студентка 5 курса юридического факультета
Новосибирского Государственного Технического университета
студентка 5 курс юридического факультета
Новосибирского Государственного Технического университета
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент .
Закрепление института иностранного (международного) наблюдения за выборами в российском законодательстве
Российское избирательное законодательство достаточно подробно регламентирует институт иностранного (международного) наблюдения за выборами.
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" так определят иностранных наблюдателей: представитель иностранной или международной организации, наделенный правом осуществлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов и референдумов в Российской Федерации.
В качестве ключевых международно-правовых актов, на основании которых Россия приняла на себя соответствующие международные обязательства, можно выделить Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, а также базовые документы Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года.
В системе национального законодательства к числу основных источников можно отнести Конституцию РФ, ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 01.01.01 г., ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 01.01.01 г., ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» от 01.01.01 г., ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 01.01.01 г., ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 01.01.01 г., ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., Закон РФ «О милиции» от 01.01.01 г. и иные правовые акты, регламентирующие как отдельные аспекты, связанные непосредственно с осуществлением иностранного (международного) наблюдения за выборами, так и права и обязанности российских органов и должностных лиц, напрямую участвующих в упомянутой деятельности.
Отдельно стоит рассмотреть Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 01.01.01 г. № 90/703-5 "О разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя". Данные Разъяснения в соответствии с подпунктом 3 статьи 19 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» определяют полномочия и порядок деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации, осуществляющих наблюдение индивидуально, в составе группы наблюдателей, а также в составе международной миссии по наблюдению:
1. Иностранный (международный) наблюдатель во время пребывания на территории Российской Федерации находится под покровительством Российской Федерации. Избирательные комиссии всех уровней, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны оказывать ему необходимое содействие в пределах своей компетенции.
Иностранный (международный) наблюдатель при посещении избирательных комиссий всех уровней, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления должен иметь при себе выданное ему удостоверение иностранного (международного) наблюдателя и документ, удостоверяющий его личность.
2. Иностранные (международные) наблюдатели вправе:
· Встречаться с кандидатами на должность Президента Российской Федерации, их доверенными лицами, уполномоченными представителями по финансовым вопросам, уполномоченными представителями политических партий, групп избирателей, наблюдателями.
· Иметь доступ ко всем документам (не затрагивающим интересы национальной безопасности, информацию об избирателях конфиденциального характера), регулирующим проведение выборов Президента Российской Федерации, получать от избирательных комиссий необходимую информацию и копии избирательных документов, указанных в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации».
· Присутствовать на избирательных участках, в том числе образованных за пределами территории Российской Федерации, включая помещения для голосования, с момента начала работы участковой избирательной комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования, и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей.
· Присутствовать при установлении территориальными избирательными комиссиями и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации итогов голосования, определении Центральной избирательной комиссией Российской Федерации результатов выборов, составлении указанными комиссиями соответствующих протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при проведении данными комиссиями повторного подсчета голосов избирателей.
· Знакомиться со списком избирателей, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в избирательной комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования.
· Наблюдать за выдачей избирательных бюллетеней избирателям.
· Знакомиться с порядком работы технических средств голосования и подсчета голосов избирателей (комплексы обработки избирательных документов, комплексы по электронному голосованию) и наблюдать за их использованием избирательной комиссией в день голосования.
· Наблюдать после окончания голосования за подсчетом числа избирателей, внесенных в список избирателей, избирательных бюллетеней, извлеченных из ящиков для голосования, присутствовать при подсчете и погашении неиспользованных избирательных бюллетеней, оглашении числа погашенных открепительных удостоверений.
· Визуально знакомиться с погашенными неиспользованными и испорченными избирательными бюллетенями, отрывными талонами и неиспользованными открепительными удостоверениями (в случае повторного голосования погашенными неиспользованными открепительными удостоверениями) под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса.
· Присутствовать при установлении и оглашении итоговых данных по списку избирателей, проводимому участковой избирательной комиссией перед непосредственным подсчетом голосов избирателей.
· Визуально знакомиться под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса с рассортированными избирательными бюллетенями установленной формы по голосам избирателей, поданным за каждого из зарегистрированных кандидатов.
