности граждан и их имущества, деятельность судов, пожарных служб, контроль над состоянием окружающей среды и т. п.), так и к социальным услугам (здравоохранение, образование, социальное обеспечение). Соответственно, в канадской системе бюджетного федерализма важную роль играют так называемые «выравнивающие платежи» и целевые социальные трансферты[22].

В свою очередь социальное государство оказывает сильное обратное влияние на развитие федерации, на взаимоотношения между центром и регионами и между отдельными провинциями, на полномочия федерального правительства и политические процессы в стране. В условиях быстро растущих и ставших преобладающими хозяйственных связей между канадскими провинциями и штатами США[23] общенациональные социальные программы играют ключевую роль в поддержании экономического и политического единства Канады.

Особенности канадской системы социального регулирования находят отражение, как в общем уровне расходов на соответствующие государственные программы, так и в распределении ассигнований между ними (см. табл. 1).

Таблица 1

Государственные расходы на основные социальные программы в развитых странах, % ВВП, 2001 г. *

	Пособия трудо- способном гражданам	Пенсии по возрасту**	Здраво-охранение	Прочие социальные услуги	Образование	Всего
Швеция	7,0	7,4	7,4	6,6	7,3	37,1
Франция	6,0	11,9	7,2	2,0	6,0	34,5
Германия	4,5	11,2	8,0	2,6	4,5	31,9
Австрия	6,0	12,9	5,2	1,2	5,3	31,3
Бельгия	5,0	11,2	6,4	2,0	4,9	29,6
Италия	3,3	13,8	6,3	1,0	5,0	29,4
Великобритания	5,9	8,3	6,1	1,2	5,0	27,3
Испания	4,1	8,7	5,4	1,4	3,9	23,5
Канада	2,8	5,3	6,7	2,7	5,9	23,8
Япония	1,5	7,6	6,3	1,3	4,2	20,9
США	1,8	6,1	6,2	0,5	6,2	20,9
В среднем по странам ОЭСР	4,8	8,0	5,9	1,9	4,0	24,5

*Расходы государства на здравоохранение, образование и социальное обеспечение (включая денежные пособия и услуги социального характера).

**Государственные пенсии по возрасту и по случаю потери кормильца.

Составлено по: Net Social Expenditure, 2005 Edition. OECD Social and Welfare Statistics; OECD Statistics. Programme 90: Public Social Expenditure,2003, www. oecd. org

Как отмечалось выше, расходы на социальные нужды росли в Канаде особенно быстро в 1960-е и 1970-е годы. Затем их рост существенно замедлился, однако постепенное повышение доли в ВВП продолжалось. В 1990-е годы государственные ассигнования на здравоохранение, образование и социальное обеспечение составляли здесь 22-23% ВВП, а в первой половине 2000-х годов – около 24-25%.

Следует отметить, что данные национальной статистики обычно несколько отличаются от показателей, рассчитываемых экспертами международных организаций (а результаты межстрановых сопоставлений публикуются с большим отставанием по времени). Вместе с тем расхождения незначительны. В целом доля суммарных расходов на социальные программы по отношению к ВВП в Канаде находится на уровне, примерно равном среднему по странам ОЭСР. При этом так же, как в начале 1980-х годов, Канада отстает от большинства стран Западной и Северной Европы, в которых соответствующие показатели достигают от 27 до 35% ВВП и более. В то же время Канада продолжает превосходить в этом плане США и Японию, где прямые государственные расходы на социальные программы в 2001 г., по расчетам ОЭСР, составляли около 21%.

При оценке масштабов и особенностей развития социальных функций государства в различных странах важно учитывать не только прямые расходы, но и так называемые налоговые льготы социального назначения (НЛСН). Налоговые инструменты осуществления социальной политики подразделяются на два типа. В первом случае целевые налоговые льготы используются вместо прямых денежных трансфертов гражданам или в дополнение к ним. Именно так действует в Канаде общенациональная программа поддержки семей с детьми, построенная на системе целевых налоговых кредитов. Следует отметить, что соответствующие финансовые потоки учитываются в расходной части бюджета как трансферты населению. Во втором случае государство применяет целевые налоговые льготы для того, чтобы стимулировать частные сбережения или инвестиции социального характера. Государство не тратит средства напрямую, а вместо этого недополучает часть доходов, оставляя их в распоряжении граждан, коммерческих предприятий и общественных организаций, если они затрачивают средства на цели здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения и иные социальные нужды. Такого рода налоговые льготы называются налоговыми расходами.

