СТОЛЯРОВ МИХАИЛ ВЕНЕДИКТОВИЧ
Первый заместитель Полномочного представителя Республики Татарстан при Президенте РФ, доктор политических наук, профессор Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС)
«ЦЕНТРО-ПЕРИФЕРИЙНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ»
: Для начала предлагаю рассмотреть некоторые важные для нашего разговора в целом. Первое понятие – демократия, демократическое устройство нашей страны, суверенитет. Нас все пытаются учить тому, как этого достичь – и Европа, и Америка, но их собственный демократический путь далеко не безупречен. Об этом в свое время сказал : «Известны замечательные примеры демократии в Афганистане, Ираке». У нас другая демократия, у России – особый путь развития, у нас, русских, свой менталитет. Приходится констатировать, что в России по-настоящему демократических институтов пока нет. Демократические ценности и принципы завоевываются, вырабатываются, а потом и защищаются веками. А без нашего активного участия, к тому же одномоментно, такие институты вряд ли появятся. Целые поколения людей должны впитывать, а затем транслировать идеи демократии. Пока же мы, к сожалению, можем говорить о суверенной демократии лишь с некоторыми оговорками.
Еще один важный для нас термин – федеративное устройство. Для начала отметим, что унитарные и федеративные государства строятся по-разному. Основным признаком федерации является наличие двух уровней власти: федерального и регионального. Эту двухуровневую структуру российской государственной власти очень важно понимать. Причем, и федеральный и региональный уровни составляют единую систему представительной власти и являются партнерами. Нельзя сказать: «Мы – Москва, федеральный центр, а вы – где-то там». Федерация – это сообщество российских субъектов Федерации, которые и составляют государственную целостность. Москва – лишь часть этой структуры, а ни в коей мере не Федерация с большой буквы. Если мы не сумеем разделить власть и, соответственно, ответственность между уровнями, мы не только не построим, а наоборот, разрушим федерацию. Власть не должна концентрироваться в федеральном центре. Кто интересовался темой бюджетного федерализма, тот, наверное, обратил внимание, что еще не так давно 50% налогов оставались в регионах, другие же 50% уходили в федеральный центр. Цифры менялись, но их соотношение оставалось вполне удовлетворительным. Что же мы имеем в настоящее время? 70% налогов уходит в федеральный центр и лишь 30% остается регионам. Получается, что у субъектов федерации денег на развитие практически не остается. Совершенно очевидно, что с какой бы интенсивностью ни развивался субъект, ему нужны значительные финансовые вливания. А сегодня до субъектов доходит всего лишь 20-25%. Рассмотрим пример из истории. Во времена Золотой орды, татары приходили и забирали 1/10 часть налогов. Не платили – устраивался пожар, поселения уничтожались. Возможно, кто-то полагает, что поделить и затем адекватно распределить деньги в Москве легче, чем в регионах. Многие спекулируют этой идеей, предлагая отдать деньги богатых регионов регионам бедным. С другой стороны, нужно понимать, если не оставить регионам стимула для развития, то наступят времена, когда регион отдаст все. Зачем тогда ему развиваться, зачем работать его предприятиям? Мы знаем, что есть такие субъекты федерации, бюджет которых на 80-90% формируется из федерального центра. Это не упрек субъектам, которые требуют таких финансов. Это всего лишь констатация факта. Зачем работать, когда и так все необходимое для жизни пришлют, все купят. Что делать дотационным регионам? И, с другой стороны, что делать самодостаточным регионам? Им неинтересно работать, если 75% дохода придется отдать, причем не на какое-то конкретное дело или проект, а как бы вообще. Вспомните, например, о дорожном налоге. Кто сталкивался с этим, тот знает, как не хочется платить этот налог. Вопрос финансового разграничения центра и периферийных отношений – тяжелейший вопрос, решением которого необходимо очень серьезно и основательно заниматься с применением различных инноваций.
Теперь мне хотелось бы напомнить некоторые положения, которые лежат в основе центро-периферийных отношений. Такие отношения я бы называл федеративными. Первая статья Конституции РФ гласит: Россия, есть демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления.
