З. Б. Меликова, аспирант кафедры конституционного права СОГУ
Место права граждан на обращение в системе народовластия
Статья 1 Конституции Российской Федерации устанавливает, в частности, что Российская Федерация – Россия – есть демократическое правовое государство. Демократизм проявляется в закреплении принципа народовластия, признании народа единственным источником власти и ее носителем, что является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социально-политических сил. Народный суверенитет неделим, имеет и может иметь только одного субъекта – народ. Признание народа носителем суверенитета означает, что именно народ как единое целое является основой государственности, источником власти в государстве, что он обладает верховенством в решении вопросов устройства государства и общества, учреждении системы публичной власти.[1]
В Конституции Российской Федерации народный суверенитет получил достаточно полное закрепление применительно к определению основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, а также порядку образования представительных органов государственной власти. Так, согласно части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие осуществляется посредством самоуправления, проведения референдумов и демократического формирования государственных органов. При этом важная роль в этом принадлежит праву граждан на подачу обращений. Граждане обращаются со своими просьбами, требованиями в различные органы государственной и местной власти, политические партии, СМИ и т. д. Внося предложения, направленные на совершенствование регулирования общественных отношений, добиваясь осуществления своих прав, сигнализируя о недостатках в работе предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждане тем самым принимают участие в решении общественных проблем. Поэтому рассмотрение любого обращения не только носит индивидуальный характер, но и имеет государственное значение. Такие обращения являются источником информации, полезной при решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного развития.
Исходя из вышеизложенного, необходимо определить, какое место в системе народовластия занимает право граждан на обращение. Если исходить из того, что право граждан на обращение является одним из политических прав, то первый вопрос, на который необходимо получить ответ – к каким формам демократии можно отнести это субъективное право граждан?
Часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, можно выделить формы непосредственного и опосредованного осуществления власти народа.
Что же означает представительство народа? Испокон веков содержание института народного представительства заключалось в представлении парламентом определенных интересов, воли либо всего народа, либо населения, проживающего на определенной территории, либо части населения.
Представительство народа, по мнению , понятие условное. Возможно, оно перестало бы быть таковым, если бы всех депутатов избирал народ в целом и депутаты не являлись одновременно представителями какой-либо партии. На самом же деле за депутата голосует не весь народ, а избиратели лишь одного округа, которые учитывают не только личные качества кандидата, но и его партийную принадлежность, ориентир на ту или иную предвыборную программу.[2] При этом выявляя через свою волю волю народа, представительный орган вносит свой вклад в оптимизацию управленческого процесса в гражданском обществе. При несоответствии воли представительного органа воле народа в решении конкретного вопроса должен вступить в действие механизм прямой демократии, в рамках которого выявится подлинная воля народа относительно разрешения данного вопроса. Такой механизм может быть заложен в виде референдума.
Теперь возникает вопрос, может ли право на обращение быть элементом представительной демократии? Думается, что да, поскольку право граждан на обращение в государственные органы изначально зародилось как один из элементов представительной демократии – способ осуществления обратной связи между избирателями и формируемыми ими представительными и иными органами государственной власти – и длительное время в нашей стране именно такую функцию и выполняло.[3]
Но, поскольку Конституция РФ провозглашает и закрепляет единственным источником власти многонациональный народ России и признает за ним полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, где лидирующее положение занимает непосредственное волеизъявление народа (прямое правление), то, соответственно, и в приоритете форм осуществления народом принадлежащей ему государственной власти ведущей будет непосредственная демократия.
Непосредственная демократия выступает важным средством реализации самоуправления народа. Ее институты создают условия для участия каждого гражданина в обсуждении и принятии законов.
Под формами непосредственной демократии понимаются способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принятие решений органами государственной власти и местного самоуправления, контроль за их действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления.
Следовательно, право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления можно рассматривать как составную часть народовластия, содержанием которой является непосредственное выражение гражданами своей воли в различного рода посланиях, направляемых в названные органы.
Значимость сведений, информации, поступающей от граждан в различные органы государственной власти, трудно переоценить. Тесная двусторонняя связь между государством и гражданином – одна из форм народовластия, составляющего, как мы выяснили, важнейший признак демократии. Поэтому важным фактором является то, что Конституция Российской Федерации 1993 года наряду с другими правами и свободами закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Закрепление права на обращение в качестве конституционной нормы способствует укреплению демократических начал, усилению гарантий прав и свобод граждан, так как оно означает, что государство на уровне Конституции страны гарантирует гражданам возможность обращаться в случае необходимости в различного рода инстанции для высказывания своих предложений, реализации интересов, защиты прав и свобод.
Поскольку народовластие реальную и практическую реализацию получает через политические права каждого гражданина, то, соответственно, возникает вопрос, как соотносится право граждан на обращение с иными политическими правами и свободами граждан?
Право на обращение, относясь к категории политических прав, наиболее часто и органично взаимодействует с конституционными правами именно данной категории. Так часть 1 статьи 29 гарантирует свободу мысли и слова. Как известно, свобода слова может быть выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что в качестве одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан на обращение.
Часть 5 ст. 29 Конституции РФ устанавливает гарантии свободы массовой информации. Очевидно, что свобода массовой информации в сочетании с правом граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29, часть 4) предполагает наличие права граждан направлять обращения не только в органы государственной власти и местного самоуправления через средства массовой информации, но и в негосударственные структуры. Однако текущее законодательство об информации не в полной мере обеспечивает в этой части реализацию права граждан на обращения.
Следующее политическое право, закрепленное действующей Конституцией Российской Федерации, – это право на объединение. Естественно, что одной из форм связи общественных объединений и органов государственной власти и местного самоуправления является направление ими в указанные органы коллективных обращений граждан.
В группу политических прав входит также право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31 Конституции РФ). Смысл его состоит в том, что граждане участвуют в публичном мероприятии с целью привлечь внимание властей к какой-либо общественно-значимой проблеме, оказать на них давление в целях ее решения. Ответной реакцией представителей власти должно быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требования манифестантов. Это решение должно приниматься на основании какого-то обращения, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее подготовленного его организаторами. Таким образом, право на обращение является важнейшей составляющей права граждан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завершенный характер. Основная цель любого массового мероприятия – довести до власти точку зрения собравшихся. Данная точка зрения должна быть оформлена определенным образом, зачастую именно в виде обращения в органы власти.
Анализируя природу прав, отраженных в статье 32 Конституции Российской Федерации, необходимо заметить, что право участвовать в управлении делами государства, в отправлении правосудия, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в референдуме являются наиболее важными среди прочих политических прав. Процедура реализации данных прав чрезвычайно сложна и разнопланова. Человек в процессе реализации конституционных прав, перечисленных в статье 32 Конституции Российской Федерации, достаточно часто вынужден обеспечивать свои цели посредством реализации права на обращения.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что обращения граждан являются юридически значимыми действиями, порождающими обязанности органов власти и должностных лиц. Вместе с тем, они являются юридическими гарантиями (условиями и средствами), обеспечивающими фактическую реализацию и охрану прав граждан в отношениях с государственными и муниципальными структурами и их должностными лицами.
Развитие конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является одним из необходимых условий формирования Российского государства на демократических принципах и утверждения народовластия.
[1] См.: Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий. Под ред. . М. 2003. С.27
[2] Комарова непосредственной демократии в России. М. 1998. С.4.
[3] Указ Президиума Верховного Совета СССР от 01.01.01 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». «Свод законов СССР», т. 1, с. 373.