Таблица 2

Налоговые льготы социального назначения и частные расходы на социальные нужды в развитых странах, % ВВП, 2001 г. *

Страны	Целевые налоговые льготы	Частные расходы на социальные нужды
Пособия трудо-способным гражданам	Пенсии	Здраво-охранение	Прочие социальные услуги	Всего*
США	2,1	0,1	3,8	5,0	…	9,3
Австралия	0,4	0,9	3,3	0,7	…	4,9
Канада	0,8	…	3,4	1,1	…	4,5
Великобритания	0,2	0,7	3,4	0,3	…	4,4
Япония	1,1	0,2	3,3	…	…	3,5
Германия	1,6	1,5	0,6	1,3	…	3,5
Швеция	…	0,8	1,9	0,1	0,6	3,5
Бельгия	0,6	0,8	1,7	…	…	2,5
Франция	1,1	0,4	0,4	1,2	…	2,0
Австрия	0,1	0,9	0,1	0,6	…	1,6
Италия	0,3	1,4	…	0,1	…	1,5
Испания	0,1	4,1	8,7	5,4	1,4	19,6

*Расходы на программы здравоохранения и социального обеспечения, включая денежные пособия и услуги социального характера.

… нет данных.

Составлено по: Net Social Expenditure, 2005 Edition. OECD Social and Welfare Statistics, www. oecd. org/statistics/social

В целом налоговые льготы социального назначения в США используются гораздо шире, чем в других странах с развитой рыночной экономикой (см. табл. 2). По расчетам ОЭСР, в 2001 г. они составляли в США свыше 2% ВВП[24]. Активно применяются налоговые инструменты социальной политики и в Германии (1,6% ВВП), а также во Франции и Японии (по 1,1%). Канада в этом плане в 2001 г. отставала от лидеров, но все же по уровню использования целевых налоговых льгот намного превосходила средние показатели по ОЭСР – 0,8% ВВП в Канаде по сравнению с 0,2% в среднем по странам ОЭСР. Следует отметить, что в 2001–2006 гг. применение НЛСН в Канаде заметно активизировалось. По оценкам канадских экономистов, к 2005 г. объемы используемых в этих целях бюджетных ресурсов увеличились до уровня 32% от прямых расходов на социальное обеспечение[25].

Картина распределения государственных ассигнований между основными социальными программами весьма неоднозначна. По затратам на одни программы Канада занимает некие средние позиции, а по другим, либо примыкает к группе лидеров, либо, напротив, имеет низкие показатели. Это связано, как с особенностями канадской модели социального регулирования, так и с особенностями социально-демографической структуры населения.

США и Канада находятся в группе мировых лидеров по уровню государственных затрат на образование. Если же учитывать долю в ВВП совокупных – государственных и частных – расходов на данные цели, то обе страны занимают передовые позиции в «группе семи», несколько уступая таким странам, как Швеция, Финляндия и Республика Корея. Расходы на образование составляют в последние несколько лет в США и Канаде порядка 7% ВВП и более. Вместе с тем обе страны привлекают большое число высокообразованных иммигрантов. В целом, по данным ОЭСР, по уровню образования населения в трудоспособном возрасте Канада входит в тройку лидеров наряду с США и Японией.

США имеют самую дорогостоящую в мире систему здравоохранения – на эти цели в середине 2000-х годов затрачивалось свыше 15% национального ВВП, причем немногим более 6% приходилось на прямые государственные ассигнования. Канада же, где государство расходует на здравоохранение около 7% ВВП (а всего затрачивается порядка 11%), уступает по уровню государственной поддержки медицины только таким странам, как Германия, Швеция, Норвегия и Франция.

В то же время по прочим направлениям социальной политики, связанным с различными видами социального вспомоществования, а также с регулированием рынка труда, США и Канада расходуют относительно меньшую долю средств (в пропорции к ВВП), чем другие развитые страны.

В США, Канаде и Австралии государство выделяет более низкую долю ассигнований, чем европейские страны, на государственные пенсии престарелым гражданам. По данным ОЭСР, в 2001 г. в США и Канаде на пенсии по возрасту расходовалось, соответственно, 6,1% и 5,3% национального ВВП, а в западноевропейских странах – 10-11% и более. Следует учитывать, что здесь играет роль не только несколько более низкий уровень возмещения предпенсионных заработков. Важен и демографический фактор: США, Канада и Австралия – это страны, более «молодые» по возрастной структуре населения.