Прокомментируем каждое слово в этой фразе. Первое слово – «демократическое». Вы призваны бороться и защищать демократию в стране всеми фибрами души. Это основа основ нашей Конституции. «Федеративное» – второе слово. Важно понимать, что в многонациональном, поликонфессиональном Российском государстве альтернативы федерализму нет. Основанное на принципах уважения ко всем народам и национальностям, проживающим в этой стране, Российское государство, насчитывающее 85 субъектов, не может не быть федеративным. И этим фактом нужно дорожить, потому что такое могучее государство с огромнейшей территорией сможет выжить только при условии абсолютного уважения к периферии, ко всем краям. Термин «правовое», я думаю, разъяснять не нужно. Не случайно в переводе с английского это переводится как «верховенство закона». Значит, верховенствовать должен закон. К сожалению, в России фиксируется очень много трудных с точки зрения законопослушания случаев. А вот, например, у немцев законопослушание в крови. Если зажегся красный свет на светофоре, а светофор сломался, он будет два часа стоять, полагая, что так долго положено гореть светофору. Мы же, русские, и на красный свет проедем: только оглянемся – проверить, что на нас никто не смотрит. Вот что нужно менять в менталитете многонациональной российской нации – принципы уважения к закону и законопослушания: все равны перед законом и закон одинаков для всех.
Последний термин, с которым нам нужно разобраться – республиканская форма правления. Он прост, но многие его не понимают. При данной форме правления избирается Глава государства – Президент РФ, законодательный орган – Парламент, Федеральное собрание.
Итак, 1-я статья Конституции РФ проста для понимания. Когда нарушаются принципы федерализма, когда вместо выборов мы получаем назначение, естественно возникает вопрос: в какой степени эти факты соответствуют Конституции? Приведу пример. Я с коллегами из Татарстана очень горячо и много спорил относительно толкования слова «суверенитет» в их Конституции, где говорилось, что республика основывается на суверенитете, но в рамках своего ведения и полномочий. В международном праве такая форма зафиксирована, вопросов нет. Но позвольте: раз я суверенен в предмете своего ведения, значит, я суверенен только в той области, которая мне предписана? Вам известно, что 26-го июня 2000 г. Конституционный суд РФ принял решение в отношении 10 республик, в которых существовало понятие суверенитета: суверенитет в них был объявлен незаконным. Суверенитет отдельных частей федерации не имеет права на существование. Хотя я все-таки отношусь к этому критически. Считаю, что именно на базе суверенитета отдельных субъектов была построена целая законодательная база, был определен стимул для развития. Но Конституционный суд принял такое решение. Мои коллеги из Татарстана очень долго сопротивлялись. Но если конституционный суд принял решение, нужно его выполнять. Если Конституция не обязывает к этому, то грош ей цена. Если мы хотим видеть свое государство целостным, мощным, великим и значимым в мировых масштабах, мы должны уважать решения Конституционного суда.
Теперь считаю необходимым дать несколько комментариев к третьей статье Конституции, в которой говорится: Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Не власть, не верховный суд, не законодательное собрание, а многонациональный народ РФ. Народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Мы можем собраться на большой сход, принять решение и сказать, что мы исполняем свой суверенитет. Мы делегируем право суверенитета органам государственной власти. Избираем президента, другие органы власти, муниципальные власти, которым мы делегируем управление, а значит, отдаем им часть своего суверенитета. Хочу обратить ваше внимание на третью часть этой статьи: Высшим, непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Других форм не предлагается. Поэтому в случаях, когда нас лишают права выбора, нужно задавать вопрос: почему я не могу реализовать свое конституционное право? Это очень важный вопрос в демократическом сообществе.
Далее считаю важным упомянуть о пятой части, которая говорит о федеративных принципах РФ. Процитирую: РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ. Иногда спрашивают: у нас асимметричное или симметричное государство? Давайте прочитаем внимательно: республики, края, области, города федерального значения - они одинаковые? Многие не понимают слова «равноправные». Например, иногда говорят: у нас все субъекты равны. Нет, не равна у нас Астраханская область Красноярскому краю, Москва не равна Вологодской области, не равна Чечня Адыгее. Это разные регионы, они асимметричны географически, этнически, политически, экономически, социально. В каждом субъекте должны быть созданы стандарты жизни для одного конкретного гражданина. Правильно поставил задачу: комфортно должно житье каждый человек, гражданин – независимо от места его проживания. Нужно создать единый стандарт для проживания. В определенных регионах нужно будет лучше работать, для того чтобы повысить этот стандарт, создавать больше социальных условий. Равноправие в своем базовом значении не предполагает равенства. Это значит, что в отношениях между собой субъекты РФ обладают одинаковыми правами. Но субъекты у нас ассиметричны, это матрица.