· Присутствовать при непосредственном подсчете голосов избирателей и наблюдать за их подсчетом на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержащихся в избирательных бюллетенях отметок избирателей, визуально знакомиться с любым заполненным или незаполненным избирательным бюллетенем.
· Наблюдать за составлением избирательной комиссией протоколов об итогах голосования и иных документов с момента начала работы участковой избирательной комиссии в день голосования, в том числе в дни досрочного голосования, и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протоколов об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей.
· Знакомиться с протоколами об итогах голосования, о результатах выборов, составляющимися избирательной комиссией, в которой он присутствует; получать от соответствующей избирательной комиссии копии указанных протоколов и приложенных к ним документов.
· Ставить свои подписи на опечатанных мешках или коробках, в которые упаковываются избирательные бюллетени, открепительные удостоверения после завершения подсчета голосов избирателей.
· Информировать представителей избирательных комиссий о результатах своих наблюдений, давать рекомендации без вмешательства в работу избирательных комиссий и попыток руководства процессом выборов.
· Присутствовать на итоговом заседании участковой избирательной комиссии, на котором рассматриваются жалобы и заявления о нарушениях при голосовании и подсчете голосов избирателей.
· Знакомиться с результатами рассмотрения жалоб (заявлений), обращений, связанных с нарушением законодательства о выборах.
· Получать от соответствующей избирательной комиссии для ознакомления итоги голосования по каждому избирательному участку, территории, на которую распространяется деятельность комиссии, результаты выборов в объеме данных, содержащихся в ее протоколе об итогах голосования и протоколах об итогах голосования непосредственно нижестоящих комиссий.
· Излагать после окончания времени голосования на всей территории Российской Федерации свое мнение о законодательстве о выборах Президента Российской Федерации, о подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации, проводить пресс-конференции и обращаться к представителям средств массовой информации.
· По окончании времени голосования и установления его итогов на соответствующей территории предоставлять организаторам выборов, органам государственной власти, органам местного самоуправления и соответствующим должностным лицам свое заключение о результатах наблюдения за подготовкой и проведением выборов.
3. Иностранные (международные) наблюдатели должны:
· Действовать в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, федеральных законов, постановлениями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права в области организации и проведения выборов, международными избирательными стандартами.
· Выполнять свои функции по осуществлению международного наблюдения за выборами Президента Российской Федерации, руководствуясь принципами политической нейтральности, беспристрастности, отказа от выражения каких бы то ни было предпочтений или оценок в отношении избирательных комиссий, органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц, участников избирательного процесса.
· Осуществлять наблюдение, не вмешиваясь в процесс выборов ни на одном из его этапов, включая избирательную кампанию, голосование, подсчет голосов избирателей и установление итогов голосования, а также процессы, следующие за днем голосования.
· Основывать все свои заключения на проведенном наблюдении и фактическом материале.
· Воздерживаться от любых комментариев и оценок, касающихся действующего законодательства о выборах Президента Российской Федерации и хода избирательного процесса, до окончания времени голосования на всей территории Российской Федерации. При необходимости промежуточные доклады и отчеты в ходе наблюдения представляются непосредственно в орган, пригласивший иностранного (международного) наблюдателя, и обнародованию до окончания времени голосования на всей территории Российской Федерации не подлежат.
Проанализировав нормативную правовую базу, можно сделать вывод, что иностранное (международное) наблюдение за выборами является комплексным институтом права, состоящим из упорядоченной совокупности правовых норм, закрепляющих и регулирующих принципы осуществления такой деятельности, права и обязанности иностранных (международных) наблюдателей, российских органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц, задействованных в процедуре его обеспечения, формы и методы работы данных участников избирательного процесса. Это утверждение обосновывается тем, что указанный институт обладает всеми признаками, характерными для института права, как то: наличие специфического круга общественных отношений (предметное единство); достаточная значимость регулируемых отношений; достаточный объем нормативного материала. При этом комплексный характер ему придает закрепление ряда положений, составляющих его содержание, в международно-правовых актах, а также в российских нормативных правовых актах, имеющих разную отраслевую принадлежность, регулирующих смежные сферы общественных отношений.