США и Япония выделяются среди развитых стран низкой долей государственных затрат на денежные пособия гражданам трудоспособного возраста. В США на эти цели в 2001 г. расходовалось 1,8% ВВП, в Японии – 1,5%. В Канаде на такого рода денежные пособия приходилось 2,8% ВВП, тогда как средний показатель по ОЭСР составлял 4,8%.

Вместе с тем, Канада отличается довольно высоким уровнем ассигнований на социальные услуги, осуществляемые в рамках программ вспомоществования малообеспеченным гражданам и семьям с детьми (в таблице 3 – графа «прочие социальные услуги»). Абсолютный лидер в этом плане – Швеция, где на финансирование таких услуг приходится 6,6% ВВП. За лидером следовали Канада (2,7%) и Германия (2,6%), тогда как средний показатель по ОЭСР составлял 1,9%.

Наконец, Канада и США заметно отличаются от других стран с развитой рыночной экономикой в области регулирования рынка труда. Сравнительные исследования по данной проблематике показывают, что рынки труда в Канаде и США являются наиболее «либерализованными» и «дерегулированными». Иными словами, вмешательство государства в процессы найма, увольнения, переобучения, а также в сферу трудовых отношений в частнопредпринимательском секторе в странах Северной Америки осуществляется гораздо менее активно, чем в европейских странах. По данным ОЭСР, доля затрат на соответствующие программы составляли в США и Канаде в 2001 г. порядка 0,5% ВВП, тогда как в большинстве стран Западной и Северной Европы аналогичный показатель был на уровне около 2-3% и более[26].

* * *

Несмотря на интенсивно идущие процессы хозяйственной интеграции с Соединенными Штатами, в Канаде сохраняется во многом своеобразная модель «социального государства». По некоторым параметрам оно обеспечивает более высокий уровень социальной защиты населения, чем программы, действующие в соседней стране. Это касается, прежде всего, равенства доступа канадских граждан к качественным и бесплатным услугам в сфере здравоохранения. Канада также отличается от США более масштабными программами поддержки семей с детьми и более льготными условиями предоставления пособий и услуг в рамках вспомоществования малообеспеченным гражданам. По уровню государственной поддержки образования Канада вместе с США входит в число мировых лидеров. В то же время система мер защиты от увольнений и уровень государственных расходов на переобучение работников, размеры пособий малоимущим гражданам и государственных трудовых пенсий в Канаде заметно уступает стандартам, действующим в странах Западной и Северной Европы.

Международные сопоставления – и, в особенности, сравнения подходов к социальной политике в Канаде и США – позволяют сделать важный вывод о том, что даже очень интенсивная хозяйственная интеграция не ведет неизбежно и автоматически к нивелированию национальных особенностей и внедрению некоей общей модели социального регулирования. Опыт Канады также говорит о том, что, несмотря на растущую либерализацию международных торгово-инвестиционных режимов и давление глобальной конкуренции, правительство страны со средней по масштабам и весьма открытой для внешних влияний экономикой, при наличии заинтересованности предпринимательских элит и поддержки общества, может сохранять достаточно высокую степень самостоятельности в проведении социальной политики, отвечающей особенностям и специфическим потребностям собственной страны.

В 1990-е годы в Канаде началось формирование новых концептуальных подходов к социально-экономическим функциям государства с учетом требований современного этапа глобализации мирового хозяйства и информационно-технологической революции. При всех расхождениях между сторонниками различных экономических школ и концепций государственного регулирования на рубеже веков стал складываться консенсус относительно ведущей роли человеческого фактора в процессах современного экономического и общественного развития. Соответственно произошла переоценка значимости социальной политики. Сначала в работах наиболее авторитетных исследователей, а затем и в докладах влиятельных предпринимательских организаций и правительственных программах стал обосновываться тезис о неотделимости экономической стратегии от социальной политики, способствующей развитию человеческого капитала, который является фундаментальным условием конкурентоспособности в современном мире[27].

Существенное совпадение позиций по этим вопросам деловых и политических элит, а также широких слоев населения создало условия для разработки и реализации общенациональных стратегий и долгосрочных планов по стимулированию НИОКР и инноваций, расширению системы послешкольного образования, модернизации системы здравоохранения при сохранении базовых принципов всеобщего медицинского страхования.

Канадский опыт в этой области представляет немалый практический интерес. При всех различиях в уровне и качественных характеристиках хозяйственного развития, Канада и Россия имеют сравнимые по масштабам экономические потенциалы. В экономике обеих стран важное место занимают ресурсные отрасли и топливно-энергетический комплекс. При этом Канада, используя современную высокую конъюнктуру на мировых рынках сырья и энергоносителей, стремится осуществить рывок в переходе от «экономики, опирающейся на ресурсы, к экономике, основанной на человеческом капитале».