Теперь обратимся к третьей – базовой – части: Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности. Ничто не должно разрушать единства государства. Федеральная и региональная власть – это та же самая государственная власть, только находящаяся на различных уровнях. И отношения между ними должны быть федеративные, то есть равноправные. Федеративное устройство основывается на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов. Теперь поясню термин «разграничение предметов ведения и полномочий». Это схема взаимодействия центра и периферии, регионов между собой. Не разделим полномочия – будем всегда между собой конфликтовать. Кому принадлежат природные ресурсы? Федеральному центру или региону, в котором проживает этническая группа. В 9-й статье Конституции говорится: Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В законе это разграничение должно быть прописано более четко, в нем не должно быть двусмысленности. Сегодня, к сожалению, это разграничение происходит в основном в сторону федерального центра. В отношении разграничения природных ресурсов на самом деле есть над чем подумать. Но это отдельная тема.
Примерно с 2003 по 2005 гг. я работал в комиссии (в настоящее время – Министр регионального развития). Мы занимались предметом разграничения предметов ведения и полномочий. Нами было просмотрено более 200 федеральных законов на предмет необходимости их пересмотра с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий. Была проведена колоссальная работа. Позже Госдума и Совет Федерации подтвердили результаты этой работы, приняв ряд законов. В их числе были основополагающие законы о разграничении предметов ведения и полномочий 1999 года, закон «Об организации власти субъектов РФ» и 131-й закон «О местном самоуправлении в РФ». Все эти законы касались разграничения предметов ведения и полномочий. Но сих пор с разграничением у нас сплошная путаница. Потому что разграничение предполагает финансирование полномочий. И, если на бумаге все выглядит достаточно хорошо, то в реальной жизни субъекты, получив полномочия, остаются без финансирования. Это очень сложный вопрос.
Вернемся к Конституции. 11-я статья говорит: Государственную власть в РФ осуществляют: Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство РФ, суды РФ. Создано множество органов, претендующих на то, что они представляют государство. Но в Конституции мы не находим этому подтверждения. Когда говорят, что у нас появился государственный совет РФ, нужно понимать, что это не есть орган государственной власти – это консультативный орган. Органы государственной власти очень четко названы в Конституции. Читаем далее 11-ю статью: Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами власти субъектов осуществляется Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Что подразумевается под расплывчатой формулировкой «иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий»? Начиная с 1994 года, в РФ было подписано 46 договоров между исполнительными органами власти РФ и исполнительными органами власти субъектов РФ. Пионером в этом процессе стал Татарстан. Не принимавший участия в голосовании о принятии новой Конституции, он первый подписал подобный договор. Чеченская республика не подписала договор с РФ. Для многих субъектов договоры стали спасительной ниточкой в те сложные времена перехода от плановой экономики к рыночной. Вы помните, какое сумасшествие творилось в годах, когда не было такого федерального законодательства, которое бы оказалось способным отрегулировать центро-периферийные отношения. И тогда, в отсутствие законодательной базы, выручали вот эти самые договоры, которые сопровождались 10-15 соглашениями в различных отраслях. Именно посредством этих договоры разграничивались полномочия. В 1990-е годы был принят закон о разграничении предметов ведения и полномочий. В 1999-м он начал работать. Но в 2000-м году, с вступлением на пост Президента РФ , власть стала проводить политику отказа от договорной практики. Начали с добровольных отказов от договоров. Татарстан возобновил борьбу за подписание договора, над проектом подобного договора велась работа в Чечне. В это же время была развернута антидоговорная кампания: раз все равны, почему кому-то нужно давать особые привилегии? Более того, закон 1999-го года рекомендовал подписывать такие договоры при наличии у субъекта особенностей субъекта, а таковые находились в каждом субъекте. Все почему-то обсуждали договор с Татарстаном? А кто мешает, скажем, Санкт-Петербургу подписать подобный договор о сохранении всемирного культурного наследия, которое в настоящее время она разрушается, гибнет. Почему не подписать договор с федеральным центром, если это поможет спасти Эрмитаж, памятники архитектуры. Это и есть та самая ваша особенность, о которой говорится в законе. Это феномен, ничего подобного нет ни в Татарстане, ни в Вологодской, ни в Тверской областях. Музеи есть, но нет того, что есть в Санкт-Петербурге. Почему Калининграду не подписать договор? Это анклав, налицо экономические особенности. Почему не подписать договор с Хабаровским краем и, тем самым, прекратить заселение российской территории китайцами. Дайте возможность регулировать приграничные трудовые потоки! Почему Вологодской и Владимирской областям не подписать договор о трудовой миграции? Ведь некому работать в селе и в поле. И все другие субъекты проголосуют за это.