Кроме того, общий анализ положений нормативных правовых актов, посвященных сфере контроля за выборами, позволяет также сделать вывод о том, что правовое положение данных участников избирательного процесса в значительной степенип отличается от правового положения других субъектов выборов, наделенных контрольными функциями (должностных лиц государственных органов, членов избирательных комиссий (в том числе с правом совещательного голоса), наблюдателей, доверенных лиц кандидатов и др.). Это проявляется, в первую очередь, в том, что у иностранных (международных) наблюдателей меньше прав по ведению своей деятельности по сравнению с последними. Такое обстоятельство опосредуется тем, что иностранный (международный) мониторинг выборов, в основном, осуществляется делегируемыми иностранными и международными организациями иностранными гражданами, прибывающими в Россию с миссией, рамки которой четко ограничены имеющимися у нашей страны международными обязательствами в рассматриваемой сфере. Иностранные (международные) наблюдатели изначально решают иные задачи, нежели российские субъекты избирательного процесса, в отношении них действует ряд ограничений, ключевым из которых является запрет на вмешательство в избирательный процесс. особенности правового статуса иностранных (международных) наблюдателей предопределяют специфику их деятельности по осуществлению мониторинга. Наиболее отчетливо они проявляются при раскрытии содержания таких аспектов данной деятельности, как цели иностранного (международного) наблюдения за выборами и его функции.
Перечень целей иностранного (международного) наблюдения за выборами отсутствует как в российском законодательстве, так и в международно-правовых актах, содержащих нормы о правах граждан избирать и быть избранными. Данные цели можно сформулировать на основе анализа складывающейся практики осуществления международного наблюдения за выборами, проводящимися в различных государствах мира:
1) проверка (а в рамках имеющихся у иностранных (международных) наблюдателей полномочий и обеспечение) на соответствие российскому избирательному законодательству порядка проведения выборов (т. е. установление их легальности);
2) определение степени добросовестности выполнения нашей страной имеющихся у нее международных обязательств в сфере обеспечения избирательных прав граждан.
Сравнивая указанные цели с целями, преследуемыми иными субъектами избирательного процесса, осуществляющими контроль выборов, можно сделать вывод, что в определенной части они совпадают. Если степень добросовестности исполнения Россией международных обязательств определяется только международными мониторинговыми комиссиями, то целью установления (обеспечения) легальности избирательных кампаний задаются все участники выборов, наделенные соответствующими полномочиями. Однако такое сходство носит лишь формальный характер. Содержание деятельности упомянутых субъектов избирательных правоотношений различно. Так, иностранные (международные) наблюдатели не могут предотвращать нарушения закона и не допускать фальсификации результатов выборов, предупреждать неправомерные действия кандидатов или иных лиц, каким-либо другим способом влиять на ход избирательной кампании, как это делают российские органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, должностные лица, остальные субъекты избирательного процесса, осуществляющие контроль выборов. Они могут лишь наблюдать за происходящим во время избирательных кампаний, давать экспертные оценки по итогам своей деятельности и только в незначительном объеме (по большей части посредством своего присутствия на объектах выборов) гарантировать действие отдельных положений нормативных правовых актов. В этом главные особенности содержания целей иностранного (международного) наблюдения за избирательными кампаниями. Более конкретно они проявляются при характеристике функций иностранного (международного) мониторинга, к числу которых можно отнести следующие: фиксирующую, оценочную, информативную и гарантийную.
Соответственно, и роль иностранного (международного) наблюдения за выборами в отчественной избирательной системе опосредуется особым характером упомянутых целей и особенными задачами, решаемыми международными мониторинговыми миссиями. В частности, путем осуществления иностранного (международного) наблюдения за избирательными кампаниями обеспечиваются международные гарантии прозрачности избирательного процеесса и практическая реализация принципа открытости и гласности выборов. Представители иностранных и международных организаций гарантируют правомерность действий различных субъектов избирательных правоотношений, установливают степень легальности проведения российских выборов и добросовестности выполнения нашей страной имеющихся у нее международных обязательств в сфере обеспечения прав граждан избирать и быть избранными. Все это в целом призвано способствовать повышению демократизации избирательного процесса, степени доверия населения к институтам власти и укреплению авторитета Российской Федерации в глазах международного сообщества.