Опыт Канады важен и с точки зрения адекватной оценки значимости социальной политики для развития федеративных отношений и укрепления социально-экономического единства страны. Как отмечалось в одном из международных исследований, канадское правительство «успешно использовало и продолжает использовать социальную политику в качестве инструмента территориальной интеграции, в качестве «цемента», скрепляющего большую страну, подверженную сильным центробежным тенденциям… Общенациональные социальные программы создали такую систему взаимоотношений между гражданами и центральным правительством, которая также способствовала формированию общенационального политического пространства»[28].

* НЕМОВА Людмила Алексеевна - кандидат экономических наук, заведующая сектором экономики Канады в Институте США и Канады РАН.

[1] National Accounts of OECD Countries. OECD, Paris, 2006.

[2] World Economic Outlook, September 2006. International Monetary Fund, September 2006, p. 182-183. http://www. imf. org

[3] Ibid.

[4] Доклад о развитии человека 2005. Международное сотрудничество на перепутье: помощь, торговля и безопасность в мире неравенства. М., 2005, с. 23.

[5] Там же, с. 241.

[6] Boychuk G. Patchworks of purpose: The Development of Provincial Social Assistance Regimes in Canada. Montreal, 1998; Guest D. The Emergence of Social Security in Canada. 3rd edition. Vancouver, 1997, p. 23.

[7] Federalism and the Welfare State. New World and the European Experiences. Obinger H., Leibfried S. and Castels F. London, 2005, p. 98.

[8] The Emergence of Social Security in Canada. 3rd edition. Vancouver, 1997, p. 5.

[9] National Council of Welfare. A Pension Primer. Ottawa, 1989, p. 21.

[10] B a n t i n g K. The Welfare State and Canadian Federalism. Montreal, 1987, p. 13.

[11] Courchene T. Social Canada in the Millennium. Reform Imperative and Restructuring Principles. C. D. Howe Institute. Toronto, 1994, p. 12.

[12] Banting K. Op. cit., p. 27.

[13] Party Politics in Canada. Eighth Edition. Thorburn H. and Whitehorn. A. Toronto, 2001, p. 41.

[14] Diverging Trends in Unionization. Statistics Canada, April 2005, p. 1.

[15] Degrees of Freedom. Canada and the United States in a Changing World. Banting K., Hoberg G., and Simeon R. Montreal, 1997, pp. 41, 42, 275.

[16] Подробнее см.: Немова -экономическая политика государства в Канаде. М., 2004, с. 272-329.

[17]Boychuk G. The Canadian Social Model: The Logics of Policy Development. Policy Research Networks. 2004, pp. 13-16.

[18]Degrees of Freedom. Canada and the United States in a Changing World. Op. cit., p. 268.

[19] Federalism and the Welfare State. New World and the European Experiences. Op. cit., pp. 95-96.

[20] Public Policy and the Third Sector. Brock K. Montreal, 2002, pp. 91-96. См. также: Исраелян государства и общественности: опыт Канады. М., 2006, с. 19-31.

[21] “The Frazer Forum”, June 2006, pp. 11-12.

[22] См.: Немова -экономическая политика государства в Канаде. М., 2004, с. 141-162.

[23] См.: Комкова и НАФТА. Итоги и перспективы североамериканской экономической интеграции. М., 2005, с. 132-136.

[24] Net Social Expenditure, 2005 Edition. OECD Social and Welfare Statistics, www. oecd. org. Эксперты ОЭСР отмечают, что из-за отсутствия необходимых данных, в международных сопоставлениях не полностью учитывались налоговые льготы на средства, вложенные в накопительные пенсионные счета и частные пенсионные фонды. Между тем, по их оценкам, в англосаксонских странах, и, прежде всего в США, Канаде и Австралии соответствующие льготы в 2001 г. превышали 1% ВВП.

[25] Boychuk G. The Canadian Social Model: The Logics of Policy Development, op. cit., p. 19.

[26] Brandt N., Burmaux J., Duval R. Assessing the OECD Jobs Strategy. Past Developments and Reforms. OECD Working paper No 429. May 11, 2005, p. 22-23.

[27]Courchene T. A State of Minds. Toward a Human Capital Future for Canadians. Montreal, 2001, p. 152.

[28] Federalism and the Welfare State. New World and the European Experiences. Obinger H., Leibfried S. and Castels F. London, 2005, p. 91.