В чем заключается нынешняя законодательная практика? В том, что теперь это принимается как закон, равный для всех. Хотя для того чтобы ратифицировать этот договор, за него должны проголосовать в Совете Федерации. Принимайте закон и контролируйте. Вот чем должен заниматься федеральный центр в сегменте центро-перифирийных отношений. Есть счетная палата, есть Минфин, огромное количество органов, министерств, судов – органов, созданных для контроля за исполнением законодательства.
Возвращаясь к договору с Татарстаном и разговорами о немыслимых амбициях данного региона, его безудержном стремлении отделиться, во что бы то ни стало, позволю себе высказать свою позицию: Татарстан и не собирался отделяться. Он просто не сможет этого сделать, находясь в центре России. Не нужно подтасовывать факты. Нужно дать региону возможность развиваться. Татарстан – это же часть России. Когда говорят, что русский народ (85% населения РФ) – госудаствообразующий народ, а остальные вроде как к нам примыкают – это неправда. Все народы, проживающие на территории РФ, столетиями и тысячелетиями участвовали в формировании единого мощного, сильного российского государства, и потому все они – и большие, и малые – государствообразующие. Уважать надо Россию и ее народы. Не верно, что в Москве Россию больше любят, чем в регионах. Россия – наш общий дом.
Федеральный центр может открывать федеральные территориальные органы. Понятно, когда по принципу «сверху вниз» построены такие структуры, как МВД, ФСБ. Но и Минфин построил вертикаль, казначейство открыли. Нельзя ли доверить субъекту РФ, государственному органу власти, заниматься сельхозугодьями? И самостоятельно принимать решения в этой области. Нужно ли в этом случае создавать федеральные территориальные органы? Недавно привел такой пример: для того, чтобы открыть малое предприятие, нужно иметь как минимум 36 согласований с государственными органами. Плюс такое же количество согласований с региональными органами, органами местного самоуправления. Так что же делать простому бизнесмену, который хотел открыть собственную фирму?
Я много раз бывал в Америке. Любые сувениры – флажки, глобусы – все Made in China. Это почему? Вы что, сами флажки не можете изготовить? А зачем нам этой ерундой заниматься? Китай дает дешевую продукцию. И Китай заполонил своей продукцией весь мир. Получается, Китаю изготовить флажки – раз плюнуть. А у нас попробуй открыть народный промысел! Везде нужно платить. Не одна инновация не окажется успешной на такой гнилой почве. Мы очень надеемся, что заработает закон о коррупции, что наша власть возьмется, наконец, за решение этой проблемы, и дышать нашим инновациям станет немного легче. Я думаю, вы собрались здесь именно для того, чтобы обсуждать эти насущные проблемы. Сами собой они не решатся.
Теперь поговорим о демографической проблеме России. Если посмотреть на крупнейшие страны мира, то мы увидим них динамику роста населения в. Во многих странах, но не в России. И это очень тревожная тенденция. Ежедневно мы теряем по две деревни, ежегодно – по небольшой области. Это не выдумка, а статистика, озвученная одним из российских специалистов по демографии. По прогнозам ученых, к концу XXI века население Земли вырастет в два раза. В России же через 70 лет останется 100 млн. человек. За 8 месяцев 2006 года мы вышли на уровень 1960-х годов прошлого века. Особенности современной демографической ситуации таковы: низкая рождаемость, массовое распространение семьи с одним ребенком, продолжающееся старение населения, проблемы пенсионного обеспечения, значительные потери и смертность мужчин, особенно от несчастных случаев, кризис семьи, высокий уровень разводов, зависимость воспроизводства населения от уровня компенсации естественной убыли внешней миграции, сокращение объема внутренней миграции, отток населения с северо-востока страны. Многие из этих проблем предстоит решать вам.
Подводя итог нашей беседы, отметим: тему центро-периферийных, или федеративных, отношений невозможно охватить за несколько часов. Я попытался схематически изложить проблемы, с которыми сталкивается современная Россия. У нас закрыли Министерство по делам национальностей, а ксенофобия расцветает пышным цветом. Многим нерусским в России становится жить некомфортно. Государственная региональная политика – очень важная тема, потому что мы все из регионов.
Мы живем в России, государстве, у которого много перспектив для развития. За 1990-е годы было наработано много важных законодательных актов. Теперь нам нужно научиться их исполнять. Главное дело – за вами. Спасайте Россию, помогайте России, объединяйте Россию, и выводите ее на путь инноваций, чтобы всем нам в России жилось комфортно.
